公共服務外包領域官員尋租研究現狀探究

陳唯

【摘 要】近年來，公共服務外包作為一種有效提供公共服務的供給方式逐漸被我國所采納，但是在其發(fā)展中出現了官員利用手中權力進行尋租的腐敗問題，這不僅浪費了社會資源，降低了公共服務的供給質量，更損害了公眾的權利和利益，不利于國家的長治久安。因此，加強對公共服務外包領域的官員尋租相關文獻的分析，理清國內外的研究進展對于破解公共服務外包中官員尋租問題具有重要意義。

【關鍵詞】公共服務外包;官員尋租;研究現狀

一、引言

公共服務外包即政府改變公共服務由內部機構提供的傳統，轉而通過外部購買的方式獲得產品和服務，其中通過市場化的競爭來提高供應商的產品和服務質量，并對政府無力提供公共服務的領域進行補充。從實質上講，公共服務外包就是在公共服務的供給中引入市場競爭機制和企業(yè)管理制度，把傳統的“管制統治”轉變?yōu)橥ㄟ^簽訂合同的項目外包方式，將公共服務由原來的政府的單一供給轉變?yōu)槠髽I(yè)或者是社會組織的多元供給，這有利于提高公共服務的供給效率，節(jié)省政府開支和優(yōu)化資源的配置。但是在公共服務外包中官員利用手中權力進行尋租會破壞市場經濟中的公平競爭，導致公共服務供給質量的下降，損害公眾的權利和利益。因此正視公共服務外包中的官員尋租問題，梳理現有的研究取得的成果和研究不足，對于推動公共服務外包的健康長久發(fā)展具有重要意義。

二、公共服務外包領域官員尋租問題研究現狀

國外在公共服務外包的推行中，一些學者對公共服務外包的模式保持中立的態(tài)度。他們認為將市場競爭與政府相結合，只有在某些特定領域與范圍內合同外包是能達到預定目標的。國外學者認為政府在將公共服務外包給社會力量的這個過程中，不僅沒有實現費用減少、質量提升的最終目的，反而在公共服務外包的過程中存在著公信力缺失、官員尋租貪污、行政成本增加等風險的存在。二十世紀九十年代后期，國內學者開始集中闡述國內外公共服務市場化改革的經驗做法，以介紹說明為主，但是對于公共服務外包中官員尋租問題的研究目前較少，研究也不夠深入，研究主要集中在問題的界定、產生原因和解決對策三個方面上。

1.公共服務外包中官員尋租問題的界定

目前學術界對于官員尋租問題的界定比較統一，認為其就是公共服務外包中官員利用手中權力尋求租金的過程。陳薇認為官員尋租就是官員將公共服務的對外招標視作以權謀私和尋租的機會，通過收取賄賂來幫助有的競標者排斥潛在的競標對手，有的政府部門甚至與投標人達成幕后協議，整個招標過程形同虛設[1]。鄭旭輝認為公共服務委托外包中官員尋租體現為，政府官員出于自利目的，在招投標時降低代理商的資質標準，或者人為設定需求障礙排除其他的競標者，從而讓目標代理商成功中標，或者放棄公開招標而直接指定代理商，并從代理商那里獲得相應的租金。明燕飛、譚水平提出在公共服務外包過程中，有限理性的政府官員可能利用公權力的機會來獲取個人或部門利益進行尋租，這又激勵企業(yè)通過賄賂、串謀和勒索來獲得政府的承包合同、特許經營權和補貼，行政官員進而有意地設租、創(chuàng)租，這便導致了一種財權交易的默契循環(huán)[2]。周偉，李和中認為公共服務外包帶來機遇的同時，也增加了權力尋租的風險和挑戰(zhàn)，因為“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發(fā)生”。近年來我國查處的一系列重大腐敗案件表明，公共服務合同外包領域已經成為權力尋租、腐敗多發(fā)的“重災區(qū)”和“深水區(qū)”[3]。王凌燕認為有些政府工作人員將對外招標視作以權謀私和尋租的機會，通過收取賄賂來幫助競標者排斥潛在的競標對手，有的甚至與投標人達成幕后協議，這些同樣損害了競爭性原則，并且滋生權力腐敗[4]。

