論晚清省財政的形成及其限度*
——以浙江為例的考察

徐 楊

在晚清財政史的研究中，中央與直省的財政關系一直是一個受到廣泛關注而又眾說紛紜的論題。而這個極具爭議性的論題又支撐起一個更為宏大的論題，即晚清是否存在“督撫專權”。早在上世紀三四十年代，吳廷燮、羅爾綱、彭雨新等人就相繼撰文討論，其主要觀點在于咸同以降，清廷的財權逐漸下移，構成了各省督撫專權的重要內容。后世的諸多論著或承襲之，或申論之。八十年代以后，劉廣京、何漢威、陳鋒、巖井茂樹等人對此問題又有了新的看法，或發起挑戰，或重新評價。本文將在前人研究的基礎之上，結合近代浙江財政狀況，對省財政的形成及其限度作一較長時段的考察，以期為相關問題作進一步的厘清(1)相關研究參見彭雨新：《清末中央與各省財政關系》，《社會科學雜志》1937年第1期；何烈：《清咸、同時期的財政》，國立編譯館1981年；羅爾綱：《湘軍兵志》，中華書局1984年版；劉廣京：《晚清督撫權力問題商榷》，《中國近代現代史論集》第6編，臺灣商務印書館1985年版；汪林茂：《清咸、同間籌餉制度的變化與財權下移》，《杭州大學學報》1991年第2期；陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調整》，《歷史研究》1997年第5期；何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，《中研院歷史語言研究所集刊》2001年第72本第3分；巖井茂樹：《中國近代財政史研究》，社會科學文獻出版社2011年版；劉增合：《“財”與“政”：清季財政改制研究》，三聯書店2014年版。。

一、清代中前期的“省財政”

在各類清代政書中，有關財政收支的敘述中通常會有“京師”與“直省”的表述，并無“中央財政”、“省財政”或“地方財政”的分野。例如，成書于乾隆年間的《清朝文獻通考》即有載：“直省經費之額，各省州縣田賦除輸布政使司轉輸戶部外，存庫以待經費者，是曰存留。”(2)張廷玉等：《清朝文獻通考·國用》卷40，商務印書館1936年版，第5227頁。以今人的眼光視之，“直省經費”很容易被理解成“省財政”。那么，這里的“直省經費”是否等同于“省財政”？事實上，這個問題仍然值得商榷。

清末進士顧家相在《浙江通志·厘金門稿》中寫道：“泰西國家稅與地方稅為二，中國向無區別，未立定名，民間所輸，纖悉必以報部。春秋撥冊某項動支某款，由部預定，藩司奉行而已，不敢專擅。”(3)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第8-9頁。民國時期的會計學家楊汝梅也持類似觀點：“吾國財政制度，在前清時代，采行政分權用人集權主義，各省長官，對于該省財政收支，均有便宜行事之權，而掌理財權之官吏，中央得以命令，隨時任免調遣之。各省財政以藩司總其成，而以運使關道分司其事；年認定額，解款中央之需。其時，地方收支，仍屬國家收支。事前有估冊，事后有報銷，無所謂國家地方之分。”(4)楊汝梅：《國民政府財政概況論》，中華書局1938年版，第290頁。再如，民國時期專注于省行政制度研究的施養成，認為在法律上，帝制時代的中國從未有中央與地方之分，遑論地方財政的形成，“地方收入之確立始于民國二年”(5)施養成：《中國省行政制度》，上海人民出版社2015年版，第277頁。。財政學家賈士毅則從地方自治的角度出發，闡釋地方財政的確立：

我國向無地方財政之名，而地方財政之觀念，隨近代政治思潮而生。在昔政尚簡易，地方事物僅有尚學、慈善兩種，而其基金大率由捐募而成，或系士紳舉辦，然無劃一之組織，地方自治之雛形未成，遑論地方財政。有清一季，國民遠慕歐美地方政績，渴望民治之念甚切。清廷籌備立憲，于省議會設諮議局，并頒布府廳州縣地方自治章程及城鄉地方自治章程，始具地方自治之雛形。迨武昌起義，民治之說益盛。二年春，財政部始頒劃分國家稅、地方稅法草案及國家費目、地方費目標準案。雖其范圍甚狹，而地方之權輿實基于此。(6)賈士毅：《民國續財政史》，商務印書館1934年版，第1—2頁。

在賈氏看來，地方財政是與地方自治聯系在一起的。換言之，清末雖有地方自治的倡議，但只具雛形而已，省財政亦未成型。與施養成的觀點相同，他同樣認為1913年的國地稅劃分是地方財政形成的標志。

目前學界主流的觀點大致分為兩種：一種觀點認為，清代并沒有嚴格意義上的中央財政與地方財政的分野，但有以“起運”、“留存”為標志的中央財政與地方財政(7)陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調整》，《歷史研究》1997年第5期。。另一種觀點則認為清代前期和中期尚不存在所謂“地方”財政或“省級”財政，而到了清末新政時期，制度層面上的“行省”財政機構開始出現。新政改革使得自太平天國以來一省之內，財政性的駢枝機構被逐步裁撤歸并，將財權集中于藩司，進而初步形成后人較為熟悉的省級財政機構(8)劉增合：《“財”與“政”：清季財政改制研究》，三聯書店2014年版，第348頁。。雖然這個問題仍存在爭議，但至少有一點是肯定的，即清代的財政體制在太平天國以后發生了重大的轉變。因此，要探究省財政的相關問題之前，須對此前中央與省之間的財政關系作一簡單梳理。

從制度上來看，清代中前期的財權是高度集中于中央的。“中國向來入款，同為民財，同歸國用，歷代從未區分。”(9)《度支部尚書載澤等試辦全國預算擬暫行章程并主管預算各衙門事項折(附清單三)》，故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第1044頁。各省所收賦稅，留在本省支用的部分稱為“存留”，其余所剩銀兩解交戶部或者其他省份，稱為“起運”。“起運”銀兩中，解往中央的稱為“京餉”，解往別省的稱為“協餉”。“存留”與“起運”的數額均由中央確定，戶部通過“春秋撥”制度來加以控制。各省“每年于春秋二季將實在存庫銀兩造具春秋撥冊報部，戶部核明數目，除存留本省支用及協餉之外，悉數解部充餉”。同時，清代還有類似預決算的制度。每年冬季，各省以上年的用度為基礎對下一年的財政支出做出估算，“督撫各將次年一歲應需俸餉預估冊報聽部按數撥給，凡撥協餉銀，先盡臨近省分，再及次省分”。這一制度稱為“冬估”(10)同治《戶部則例》卷11，第19頁。。類似于財政決算的則是奏銷制度。各省賦稅的征收、支用、撥款、儲藏都須向中央造冊報告，由戶部審核。如有“不符款項，戶部即據原題指駁令該督撫轉飭查明”。各省上報奏銷冊有一定的期限，視各省距京的路程遠近而定，但最遲不超過次年六月。

