土地整治規劃編制的影響因素及創新思路分析

靳國強

摘 要：土地整治規劃的編制質量，直接影響土地整治工作的實施效果，對于保護耕地資源、建設生態文明具有重要意義。分析了土地整治規劃編制的影響因素，圍繞構建多目標導向戰略、健全多維度制度體系、推進土地復墾規劃重構、創新現代化服務體系4個層面，探討了土地整治規劃編制的創新思路，以供參考。

關鍵詞：土地整治規劃;規劃編制;目標導向;土地復墾

文章編號：1004-7026（2019）06-0006-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F301.2? ? ? ? 文獻標志碼：A

據國家發改委公布的《全國土地整治規劃（2016—2020）》顯示，“十二五”以來全國整治農用地達0.35億hm2，建成高標準農田0.26億hm2、補充耕地184.4萬hm2，復墾歷史遺留廢地62.4萬hm2。當前，我國已步入全面建成小康社會的決勝階段，更應加強對土地整治規劃編制思路的創新，推動土地整治事業的長效發展。

1? 土地整治規劃編制的影響因素分析

1.1? 制度框架

完備的制度框架，是土地整治規劃編制的核心切入點與硬性保障，若部分地區在編制土地整治規劃過程中缺乏相應制度作為支撐，將很大程度上削弱規劃編制的完整性與可執行性，加大后續土地整治工作存在的問題隱患。同時，我國現行的土地產權制度存在一定的模糊性，例如土地產權界限未得到有效厘清、群眾監督權缺失等，可能引發盲目擴大用地規模、土地資源浪費等問題，致使土地利用效率低下，甚至還會引起民眾與政府間的矛盾沖突。

1.2? 區域特性

在編制土地整治規劃過程中，需要切實考慮到區域特性與地域差別，然而當前我國仍存在部分地區缺乏明確規劃定位，土地整治規劃中并未體現出規劃目的、意義與自然現象性，使土地整治規劃的適應性與可行性顯著降低，加大了具體執行過程中的阻礙。

1.3? 規劃定位

在編制土地整治規劃時，還要求切合國家最新頒布的政策與新形勢發展需要，若仍秉持舊有思想觀念編制規劃，將動搖規劃編制定位，難以為后續實踐工作提供可靠指導，弱化了土地整治規劃的實效性。

1.4? 數據支持

在編制土地整治規劃的過程中，涉及到大量數據信息，用以反映出單位區域范圍內的土地整治規劃歷史發展、土地使用實際情況及土地整治規劃目標，確保提高土地整治規劃的現實應用價值。如果缺乏完整準確、實時更新的數據信息，缺乏科學的指標體系，信息數據分析方法滯后、評價手段單一，未將社會、生態效益納入到數據考量范疇之中，將降低規劃編制的可靠性，不利于土地整治行動的順利開展[1]。

2? 土地整治規劃編制的創新思路

2.1? 構建多目標導向戰略，分層落實規劃編制

要想切實結合當前新常態、新要求，實現土地整治規劃編制的有效創新，首要前提便是更新舊有編制方法，依托多目標導向戰略，實現具體規劃目標的統一構建與分層次落實，真正形成完備的綜合規劃體系。

首先，從國土空間整治規劃入手，在整體層面上實現區域范圍內的協同規劃，在此基礎上結合不同區域差異，落實專項整治規劃，嚴格依據目標導向、問題導向原則推進規劃的編制與落實，針對不同層次的整治目標落實與之配套的整治方法、制度體系等，進一步推動區域范圍內土地資源利用的轉型，實現“三生空間優化”的主體目標。

其次，從農田建設規劃入手，以建設生態良田為耕地規劃目標，著力延伸農田的復合功能，推進耕地質量保護行動，并完善農業配套基礎設施，構建全新的農業社會化服務體系。

再次，從低效建設用地整治規劃入手，以“破‘兩難促‘雙?！弊鳛橐巹潓颍浞掷谜C布的城鄉建設用地政策，構建整治規劃平臺，大力推進節地型建筑、公益性基礎設施建設。

最后，從生態整治規劃入手，應以“共生文化”與“生態文明”觀作為指導綱領，加強生態線、保障線等要素的設置，在區域范圍內推進綠色基礎設施建設，更好地提高土地整治規劃編制工作的景觀生態價值。

