基層行政事業單位預算績效管理分析

陳昕

【摘 要】為推進國家治理體系和治理能力現代化，深化財稅體制改革、建立現代財政制度，優化財政資源配置、提升公共服務治理，2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）正式下發，《意見》指出了現行預算績效中的突出問題，明確了實施全面預算績效管理的必要性，提出了力爭用3-5年建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的總體要求。本文根據《意見》總體方向，結合基層行政事業單位預算績效管理的現狀，進行相關措施和建議的探索，以期為基層行政事業單位預算績效管理提供參考借鑒。

【關鍵詞】基層;行政事業單位;績效管理

全面預算績效管理是一種科學的、現代化的管理方式，是以政府財政預算為對象，通過分析內外部環境，制定各項預算指標，對各類資源進行配置，并輔以匹配的評價和監督機制，以最終執行結果評價預算效果，并據此制定下一期預算，最終實現資源的優化配置。全面預算績效管理包括預算績效目標管理、預算執行動態監控、預算績效評價和結果運用。

我國經濟由高速增長階段轉為高質量發展階段，財政收支不平衡矛盾的日益尖銳是實施全面預算績效管理的內在動因。2000年以后，我國城鎮化發展加速，2003年全國城鎮化率達到40.53%，2018年達到了59.58%。城鎮化率的快速提高，城市人口的急劇增加，使得城市公共服務的需求不斷增加，財政支出壓力不斷加大;而近幾年經濟增速的放緩，減稅措施的不斷出臺、力度的不斷加大，使得地方財政收入不會有大幅提高，優化財政資金配置，提升預算績效就變得日益迫切。

一、預算績效管理實施現狀

（一）績效管理理念認識不足

1、“重投入輕管理、重支出輕績效”的現象依然不同程度地存在

自2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將預算績效評價納入財政預算管理中起，我國開展預算績效管理已有近二十年，預算績效管理工作取得了一定的成果，但基層行政事業單位預算編制、執行、決算等管理制度尚在不斷完善中，工作人員尚未樹立正確的預算績效管理意識，將績效理念引入預算管理制度尚需要過程;其次，基層行政事業單位承接了大量上級政府及相關部門安排的工作，存在資金撥轉和分配，以及根據任務變化調整預算的情況，預算執行剛性不強，對績效的理解還停留在是否能按時完成任務上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面;第三，現階段的預算模式依然是“投入型”預算，預算編制時并不需要體現單位發展的總體計劃，僅涉及重點項目的績效評估，績效管理與財政預算安排影響不大，并且績效管理專業性強、工作量大，理念的推開尚需要時間。

2、“花錢必問效，無效必問責”的理念尚未真正形成

現行的預算管理模式，地方政府和財政部門對基層行政事業單位預算的管理，主要關注于財政資金的投入方向及使用方式。財政部門在預算安排時，要求基層行政事業單位提供對重點項目的績效評估，但一經預算批復，對預算執行的過程主要關注于執行率，對預算執行的結果主要關注于合理性，對預算績效關注的很少。人大、政協等部門對基層行政事業單位預決算的監督，主要關注于民生實事方向的投入，對居民生活的改善等，對財政資金使用效率的關注不多。因此，關于財政資金使用的權力和責任，基層行政事業單位在使用效率和效益方面尚未有相關認識。

（二）績效評價體系尚不健全

1、績效指標體系不完備

預算績效評價應體現預算執行的監督和管理，包含項目績效支出評價指標體系、整體的績效支出評價指標體系以及政策績效評價指標體系。由于政府及相關部門對預算績效管理的理念和認識不同，財政預算管理能力不同，基層行政事業單位對預算績效的管理還主要在項目支出評價階段，尚未形成多層次的預算績效管理框架。此外，現階段我國并未設立統一的預算績效指標體系，對績效管理指標只有宏觀要求，在制定績效評價指標時容易缺乏實質性內容，流于形式，無法發揮績效管理應有的作用。

2、專業機構和人才缺乏

預算績效管理不僅涉及預算的編制和事后評價，還是一個動態監管過程，貫穿于預算編制、執行、績效考核等各個環節，需要有專門的人員或監督機構。基層行政事業單位編制有限，大多數單位直接將預算管理交由財務人員承接，并沒有設置獨立的預算監督機構，財務人員因所獲信息有限，往往需要指揮和協調其他部門人員共同參與，但財務部門對同級部門并無約束，人員和機構力量的薄弱，使得開展好日常的績效評價工作已頗為不易，更不用說以此約束部門的預算或施政行為。