清初，中央通過上述諸制度牢牢地掌控各省財政，各省不但每年須向戶部定期提交各類財政報告，而且任何正項錢糧內的動支都須得到戶部的允準方可支用。蕭一山曾評價到：“清初財政之權，完全操于中國之戶部，故地方雖征賦計入，而開支動帑，必先得戶部之允許。”(11)蕭一山：《清代通史》中卷，中華書局1985年版，第73頁。日本學者巖井茂樹對此也有一番類似的評述：

通過冬估、戶部撥餉、春秋撥、奏銷等財政制度的實施，外省正額錢糧的收支全部歸由中央戶部支配，地方官衙只是作為其代理對收支進行保管而已。也就是說，正額錢糧之內，地方上完全沒有財政支配權。盡管地方財政衙門以及一般州縣衙門之下附設有很多庫，但是對于中央戶部而言，如同操作戶部自己的銀庫一樣，地方上各庫的正額錢糧收支都是置于戶部的遠程操控之下。(12)巖井茂樹：《中國近代財政史研究》，社會科學文獻出版社2011年版，第95頁。

這種偏重京師、忽視外省的財政體制給各省造成了一個負面的后果，即外省嚴重缺乏行政經費。為此，雍正實施了以“火耗歸公”及“養廉銀”制度為核心的財政改革。這次改革的精神意指直省及其以下地方行政單位擁有自身的正式經費，而且這種經費應有明確的來源并免受中央政府的侵蝕。改革之后，各級地方官員有了“養廉銀”用作官衙的行政開銷，每個省都有專項收入作為公費以應付省里的公共開支(13)相關內容參見曾小萍《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，中國人民大學出版社2005年版。。此外，各省還有了“留貯”銀作為儲備經費，以作調劑、機動之用。“雍正五年核準，嗣后直省田賦，戶部于每年春撥時，將督撫冊報實存應解京餉銀內，酌留地方之遠近大小，賦銀存剩之多寡，預為留存已備該省不時之需。”(14)光緒《欽定大清會典事例》卷171，《戶部·酌留分儲備用銀》。根據這一政策，在浙江每年所征田賦中，酌留三十萬六千兩藏于布政使司庫，作為“留貯”經費(15)同治《戶部則例》卷11，第4頁。。

理論上，“存留”、“耗羨”以及“留貯”構成了省級財政的要素。彭雨新就認為，雍正時期確立的田賦附加制度與補助金制度的結合，形成了一個前所未有的地方財政體制(16)彭雨新：《清代田賦起運存留制度的演進》，《中國經濟史研究》1992年第4期。。但若從可自由支配的角度看，這些經費還不能看作是完全意義上的省財政。“存留”經費的多寡每年都由戶部確定，其用途有著明確的規定。官俸、役食、修葺、善舉、祭祀乃至駐軍兵餉等等都包含其內，并沒有太大的挪用空間。而且，此類經費的使用也并非完全都是地方開銷。曾小萍通過統計康熙六十一年(1722)山西省的地丁錢糧奏銷冊發現，超過84%的“存留”經費用在了主要關乎中央政府利益的支出上(17)曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，第29頁。。此外，“存留”經費時而被中央裁減，變“地方”財政為中央財政，成為清廷應急軍需，解決中央財政困厄的重要手段。

在“耗羨”的部分，雍正推行“火耗歸公”的意圖是要保證各省擁有調配經費的靈活性，減少中央對地方財政的干預。這在某種程度上可視為省財政的自主性表現。但是，此后的“耗羨”動支卻違背了這一原則，各省對于此項收入的自由支配權遭到破壞。乾隆執政時期，他將火耗收入在省與省之間進行協撥并最終將之納入國庫(18)曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，第265頁。。到了嘉慶五年，清廷對各省動用耗羨作了限制。“如數在三百兩上下，準其咨部核明動用。數逾五百兩以上，即令奏明請旨。如有擅行動用者，不準咨部請銷，責令著落賠補。并飭令各該督撫，每年將動用余存及節年積存數目，造冊報部。”(19)光緒《欽定大清會典事例》卷170，《戶部·耗羨動支》。道咸時期的王慶云曾言：“夫今日之耗羨同于正供，軍國之用取焉，官之養廉取焉，地方公費取焉，非前代進羨余以充私藏之可比。”(20)王慶云：《石渠余紀》卷3，文海出版社1980年版，第299頁。“耗羨”失去了最初的靈活性，支配與審核的權力回歸中央，也就變得與正項錢糧無異。

表1清代浙江省田賦起運、存留表 (單位：兩)

注：嘉慶朝與光緒朝的數據中包含耗銀。

資料來源：康熙《大清會典》卷24，《戶部·賦役一》；雍正《大清會典》卷32，《戶部·賦役二》；乾隆《欽定大清會典則例》卷36，《戶部·賦役三》；嘉慶《欽定大清會典則例》卷142，《戶部·田賦》；光緒《欽定大清會典則例》卷169、170，《戶部·田賦》。

“留貯”經費作為一種儲備金存于布政使司庫，看上去與省財政最為接近。但是，各省對于“留貯”經費的動用仍然沒有決定權。“其酌留之銀，令該督撫等公同分儲藩庫，如有動用之處，該督撫題明，方準動用。戶部仍于秋撥時，再為酌留。如有不行題請，私相動用者，將該督撫、布政司，照擅動錢兩之例治罪。”(21)光緒《欽定大清會典事例》卷171，《戶部·酌留分儲備用銀》。并且，自乾隆末年以后，數量有限的各省“留貯”銀又被屢屢提用，“以致徒有虛額，而無實貯”(22)何烈：《清咸、同時期的財政》，國立編譯館1981年，第37頁。。薛福成就認為各省督撫并無相應的財權：“凡有大寇患，興大兵役，必特簡任經略大臣、參贊大臣馳往督辦，繼乃有佩欽差大臣關防及會辦幫辦者，皆王公親要之臣，勛績久著，呼應素靈，吏部助之用人，戶部為撥巨餉，萃天下全力以經營之總督巡撫不過承號令、備策應而已。”(23)薛福成：《敘疆臣建樹之基》，載《薛福成選集》，上海人民出版社1987年版，第290頁。