2.關于公共服務外包中官員尋租的產生原因

通過對現有研究的總結和歸納，學者們對于公共服務外包中官員尋租產生的原因可以分為主觀原因和客觀原因兩個方面。在主觀原因方面，大部分學者認為官員自身的逐利性是尋租問題的主要原因，一些權力觀、職業(yè)觀不正的官員會利用手中權力來收受賄賂從而降低競標者的資質標準，讓賄賂者得以中標，或將公共服務直接外包給與自身有利益、熟人關系的社會組織。在客觀原因方面，大部分學者主要從三個方面進行了闡述。首先是官員手中高度集中的審批權和決策權，權力的過分集中便會導致異化。夏志強等提出在公共服務外包中，政府掌握著信息、決策等權力，這種權力優(yōu)勢為政府尋租提供了機會，使得政府能夠操縱民營化招標過程、排斥競爭、不正當地給予合作者各種公權力[5];其次是從外包流程中的信息不對稱來進行闡述的，許多學者認為在公共服務外包的流程中政府與社會是信息不對稱的，在招投標階段政府是處在信息優(yōu)勢方的，因此，官員便會有機會利用信息差來人為地設置信息障礙或利用信息優(yōu)勢來進行尋租;最后，外包監(jiān)督的缺乏是官員尋租問題產生的重要原因。監(jiān)督不足便會讓官員尋租更具有隱蔽性，不易被發(fā)現和極大的收益讓作為經濟人的官員更有意愿進行尋租。

3.關于公共服務外包中官員尋租的破解對策

通過對現有的文獻梳理總結，大部分學者提出的對策可以總結為以下三種：一是減小外包中官員高度集中的審批權和決策權。通過改革外包制度、簡政放權，將高度集中的權力分散在不同的部門中，以此來減少官員尋租的權力空間，從權力上來遏制尋租行為的產生;二是加強外包信息的公開性。即政府應該開展公開透明的投招標活動、主動公開外包信息，營造公平競爭的環(huán)境、充分了解承包商的相關信息、準確全面規(guī)范地制定合同內容，定期主動向社會公開外包的承包商選擇流程、外包項目進展和項目的最終考核結果，做到讓權力在陽光下行使;三是加強對外包的監(jiān)督，主要是集中在加強外包的內外監(jiān)督。加強外包的內部監(jiān)督即在政府內部完善監(jiān)督機構，保持其獨立性并實行問責原則，通過權力來制約權力;同時也要加強公共服務外包中的第三方監(jiān)督即社會監(jiān)督，周偉等提出消除尋租應加建立政府公共服務合同外包正當的法律程序遏制腐敗、建立并引入獨立的第三方監(jiān)督機構防范和打破合約共謀，同時要完善政府公共服務合同外包績效評估和問責機制，監(jiān)督與懲處腐敗[6]。

三、文獻述評

通過文獻回顧可以發(fā)現，在我國公共服務外包是公共服務供給制度的創(chuàng)新，取得了一定的成果，但也面臨著許多問題，官員尋租便是其中一個亟待解決的問題。在公共服務外包中官員尋租的界定方面，公共服務外包中官員尋租就是官員利用手中的權力，借用外包流程來人為地設置障礙從而獲取租金的行為;在公共服務外包中官員尋租產生的原因方面，大部分學者認為官員的外包決策權過大、外包中的信息不對稱、尋租成本低等是官員尋租行為的重要產生原因;最后，在解決對策方面，主要就是通過減少官員集中的權力、加強信息公開性和建立評估機制和問責機制加強對官員的監(jiān)督這三個方面來解決公共服務外包中官員尋租的問題。但是通過文獻梳理可以發(fā)現大部分的研究主要集中在對現有的問題的描述上，而對官員尋租的產生原因的深入分析較少，因此以后可以深入這方面的研究，為更好地解決公共服務外包中官員的尋租問題提供理論借鑒。

【參考文獻】

[1]陳薇.政府公共服務外包：問題及對策[J].蘭州學刊，2005（03）：43-44+22.

[2]明燕飛，譚水平.公共服務外包中委托代理關系鏈面臨的風險及其防范[J].財經理論與實踐，2012，33（02）：104-107.

[3]周偉，李和中.政府公共服務合同外包中的尋租與治理[J].理論探索，2014（06）：87-91.

[4]王凌燕.我國政府公共服務外包存在的問題及其法律規(guī)制[J].西南科技大學學報（哲學社會科學版），2013，30（05）：20-26.