此外，預算績效評價指標的設計，涉及共性指標和個性指標安排，指標權重的設置，評分標準的制定等，指標設置不合理，就有可能導致項目評價有失偏頗，甚至可能誤導政策制定者，需要績效評價人員既要了解項目的具體情況，又要對績效管理有系統的認識，但目前基層行政事業單位幾乎沒有對此方面人才的招聘和培養。

（三）績效評價結果尚未有效利用

1、績效評價不能影響預算安排

現階段基層行政事業單位對預算的管理主要著重于預算編制的合理性，預算支出執行的效率和使用規范性的監督，績效評價僅停留在部分重點項目上，并沒有對財政資金使用績效實施全面管理，且項目的績效評價結果并不會影響預算資金的安排，使得預算績效評價未能引起單位重視。

2、績效評價不能影響績效考核

基層行政事業單位的預算績效考核管理尚未與單位績效考核體系進行有效掛鉤，沒有配套的獎懲機制。激勵機制的缺乏，使得管理執行過程中，相關部門與財務部門的配合程度不高，進而影響財務部門的進度規劃。

二、相關措施和建議

（一）推進預算績效管理理念的樹立

1、加大預算績效管理宣傳

財政部門可分層次分階段制定年度培訓計劃，通過高校課程或專家講座等方式，對基層行政事業單位負責人開展預算績效管理理念培訓，培養擔當意識，提高重視度，促進基層單位績效管理工作的組織保障;對基層行政事業單位中層管理人員開展預算績效管理操作培訓，通過案例講解等方式，培養專業能力，提高認知度，促進基層單位績效管理工作的有效開展。

2、建立預算績效管理標準

目前我國對預算績效管理并無統一的標準，而基層行政事業單位對預算績效管理人才的缺乏，在短期內并不能解決，建議由地方政府在《意見》基礎上，圍繞預算績效管理的覆蓋面、環節、評價等方面制定管理和實施細則，規范流程，明確審批管理和激勵機制;建立規范科學的預算績效指標體系，建立分行業、分領域的核心績效指標和標準體系，涵蓋事前、事中、事后全過程的指標。基層行政事業單位通過把握關鍵績效指標，提高績效評價結果有效性。

3、發揮第三方中介機構作用

基層行政事業單位受制于編制有限、工作人員專業能力不足，無法有效開展預算績效管理，因此，可以通過引入會計師事務所、咨詢公司等專業的第三方評價機構參與預算管理，保障績效評價的實用性。

在預算編制時，可以將第三方中介機構對項目的評估結果，作為財政資金投入與分配的參考依據，按效率和發展優先的思路，均衡投資，遏制盲目投資;在預算執行中，可以通過第三方中介機構，對財政資金使用進行動態管理和監督。在項目完成后，可以通過第三方中介機構出具的績效評價報告，評估項目承接單位的工作效益;作為下一年度預算編制與資金安排的依據;也可以以績效報告的形式向社會公開財政資金使用信息，增加財政資金使用的透明度。

（二）促進預算績效管理結果的運用

1、推進預算績效評價與預算安排的結合

基層行政事業單位應建立和完善預算績效管理制度，根據單位情況設置考核監督環節，對各環節的考核內容進行量化;重視對績效評價結果的運用，強調結果導向，對部門間的預算資金進行分配。財政部門應根據績效評價結果審批預算安排。

2、推進預算績效評價與激勵考核的結合

在行政事業單位內部，通過將激勵考核與預算績效管理目標、內容的結合，充分調動工作人員的主觀能動性，提高工作效率;在同級政府監督中，現階段領導干部的經濟責任審計，有涉及財政資金的使用績效，但主要關注于資金使用的合理性和規范性，并未涉及資金使用的效益和效率，可以探索逐步將預算績效評價納入單位考核，增加績效評價結果在領導干部經濟責任審計結果中的比重;在外部監督中，現階段人大代表、政協委員對基層政府的監督，主要通過考察調研的方式，可以探索人大代表、政協委員、行業專家或第三方機構共同參與的方式，對重點項目、重大民生政策實施進行績效評價，接受社會監督。

基層行政事業單位預算績效管理的改革發展，是政府治理體系重塑的必然需求;將績效目標、績效評價、績效管理嵌入基層行政事業單位預算管理全過程，是全面提升基層行政事業單位預算績效管理重要舉措。