綜上所述，無論是“存留”、“耗羨”還是“留貯”，都受到了中央政府的嚴格管控，直省缺乏對這些財政資源進行自主動支的權力。因此，這種高度集權的財政體制下并沒有真正意義上的“省財政”。

二、“省財政”形成的時限

清代高度集權的財政體制在太平天國運動之后產生了重大的變化。這場戰亂對財政體制產生的影響，學界已作了諸多考證與闡釋，此處不再贅言。從省財政的角度來看，有兩種變化增強了各省財政的自主性：一是各種經制外的、臨時性的財政機構建立，此類機構由督撫直接掌控，分割了布政使司的財政職能；二是以厘金為代表的非正項賦稅的征收，各省有了新的財源，不列銷冊的外銷款項擴大，戶部對各省財政的控制大不如前。

內戰過后，軍需局、善后局、報銷局等局所或承繼戰爭期間的功能，改頭換面，繼續運作；或因時事所需，由疆臣設立因應實務。以浙江為例，同治元年，原先駐衢州的牙厘總局隨著杭州的克復而遷入省城，在全省八府設分局，繼續征收厘金(24)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第7頁。。同治三年，左宗棠設立賑撫局，“收養難民，掩埋尸骼”，“招商開市”以應付善后事宜(25)左宗棠：《進駐省垣設局賑撫籌辦情形片》，載《左宗棠全集》奏稿1，岳麓書社2009年版，第350頁。。同治四年，賑撫局又改為善后局，負責事宜：整修各處府衙、兵營、城墻、學宮、漕倉、義倉、監獄、織造匠局、書院、育嬰堂；開浚西湖水利大小各工程等(26)馬新貽：《縷陳善后局經辦事宜現歸并軍需局片》，載《馬端敏公(新貽)奏議》卷1，文海出版社1984年版，第625頁。。同年，馬新貽因各州縣未完成田賦的交代，“計積至數十起之多”，故設立清查局，“督算勒清”(27)馬新貽：《各屬交代酌擬設局調省勒限清結折》，載《馬端敏公(新貽)奏議》卷1，第40頁。。到了光宣年間，防軍支應局、采訪局、刊書局、牛痘局、督審局、軍裝局、農工礦局、儲藥局、電報局、義渡局、洋務局、契稅局、房捐局、籌防海塘捐局、學務公所、調查局、警務公所、勸業公所等先后設立，以應對日漸繁復的政務(28)劉秉璋：《奏議復開源節流疏》，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷3，文海出版社1968年版，第261頁；張曾敭：《謹將防軍善后項下支放例不準銷各款通年銀數清褶》，載《張曾敭檔案十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》第99冊，大象出版社2011年版，第184—194頁；《省城各署局處所職員一覽表》，《浙江官報》1910年第13、14、16期。值得注意的是，在晚清，有些局所是在清廷的指示下設立。如1908年，浙撫馮汝骙遵照憲政編查館的飭令，設立調查局，內設法制、統計兩科，“為立憲之預備”。參見《浙省官廳會議設立調查局》，《現世史》1908年第2期，第19頁。。這些“經制”外的機構分割了原有職官的職能，在某種程度上可視為督撫權力的一種延伸(29)晚清局所的發展變化大致經歷了三個階段：咸同年間的局所以財政和軍事類為主，同光新政時則以洋務、軍工類為主，清末新政時巡警、商務、實業等各類局所層出不窮。參見關曉紅《晚清局所與清末政體變革》，《近代史研究》2011年第5期。。就財政而言，除去經制財源外，幾乎所有籌餉、征榷、支放、軍需等事務，多數由新設局所承擔(30)劉增合：《“財”與“政”：清季財政改制研究》，第352頁。。其中尤以厘局最為典型。

浙江的厘局原名牙厘總局，隸屬于軍糧臺，為左宗棠大軍籌集糧餉。因兼辦捐輸，改稱捐輸牙厘總局，后又稱厘捐局。當善后局并入后，厘捐局兼發軍餉，則稱厘餉局。光緒三十二年，巡撫張曾敭因厘餉局與防軍支應局存在著緊密的業務關系，又奏請將兩局合并，改稱浙江全省厘餉收支總局。“自厘金撥款增繁，防餉驟形短絀。厘局主入而不知待用之急，征撥每至稽咽；支應主出而不知來路之艱，支銷未能撙節，自非變通裁并無以振掣全綱。”(31)中國第一歷史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第75輯，中華書局1996年版，第68頁。在厘局人事上，供職人員多為候補官員，其中有不少人原為幕友、佐雜，通過捐納獲得候補資格。“至卡有大小，以收數多寡為衡，最大者委候補知府，而候補同知、通判、知州、知縣次之，佐貳又次之。其初委佐貳較多，后以調劑州縣班，乃多用廳縣，而佐貳派充司事。”(32)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷上，第8頁。厘局人員的委任并沒有成文法的規定，大都是比照舊例辦理。依慣例，督撫奏調、差委厘局人員還需征得清廷的同意，但清廷甚少對局所的人事進行干預，由“各大吏擇人而任”。這種官員的任用方式與吏部、督撫存在互動關系的常規銓選制度顯然有所差異。因此，督撫在厘局的人事任免上擁有實質上的巨大話語權。

厘局名稱的一系列變化，反映了其財政職能在不斷地增加。理論上，布政司“掌一省之政事，錢谷之出納”，一切財政事務皆歸其掌理(33)《清朝通典》卷34，商務印書館1936年版，第2309頁。。而在行政編制上，浙江的厘局也由藩司督辦。但實際上，厘局卻另有一套自成體系的辦事機構，并不隸屬藩司衙門。“省局歸藩司督辦，或用道員為會辦、提調，主一局之事以候補知府為之，而稟命于藩司。文牘由文案委員擬稿，提調覆閱，藩司畫諾，與藩署幕友劃分權限，間有司局會詳。”(34)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷上，第8頁。雖然藩司仍然監管著厘金事務，但畢竟出現了“經制”外的財稅機構，厘局連同軍需、善后等局所一起，突破了原來的財政體制。這一點連度支部也不得不承認：

