《鐵路法》時(shí)隔28年修訂

王紅茹

現(xiàn)行《鐵路法》自1991年5月1日起實(shí)行，至今已28年。在過去28年間，中國鐵路的規(guī)劃建設(shè)、投融資模式、管理運(yùn)營發(fā)生了很大的變化。

近日，國家鐵路局發(fā)布《中華人民共和國鐵路法（修訂草案）》（征求意見稿）（下稱“《征求意見稿》”），對鐵路運(yùn)輸、鐵路建設(shè)、鐵路安全管理等做了大幅度修改。其中，鼓勵(lì)社會資本投資建路、禁止強(qiáng)占座位、缺陷產(chǎn)品召回、行政約談信用規(guī)制監(jiān)管等被寫入《征求意見稿》。

其中，在鐵路投資建設(shè)基本制度方面，《征求意見稿》明確了分層規(guī)劃、分類投資原則，鼓勵(lì)社會資本投資建路。《征求意見稿》中提到，國家鼓勵(lì)和支持通過多種融資形式籌集鐵路建設(shè)資金;列入鐵路規(guī)劃的各類項(xiàng)目，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均向社會資本開放;國家依法保障各類投資者的合法權(quán)益。

鼓勵(lì)社會資本投資建路寫入《征求意見稿》

在第三章“鐵路規(guī)劃與建設(shè)”中，增加了第三十一條：國家對鐵路實(shí)行分層規(guī)劃、分類投資建設(shè)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入鐵路發(fā)展規(guī)劃。地方鐵路發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與全國鐵路發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

“說明鐵路在進(jìn)一步放開。放開的意思，就是打破鐵路投資壟斷，地方鐵路發(fā)展規(guī)劃只要跟全國鐵路發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，就可以建設(shè)鐵路。”國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示。

為鼓勵(lì)地方建設(shè)鐵路，早在2013年，國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，明確提出全面開放鐵路建設(shè)市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

業(yè)內(nèi)人士建議，在鐵路法生效之后，希望接下來能再出一個(gè)關(guān)于地方建設(shè)鐵路的細(xì)則， “這對調(diào)動(dòng)社會資本投資的積極性很有必要。”

為進(jìn)一步吸引社會資本投資鐵路，《征求意見稿》第三十二條提出，國家鼓勵(lì)和支持通過多種融資形式籌集鐵路建設(shè)資金。列入鐵路規(guī)劃的各類項(xiàng)目，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均向社會資本開放。國家依法保障各類投資者的合法權(quán)益。鐵路建設(shè)債券為政府支持債券，按照有關(guān)規(guī)定享有優(yōu)惠政策。

“這次將鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路上升到法律層面，有利于吸引社會資本投資鐵路的積極性。投資鐵路應(yīng)該分為兩部分，公益性和市場化。比如神華鐵路，是一條重載運(yùn)煤通道，當(dāng)然應(yīng)該由企業(yè)按照市場原則來推進(jìn)鐵路的建設(shè)、運(yùn)營和管理;而有些效益不太明顯，鐵路建設(shè)周期比較長、企業(yè)不太愿意投資的公益性鐵路項(xiàng)目，需要由政府來投資建設(shè)。”肖金成說。

社會資本投資鐵路難在哪兒

記者了解到，打通社會資本投資建設(shè)鐵路“最后一公里”，4年前就已經(jīng)開始布局。

2015年12月28日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好社會資本投資鐵路項(xiàng)目示范工作的通知》，決定在鐵路領(lǐng)域推出一批社會資本投資示范項(xiàng)目，該批項(xiàng)目共8個(gè)，包括3個(gè)高速鐵路項(xiàng)目（濟(jì)南至青島高速鐵路、武漢至十堰鐵路、杭州至溫州鐵路）、4個(gè)城際鐵路（廊涿城際鐵路、重慶主城至合川鐵路、合肥至新橋機(jī)場至六安鐵路、杭紹臺城際鐵路）、一個(gè)地方鐵路（三門峽至禹州鐵路）。

讓人始料未及的是，重慶主城至合川鐵路項(xiàng)目，卻在2018年11月主動(dòng)申請除名了。

重慶市郊鐵路重慶—合川—銅梁—大足—永川，是國家發(fā)改委批復(fù)的《成渝地區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃（2015-2020年）》中8個(gè)建設(shè)項(xiàng)目之一，沿線串聯(lián)了渝西地區(qū)大部分重點(diǎn)城鎮(zhèn)和工業(yè)組團(tuán)，是支撐渝西片區(qū)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化發(fā)展的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，是渝西地區(qū)相互聯(lián)通和連接主城的重要客貨運(yùn)通道。

其中，磨心坡至合川線（下稱“渝合線”）內(nèi)連在建樞紐東環(huán)線和規(guī)劃的都市快線，外接蘭渝鐵路和市郊鐵路合川—銅梁—大足—永川段。渝合線2014年1月開始進(jìn)行前期工作，2015年12月獲得重慶市發(fā)展改革委核準(zhǔn)批復(fù)，總投資約76.12億元。

2016年7月，經(jīng)報(bào)請重慶市政府同意，重慶市發(fā)改委批復(fù)渝合線PPP投融資方案。

“PPP投融資方案的機(jī)構(gòu)組成是這樣的：合川區(qū)人民政府、重慶市鐵路（集團(tuán)）有限公司聯(lián)合作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，于2017年4月通過公開招標(biāo)方式確定社會投資人。”重慶市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示。

2017年11月，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會投資人簽訂渝合線PPP項(xiàng)目合同。但是，接下來項(xiàng)目進(jìn)展并不順利。

重慶市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，社會投資人受國家融資政策收緊影響，沒能履行PPP項(xiàng)目合同約定的資本金出資義務(wù)，導(dǎo)致渝合線項(xiàng)目無法按原定計(jì)劃開展實(shí)體工程建設(shè)。2018年9月，社會投資人明確表示退出渝合線項(xiàng)目。當(dāng)年11月，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會投資人簽訂渝合線PPP項(xiàng)目終止備忘錄。

鑒于項(xiàng)目的重要意義，項(xiàng)目并沒有因此停滯。2019年2月，地方政府明確渝合公司作為項(xiàng)目業(yè)主，按初步設(shè)計(jì)批復(fù)方案先期實(shí)施渝合線兩端接軌工程。項(xiàng)目建設(shè)資金來自國家發(fā)改委的一個(gè)專項(xiàng)建設(shè)基金。

業(yè)內(nèi)人士表示，“鐵路的公益性較強(qiáng)，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)較好經(jīng)濟(jì)效益。這是民營企業(yè)不敢投資的原因之一。”

眾所周知，鐵路建設(shè)是一個(gè)投資大、周期長的微利行業(yè)，一條鐵路線建設(shè)的投資動(dòng)輒幾百億、上千億元，單條鐵路建設(shè)通常需要3至5年才能建成。即便投入運(yùn)營以后，收益回報(bào)周期更長。這樣的高投入、低回報(bào)、收益小項(xiàng)目，對于一般的民營企業(yè)而言，無疑是極大的挑戰(zhàn)。