2.2? 健全多維度制度體系，切實保障公民權益

在制度體系建設層面進行創新，一方面，應推動土地承包經營權流轉機制的創新，為農民享有土地流轉自主權、土地收益權等創設合法保障，依托法規制度推進土地流轉市場的標準化、法制化建設，在此基礎上，創新推出土地使用權股份化等經營模式，明確土地權屬、土地利益分配等規定，更好地調動廣大農民群眾建設生態良田的積極性，構建長效的農民利益驅動機制。另一方面，還應從城鄉統籌規劃視角入手，開展城鄉戶籍制度、公共福利制度的改革，將工作重心投入到農村社會保障體系的建立健全層面，切實解決農民就業、安置等問題，推動城鄉公共服務體系的均衡化建設發展。

2.3? 推進土地復墾規劃重構，妥善確定復墾目標

土地復墾規劃作為土地整治規劃中的要素之一，在其規劃編制與工作推進過程中存在多項爭議問題，如損毀土地基數界定不明、復墾對象概念差異性、復墾土地的屬性與權責、復墾時間、復墾潛力評價等，加大了土地復墾規劃編制的不確定性?；诖?，應當著力推進土地復墾規劃的重構與創新，從復墾目標的確定環節入手進行改進，提高數據來源的精確度，促進工作的進行。

以山西省為例，在確定復墾目標時應主要考量以下幾種因素：一是綜合考慮與省內經濟社會發展目標相對應的用地要求，實現山西省用地需求與土地高利用率目標的兼顧。二是依據省際整體復墾規劃目標進行細化分解，保障與同級用地規劃得到有效銜接。三是密切結合全國整體土地整治規劃，兼顧山西省采礦用地改革、工礦廢棄地復墾改革試點的建設要求，保障目標貼合區域范圍內損毀土地的復墾潛力。四是協調區域投資能力因素，以此規劃土地整治規模、時序與布局。五是考慮到生態環境保護原則，確保土地整治工作符合土地生態閾限、環境允許限度、生態功能等，實現經濟、社會與生態效應的兼顧[2]。

2.4? 創新現代化服務體系，深化土地整治智力支持

土地整治規劃編制的創新還應與時代發展需求掛鉤，借助科技手段、信息技術與人才力量構建現代化土地整治服務體系，為土地整治工作提供智力支持。

首先，從文化層面入手，拓寬土地整治規劃編制的理論基礎范疇，在原有土地利用轉型理念的基礎上，融入生態景觀建設、社會協同治理等學科知識體系，強化土地整治規劃的文化韌性。

其次，從技術層面入手，著力推動土地整治技術的研發創新，引入新型土壤環境修復、水體污染治理、農田地力提升等技術手段，推動技術標準升級，更好地為土地整治工作效率的提高創設保障。

最后，從人才層面入手，推進土地整治專業學科建設，為土地整治工作拓寬人才培養與輸送渠道，構建產、學、研一體化示范基地，強化知識人才的實踐技能，進一步依托智力支持，為土地治理行業轉型提供長效驅動力，推動綜合治理模式的發展。

3? 結束語

我國應當面對新形勢、新要求，創新土地整治規劃的編制理念，推動農業現代化、新農村建設、新型城鎮化、依法治國與生態文明建設的全面發展，更好地實現土地整治規劃目標，進一步使土地整治效益得以全面發揮。

參考文獻：

[1]湯懷志，梁夢茵，范金梅，等.我國土地整治規劃的發展歷程、趨勢與反思[J].鄭州輕工業學院學報（社會科學版），2016，17（6）：52-59.

[2]李文波.湖北省生態土地整治項目規劃理念和思路分析——以廣水市2016年楊寨鎮生態土地整治試點項目為例[J].?安徽農業科學，2018，46（16）：196-199.