國初定制，各省設布政使，掌一省錢谷之出納，以達戶部，職掌本自分明。自咸豐軍興以后，籌捐籌餉，事屬創行，于是厘金、軍需、善后，支應、報銷、等類皆另行設局派員管理。迨舉辦新政，名目益繁，始但取便于一時，積久遂成為故事，雖或兼派藩司綜理，而署銜畫諾，徒擁虛名，責任既分，事權益紊，且多一局所即多一分糜費，于事體則為駢拇，于財用則為漏卮。近數十年來，各省財政之紛糅，大都由此。(35)《度支部奏各省財政統歸藩司綜核折》，載商務印書館編譯所編纂《大清新法令》第5冊，商務印書館2011年版，第379頁。

對于此種變數，咸同以來一直被人所詬病，但清廷并未下決心或者也無力加以徹底整頓。朝旨反復飭令的“一律認真整頓”和“刪減歸并”也總是實現不了(36)楊國強：《太平天國的起落和清代國家權力下移》，《中華文史論叢》第57輯，上海古籍出版社1998年版，第125頁。。直至光宣之際，借新政之機，度支部才督促各省整合各類財政機構，以強化藩司的實權，并借此集中財權于中央。度支部擬將“各省出納款目，除鹽糧關各司道經營各項按月造冊送藩司或度支使查核外，其余關涉財政一切局所，均次第裁撤，統歸藩司或度支使經營，所有款項由司庫存車分別支領”(37)《度支部奏各省財政統歸藩司綜核折》，第379頁。。浙江財政監理官電告度支部浙省厘局“積弊莫甚于該局”，建議裁并(38)《浙江厘餉局之歸并》，《順天時報》1910年3月25日。。在此背景下，浙江巡撫增韞回奏稱：“浙省經管財政局所，迭經裁并，只存厘餉收支局，系經管厘捐之收入與防餉等款之支出，起酒捐、膏捐及代辦各省賑捐，均附隸該局，并不另設。”(39)《浙江巡撫增韞奏裁撤厘餉收支等局歸并藩司接管折》，《政治官報》1910年第958期，第12頁。劉增合將厘餉收支局理解為厘餉局、收支局兩個局所，有誤。厘餉局與收支局在光緒三十二年經浙撫張曾敭奏請已歸并，此處應是厘餉收支局并入藩司衙門。參見劉增合《由脫序到整合：清末外省財政機構的變動》，《近代史研究》2008年第5期。遂將厘餉收支局并入藩司，在藩司衙門內設總務、厘稅、田賦、審計、俸餉、銷算六科，實行分科治事(40)《藩司顏詳擬本署分科治事章程》，《浙江官報》1910年第9期，第49頁。。這種改制在某種程度上整合各省財政的制度架構，藩司的職權有所增強。但在布政使日益成為督撫僚屬的情況下，布政使的權重并不意味著中央政府財權集中的實現。同治朝以降，原先對戶部負責的布政使從過去由中央直接任命，變為大多由督撫薦任，罕能過問督撫創建的財政機構，無法有效地為戶部起協調省財政地作用；反之，他們常屈從于督撫的壓力，甚至與之勾結，隱藏省內財政收支實況，對此中央只能遷就現實，提不出切實地整頓辦法(41)何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，《中研院歷史語言研究所集刊》2001年第72本第3分，第608—609頁。。

由于厘金是戰爭時期新增的稅賦，清廷無法也無力對其收支進行監管，全憑疆臣自為。“推而至于各省，或辦或不辦，或辦之有效，或竟無效，一聽督撫之自為經理，均無一定之程式。”(42)郭嵩燾：《詳陳厘捐源流利弊疏》，載賀長齡、盛康編《清朝經世文正續編》，廣陵書社2011年版，第7頁。直到同治十二年(1873)，浙江才第一次辦理奏銷案，將同治三年四月至十一年十二月間，共八年零八個月的厘金收支呈報清廷。此后，浙江厘金每半年奏銷一次(43)羅玉東：《中國厘金史》，商務印書館1936年版，第263頁。。但是，這種奏銷卻名不副實。厘金不同于田賦等正項，年無定額，收支多少皆由各省自行上報。“再厘捐一項，取之即毫無弊端，用之豈漫無節制。錢糧正供，俱有定額，而挪移侵吞，尚有流弊，況乎抽厘本無定數。”(44)王書瑞：《請及時防弊疏》，載賀長齡、盛康編《清朝經世文正續編》，第9頁。對此，戶部屢屢飭令各省將厘金的實際收支詳情報部。例如，光緒二十三年，戶部曾抱怨“各省厘稅實收之數，竟數倍于報部之數”，奏請清廷飭令各省督撫一面裁減依靠厘金的外銷項目，一面將各種厘金和雜稅從實報部。同時申明既往不咎，“并準將外銷最要之款，切實聲明，臣部量予留支，使無窘于公用”(45)朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，第4015頁。。但是，在各省督撫有意無意的抵制下，這樣的飭令往往無濟于事。盡管戶部一再申明不會收繳盈余厘金，但督撫們仍然擔心一旦全盤托出，即失去了對財源的控制權，以至于無法有效因應地方行政。有鑒于此，太常寺卿袁昶提議戶部仿效雍正時期允許各省留存部分耗羨的前例，督撫只須向戶部報告厘金征收總數后，即可將此款存留于省庫，并可在必要時加以動用。同時，戶部不把這些外銷之款列于“春秋撥冊”內(46)袁昶：《遵議整頓厘金疏》，《皇朝道咸同光奏議》卷37，文海出版社1966年版，第7—8頁。。但直到光宣之際，度支部仍然無法真正了解各省財政實情：“各直省款項，內銷則報部盡屬虛文，外銷則部中無從查考，局勢渙散，情意暌隔……然外省于財用實數，每隱匿不令部知，故部中常疑其相欺，而內不信外。而部中于外省款項，每令其據實報明，聲言決不提用，及至報出，往往食言，故外省常畏其相誑，而外不信內也。此不信之弊也。由不信，故不通，因不通，彌不信，而欲統一、分明難矣。”(47)《會議政務處覆奏度支部清理財政辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料》下冊，第1022頁。這種上下猜疑的氛圍使得中央與各省之間的財政關系渙散無度，更使得制度建設困難重重。

如果我們將“省財政”定義為外省擁有可自由支配的財政資源并有相應的制度安排，那么在咸同之前，清代并不存在所謂的“省財政”。太平天國運動之后，隨著厘金等非正項賦稅的征收以及局所等經制外財政機構的設立，外省有了“省財政”的雛形。但是，厘金等新增稅收更多的是一種對舊有財政的破壞，在沒有制度建設的情況下，還不能斷言省財政的完全形成。這種實踐層面上的“省財政”并沒有制度合法性。這種制度的缺失與法律上的模糊，使得民國時人常有“前清無國地財政之分”之感。至清末新政時期，清政府才開始以建立預算制度、劃分國地稅為著力點，構建新的財政體制。在朝臣們看來，建立預算制度，可使“出納有章程，收支有確數，顯以示理財之綱要，隱以定行政之方針，用能取信國民，重為法典，立憲國之財政所以整理得宜者，實預算確定之效也”；劃分國地稅可使得“疆臣無拮據之慮，出納造報確實；部臣有統核之權，如是則各省財政可壹”(48)《度支部奏試辦預算謹陳大概情形折》，《政治官報》第866期，第12頁；趙炳麟：《請統一財政疏》，載《趙柏巖集》第3冊，廣西師范大學出版社2013年版，第33—34頁。。光緒三十四年(1908)，清廷頒布了自本年至光緒四十二年(1916)間各省籌備憲政的詳細清單。擬于1910年試辦各省預算決算，厘訂地方稅章程；1911年頒布地方稅章程，厘訂國家稅章程；1912年頒布國家稅章程(49)《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折(附清單二)》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，第63—64頁。。然而，辛亥的槍聲很快就打斷了清廷這一財政整理計劃， 直至清室覆滅，名實相符的“省財政”體制都未曾建立。

三、“省財政”的限度

持清末“內輕外重”說者，通常都會將厘金等新增賦稅的征收視為各省財政獨立的標志之一。例如,何烈就認為，各省自得厘金之后，財權始大，各省財政逐漸取向獨立；中央對于地方財政控制逐漸放松，各省視厘金和一切稅收如私產，非中央所能過問(50)何烈：《清咸、同時期的財政》，國立編譯館1981年版，第243頁。。再如汪林茂認為地方督撫通過建立厘金局、糧餉局、籌餉局等機構，親自委派各局總辦，掌握了自籌餉源的收支，形成了地方財政(51)汪林茂：《清咸、同間籌餉制度的變化與財權下移》，《杭州大學學報》1991年第2期。。而上文所列舉的非“經制”財政機構的分立、非正項的厘金等賦稅的征收都在某種程度上佐證了這一觀點。但是，各省是否真的能夠對財源予取予求，實現財政上的自主性？換言之，清廷是否真的無法獲取各省的新增財源？答案是否定的。

對于清末中央與各省之財政關系，羅玉東曾這樣論述：“戶部對于地方財政，毫無正確觀念，每遇劃策籌款，常恃臆度，所擬之計畫，往往不切實際，而遭督撫之痛駁。由此可見，中央籌款之難，大部應歸咎于地方當局之把持財源。光緒末年，中央采用攤派之法籌款，即無非欲利用官吏保持祿位之心，使其不敢把持財源，敷衍廷命。”(52)羅玉東；《光緒朝補救財政之方策》，《中國近代經濟史研究集刊》1935年第2期，第266頁。盡管羅氏仍然認為各省當局把持財源，但他也指出了一點，即朝廷可以通過攤派的方式獲得財源。當解協餉制度逐漸敗壞，失去控制財源的效能后，清廷只好改弦更轍，對各省的財政政策由“撥”的原則向“攤”的原則轉變，以定額、硬性的攤派取代酌撥。“撥”的原則是按各省有余或不足以指撥，而“攤”的原則不問各省收支盈虧，僅大致視各省財力以攤派各省定額解款或協款。在前一情形下，各省若無盈余則不負解協之責；在后一情形下，一經攤定，各省應即上繳(53)彭雨新：《清末中央與各省財政關系》，《社會科學雜志》第9卷第1期(1947年6月)。。

在清廷的硬性攤派下，自同治朝以來的歷任浙江巡撫屢屢上奏陳述財政之艱困。同治七年，李瀚章奏：“至于每年用款，如本省年例應支各項以及留防勇丁薪糧、海塘善后經費，加以奉撥京餉、甘餉、黔餉、滇餉、天津餉均屬刻不可緩之款，每年竭以正賦、罄以厘捐，終屬不敷接濟，以致撥餉未能清解，放款更難清給，竭蹷情形，已可概見。且本省各營兵餉已奉議準加增，每年又須添用銀四五十萬，籌劃尤非易易，此用款十分支絀之實在情形也。”(54)李瀚章：《織務銀兩勢難悉數解濟折》，載《合肥李勤恪公(瀚章)政書》卷3，文海出版社1966年版，第310—311頁。光緒六年，譚鐘麟亦奏：“本省所支之款，多系定額，各省協餉待用孔殷，勉力籌措，萬難支撐。茲就光緒五年通省一歲收數而計，地丁厘金三百四十余萬，鹽課鹽厘六十余萬，海關稅鈔六十余萬兩。而奉撥京協各餉并海關分成提解，糧漕經費以及本省應支必不可緩之款共需八百一十余萬，實不敷銀二百七八十萬余。本省綠營兵餉勇糧制造之類尚可零星點綴，其余奉部指撥之款皆急于星火，員檄頻催，在各省望餉甚殷，視為有著，而浙省則東挪西借，力有未逮，積欠已成巨款，固不暇計，即當年應解之數，亦萬不能如額。”(55)譚鐘麟：《歷陳庫款支絀情形折》，載《譚文勤公(鐘麟)奏稿》卷7，文海出版社1969年版，第398—400頁。光緒十二年，劉秉璋又奏浙江已無力認解各處協餉：“伏查浙省欠解各處協餉至千余萬，更何從得有贏余，想各省支絀情形大略亦相仿。臣既忝撫此邦出入款目款目，通盤籌計，若明知欠解于后，姑且認解于今，將認解之名居于當躬，欠解之咎貽諸后任，又或減他處協款移充認解京餉，此等彌縫之術，難逃洞鑒。”(56)劉秉璋：《遵旨籌措專款解部備用疏》，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷4，第390—391頁。劉氏還建議清廷不應搜括太盡，而應藏富于省，否則一旦有事，則無力應對。“今即不能藏富于民，亦當稍稍藏富于各行省。若戶部搜括太盡，竭澤而漁，各省藩、運、糧諸庫掃地無余，設有水旱之災，勸捐請帑均非咄嗟可辦，待其集有成效，而災黎之流離餓殍不知凡幾……又況通商以來，外洋環伺，時起風波，萬一海疆有事，各省庫無儲蓄，勢必紛紛爭借洋債，所借愈多，洋商居奇利息轉重。其所出之息無非取給于國帑，封疆之吏非能于庫款之外，別有絲毫彌補之法，剜肉醫瘡，勢且日趨窘乏。”(57)劉秉璋：《請旨飭部通盤籌計務令各省庫儲稍留有余片》，載《劉尚書(秉璋)奏議》卷4，第387頁。

巡撫們一再申明浙省財政困頓，究竟是朝廷攤派、羅掘得太多，還是疆臣們混淆視聽、故意欺瞞，還需要切實的財政數據加以說明。在清末浙江的歲入中，“厘捐最鉅，田賦次之，鹽茶課稅、正雜各款雜收又次之，官業最少”(58)劉錦藻：《清朝續文獻通考·國用·用額》卷68，商務印書館1936年版，第8239頁。。就厘金這一最大稅收的支出狀況來看，清廷仍能從浙江獲取巨額財源。

由于現存清代財政檔冊不完整，加之清廷與各省相互猜疑，有關厘金的收支數據雜亂紛呈。根據光緒朝戶部主事劉岳云所編《光緒會計表》，浙江一年厘金多則211萬兩，少則199萬兩(59)劉岳云：《光緒會計表》卷2，載國家圖書館古籍部編《國家圖書館藏近代統計資料叢刊》第14冊，北京燕山出版社2007年版，第376頁。。根據刑部主事李希圣所編《光緒會計錄》，浙江一年的厘金收入約為192萬兩(60)李希圣：《光緒會計錄》，載《國家圖書館藏近代統計資料叢刊》第15冊，第128頁。。上述兩組統計數據的依據都是戶部檔冊，而顧家相根據部分厘局造送藩司清折估算收入。據其統計，浙江在光緒十七年、十八年、二十六年、二十七年、三十年的厘金收入分別為187、172、192、228、191萬兩(61)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第10—12頁。。羅玉東在此基礎上，結合新增資料，統計了同治三年至光緒三十三年的浙江厘金收入，從160余萬兩至230余萬兩不等，年均約203萬兩(62)羅玉東：《中國厘金史》下，509頁。。近年來，周育民又根據新數據、新材料，重新考訂了晚清厘金歷年全國總收入，其中浙江省在同治、光緒兩朝年均收入約201萬兩(63)內含百貨厘金年均約190萬兩，茶厘約11萬兩，鹽厘與鴉片厘金因數據缺漏嚴重，未計算入內。周育民：《晚清厘金歷年全國總收入的再估計》，第11—18頁。。因此，光緒朝浙江每年的厘金收入大致在200萬兩左右。但厘金的開支大部分是國用，而非省用。據羅玉東的統計，從1875年至1907年浙江省厘金的支出中，國用款年均約185萬兩，幾乎都占當年厘金支出的八成以上。其中，有20年的厘金支出中，國用款占九成以上(64)在羅玉東的劃分中，解款、皇室費用、國家行政費、鐵路經費、歸還外債、協款、海防經費、軍費為國用款；本省行政費、藩庫款及其他開支為省用款。參見羅玉東《中國厘金史》下，第510—511頁。。

隨著光緒朝后期對外賠款及外債的增多，這種趨勢愈演愈烈。光緒二十四年，戶部向英德兩國借債，以包括浙東五府貨厘在內的東南各省七處厘金作抵(65)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷下，第1頁。。由此，浙江每年厘金的三至五成被抵作英德續借款者(66)何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，第622頁。。以光緒三十年為例，該年厘金共收銀946348兩，洋1403618元，錢256609千文，折合銀約208萬兩。在支出部分，歸還英德等外債100余萬兩。另有軍費支出85余萬兩，外債與軍費兩項就占去了當年厘金總額的將近九成(67)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷中，第15—24頁。不只浙江如此，其他省份的厘金也是國用大大超過省用。羅玉東統計了同治至光緒十五年間江蘇、浙江、福建、湖北、江西、湖南、廣東、安徽、山西、陜西、河南十一省的厘金支出情況，每年的國用款比例少則82%以上，多則93%以上。參見羅玉東《中國厘金史》下，第489頁。。

在疆臣們看來，浙江財政的艱困主要原因就是清廷對厘金的任意調撥。彼時，浙江的財政收入以厘金為大宗，“京協各餉、防兵口糧、海塘工用，此數大端取給于厘金者十之六七”(68)李瀚章：《奏復裁并厘卡折》，載《合肥李勤恪公(瀚章)政書》卷3，第317頁。。而清廷大量調撥厘金，無異于釜底抽薪。“追溯浙省財計艱窘之故，蓋皆此撥補厘金年虧巨款以致之。若仍隱忍不言，匪特將來積虧靡有底止，即目前應解要餉，坐誤堪虞；若僅循案轉催各省，案牘徒煩，于事何濟？應請再行電催各省，俟復齊后，實短若干，奏請飭部另行設法……凡此財計支絀，實由協撥之成虛，戶部統籌全局，應不使浙省獨抱向隅。”(69)《諭折匯存》，光緒三十二年七月十九日，第14—16頁，轉引自何漢威《清季中央與各省財政關系的反思》。

不只厘金，海關稅的支出也大致如此，七成以上為國用款。依據湯象龍的統計，浙海關自1861至1910年共支出3740余萬兩，國用款2756萬余兩，占總數的73%。甌海關自1877至1910年共支出107余萬兩，國用款77萬余兩，占總數72%。杭州關自1896至1910年共支出760余萬兩，其中國用款587萬余兩，占總數的77%(70)國用項包括各類協餉、賠款、外債、皇室經費、中央政費等。參見湯象龍《中國近代海關稅收和分配統計》，中華書局1992年版，第384—406頁。。

從浙江財政的總支出來看，到了光緒朝中后期，大部分仍為國用款。據劉岳云的統計，浙江全年財政支出中，國用款項占到了將近八成，這還不包括部分京餉(如備荒經費、內庫封儲)和協餉(如貴州協餉、淮軍軍餉)(71)劉岳云：《光緒會計表》卷4，載《國家圖書館藏近代統計資料》第14冊，第491—532。。又據李希圣的統計，由于增加了外債償付，光緒十九年(1893年)浙江財政支出中國用款的比例接近九成(72)李希圣：《光緒會計錄》卷3，載《國家圖書館藏近代統計資料》第15冊，第71—200頁。。目前學界比較認可清末清理財政時各省所出財政說明書上的數據。即使清廷清查出浙江不為戶部所知的外銷款項龐大，但依據《浙江財政說明書》所載財政支出數額，國用款仍達到了800多萬兩，占總支出的七成以上(73)浙江財政清理局編：《浙江財政說明書》，載《清末民國財政史料輯刊》第11冊，北京圖書館出版社2007年版，第1—327頁。。因此，巡撫們一再強調浙江財政之艱困，并非全然是欺君罔上、故意隱匿收入之舉(74)周育民認為各省督撫的“哭窮”只是一種賬面上的“危機”，反映了解協餉制度的瓦解，而不是地方財政的破產。參見周育民《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第294頁。。清廷只作硬性攤派，從浙江抽調了大量稅收，卻又沒有作出合理的財政安排來緩解浙江的財政困窘。

過往學者常將厘金的征收、外銷款項的擴大視為清代財權下移的標志，更有學者認為中央集權財政瓦解后，省一級財政已經形成。例如，魏光奇認為，“這一時期，各省自立收支科，自定收支標準，經理大量的地方收支，并且紛紛設立自己的財政、稅收、金融機構，從而使他們攫取的財權完全具備了地方一級財政的規模”(75)魏光奇：《清代后期中央集權財政體制的瓦解》，《近代史研究》1986年第1期。。其實，這個問題需要從不同層次進行思考。從新增賦稅及其征收機構來看，地方督撫確能掌控相關局所，且對實收稅款有一定的隱匿空間，外銷款項持續擴大。巖井茂樹就認為在中央政府財政管轄權之外，存在著事實上的省財政，厘金、海關稅等“新增”收入的一部分被外省保留為發展的基礎(76)巖井茂樹：《中國近代財政史研究》，第143頁。。但是，這一觀點忽視了許多外銷款項在性質上仍是國用款。因此，當熟稔“中央”與“地方”概念的民國時人去審視晚清“外銷”款時，即能發現“外銷”款的“地方”性質之淡。“咸同而后，國家多故，疆吏就地籌款，以應餉糈。所有新籌之款，不及奏銷，自行核銷，謂之外銷。但該款用途，不盡屬于地方政務，衡以今日地方稅之性質，實多差異。”(77)楊汝梅：《國民政府財政概況論》(民國史料叢刊397)，第290頁。賈士毅也認為“外銷各款不盡為地方政務之用，核與今日地方稅之性質，殊難強同”(78)賈士毅：《民國財政史》上冊，商務印書館1917年版，第128頁。。

而從財稅的分配來看，清廷又確能通過攤派等非制度性方式獲取財源，各省的財政自主性極為有限。正因為清廷能夠通過攤派等方式獲取各省的財源，所以劉廣京等人認為清廷“對各省之財權，事實上亦能控制”。在劉氏看來，盡管攤派制度缺點甚多，但這種制度卻使得清廷的目的得以實現，即“各省之厘金關稅中央亦得大量享用”(79)劉廣京：《晚清督撫權力問題商榷》，載《經世思想與新興企業》，聯經出版事業公司1990年版，第285頁。。這也構成了他質疑晚清“督撫專權”的重要論據之一。戶部、吏部對各省督撫是否如期解足攤款都有備案，這成為了決定督撫任期長短的重要依據。在這種制度下，不僅傳統的正項錢糧仍受中央政府控制，即使厘金等新增稅收也主要由中央掌控。(80)邱濤：《咸同年間清廷與湘淮集團權力格局之變遷》，北京師范大學出版社2010年版，第330頁。何漢威也強調了省財政缺乏獨立性。他認為各省未能滿足中央政府的財政需求，并不表示省當局存有離心的傾向，而是因為財力不容許而已，不能視為它們已具實力足以獨立自主的證據。省當局沒有獨立于中央政府之外，也似沒有受到中央有效的行政掌控(81)何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，第679頁。。筆者以為，就晚清浙江的情形論，“省財政”在事實層面上存在，但遠稱不上獨立自主。

四、“財權下移”與直省職能

近年來，已有學者對“晚清財權下移”這一觀點進行了反思。其反思路徑之一就是將財權問題置于晚清政治格局變動的大背景下加以考察。如陳鋒認為清代財權下移之局勢的形成，既有督撫專權的意蘊，又有時勢所迫的政策導向因素(82)陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，武漢大學出版社2008年版，第567頁。。所謂“時勢”，自然就包括了各省水漲船高的“經制”外支出。因此，筆者以為，在分析晚清財權問題時，應將其與直省政府職能的消長聯系起來綜合審視與評價。

勇餉為太平天國戰后各省防軍的軍費開支。防軍在咸同之前即存在，只是規模較小，戰事結束即遣回原籍，無“防軍”之名。在鎮壓太平天國的過程中，各地大規模招募勇營(以湘軍、淮軍為代表)，漸有取代綠營之勢。浙江的防軍主要是左宗棠入浙時所部湘、楚軍。“同治初年，浙省全境蕩平，湘楚各軍立功最偉，事定留防，故名防勇。”(86)《浙江財政說明書》，載《清末民國財政史料輯刊》第12冊，第262頁。此后，浙江防軍成為了一支擁兩萬余眾的軍隊，其兵力已與綠營不相上下。光緒二十六(1900)，據浙江巡撫惲祖翼所奏，“浙省水陸防練各營數逾制兵”(87)《清史稿》卷448，第12529頁。。從歷任巡撫的奏報來看，防軍俸餉用款主要來自藩庫和厘捐總局，其中又以厘金為主。“蓋自綠營腐敗，改練防軍，防軍餉項雖出自厘金，無異綠營餉項出自田賦。”(88)《浙江財政說明書》，載《清末民國財政史料輯刊》第12冊，第268頁。從1875至1907年，浙江厘金中用于本省軍費的，年均約93萬兩，占到厘金收入的四成至五成之間(89)羅玉東：《中國厘金史》下，第510—511頁。。

關局費即海關與厘局等新設局所的行政費用。上文已言及，同治朝以降，浙江省新增了牛痘局、農工礦局、儲藥局、電報局、洋務局、契稅局、房捐局、籌防海塘捐局等諸多局所，承擔了一系列財政與社會管理職能。到了光緒朝后期，這些機構所需的行政經費已經占到“常例”中官俸、養廉、公費等開支的六成以上。例如，1893年，俸食、公廉合計42萬余兩，關局經費即為27萬余兩(90)李希圣：《光緒會計錄》卷3，第71—200頁。。

洋款即償還外債的支出。隨著甲午戰敗，巨額的對日賠款成了清政府巨大的財政壓力。清廷只能通過借貸外債來紓解財政困局。從1895年至1898年，清廷分三次向英德法俄借款，合計白銀3億兩，均為長期借款。在長達三四十年的時間里，清政府須每年償還外債2000余萬兩白銀。而清廷將這種還款壓力轉嫁給了各省。根據戶部的安排，浙江每年須籌集白銀204萬兩以償還外債(91)《浙江財政說明書》，載《清末民國財政史料輯刊》第13冊，第51-53頁。。而且，浙東五府厘金還被用作抵押，“按期交付匯豐銀行”(92)顧家相：《浙江通志·厘金門稿》卷下，第1頁。。辛丑條約簽訂以后，清政府每年須支付庚子賠款白銀1880至3530余萬兩不等，這再次加劇了財政壓力(93)湯象龍：《民國以前的賠款是如何償付的？》，《中國近代經濟史研究集刊》第3卷，商務印書館1935年版，第274頁。。為此，清廷除了緊縮財政，挪用款項抵償賠款之外，就是將賠款按比例分攤給各省，由各省自行籌措。其中，浙江認籌每年140萬兩。如果再加上部分俸餉、東北邊防經費改作賠款的款項，那么浙江省每年用于支付庚子賠款的數額達154萬兩。“浙省歲出各款，惟賠款最為大宗，計居百分之十。”(94)《浙江財政說明書》，《清末民國財政史料輯刊》第13冊，第46頁。

到了清末新政時期，清廷責令各省限期開辦各項新政事務，浙江的新政經費陡增。舉辦警政、興辦學堂、編練新軍、籌備地方自治等中央敕令推進的政務，均需巨大的財力支持。以1908年為例，警務經費為62.5萬余兩，咨議局等地方自治經費為16.5萬余兩，新軍軍費22萬余兩，學堂補助、派遣游學等教育經費34.6萬余兩，實業經費14.4萬余兩。該年開辦新政的支出在150萬兩以上，加劇了本已嚴重的財政赤字。而在上一年，浙江財政赤字將近160萬兩，“因之各項新政，如練兵興學等種種掣肘，時近更入不敷出”(95)《浙省財政調查表》，《東方雜志》1908年第8期，第39—40頁。。1909年，巡撫增韞又致電兩江總督端方，陳明該省赤字約銀130萬兩，“以致歲計愈窘，挪動次年正項以應急需”(96)《浙藩財政之奇絀》，《順天時報》1908年4月18日；《浙撫電陳財政困難情形》，《順天時報》1909年2月11日。。

從一個長時段的角度來看，浙江省的財政支出不斷擴大，固然有通貨膨脹的因素，但其主因不可不謂是“新增”支出。而所謂的“新增”，也意味著政府的職能在不斷增多。根據劉岳云的統計，到了光緒朝中后期，浙江省每年的經制支出約215萬余兩，而新增支出達416萬余兩，幾乎是經制支出的2倍。

從現代財政支出的角度來看，嘉道時期的浙江財政支出以行政管理費和軍費為主，社會文教與經濟建設支出所占比例很小。亦說明政府的職能相對較少。同光以降，“新增”類目的增多，表明直省政府的職能逐步擴張。特別是到了清末新政時期，“教育費”、“實業費”、“交通費”等類目的設置，體現了社會文教與經濟建設成為地方政府的重要職能。值得注意的是，直省政府實際上承擔了許多本應屬于中央政府的職能。以今人的眼光視之，防軍、新軍的軍費、外債的償還乃至對外賠款，都應由中央政府承擔。但實際上，中央政府將這些職能轉嫁給了直省政府。因此，所謂的“財權下移”，很大程度上是因應時局的不得已之舉。

表2光緒朝中后期浙江省財政支出表 (單位：兩)

資料來源：劉岳云：《光緒會計表》卷4，《國家圖書館藏近代統計資料》第14冊，第491—532頁。

結 語

在中國傳統的政制理念中，只有內外相維，而無“國”、“省”之別。這一點反映在財政上就是清代中前期高度集權于中央的財政體制。天平天國運動之后，隨著厘金的征收、局所的設立，直省在實踐層面有了“省財政”的雛形。但是，在財政資源的分配上，清廷仍可通過種種手段汲取各省稅收，使之用于關于中央政府利益的事務上，以浙江的個案來看，直省在財政上的限度十分局促。值得注意的是，咸同以來的財政新格局并沒有完成相應的制度建構，終清一代都沒有對財政資源作合理的調整與安排，構建名實相符的國省財政關系。

在近代中國向現代國家轉型的大背景下，地方政府的職能亦在應因時局的過程中不斷擴張。從某種程度上看，厘金的征收、外銷款項的擴大是為了有力履行政府職能，而非直省政府攫取財權，疏離中央。甚至有學者認為，即使是截留的京餉也不能將之視為各省割據的資源：“就財權而論，頻繁的截留與其說是省當局實力的反映，毋寧說是財力衰弱的明證。大多數情況下，督撫截留稅款，乃形勢所迫，別無抉擇，他們的舉措好像專擅自主，其實不然；他們截留的稅款中，不少支出項目在概念上仍為中央用款，省當局并未將之作為割據的資源。”(97)何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，第671頁。從這個角度看，所謂的“財權下移”，不過是直省政府職能擴張過程中的“假象”。當“三千年未有之變局”赫然出現，清政府卻無法及時對財政資源做出制度性安排，只能隨波逐流，倉促應對。清政府及其此后的民國政府著力推行國地財政收支的劃分，就是對自然生長的各省財權進行某種規范，并對省政府的職能進行重新定義。