公信力視角下農村征地拆遷中的政府行為路徑優(yōu)化

王凱璇

摘要：隨著中國城市化進程和城市經濟的加速發(fā)展，基層政府征地面積也相應擴展。在征地拆遷過程中，村民存在不當牟利、不當維權的傾向，政府存在審批不規(guī)范、補償不合理、方式欠妥的行為，造成被拆遷人的合法權益得不到有效維護，政府的公信力降低。政府及其工作人員應加強對自身的制度約束，轉變以經濟收入為主導的政績觀，不斷促進決策過程的民主化，轉換角色定位，將提高公信力建設納入征地拆遷工作，重塑政府公信力，同時正確疏導村民心理和引導其維權方式。

關鍵詞：征地拆遷;政府;公信力

中圖分類號：D922.33;F323.6? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）16-0152-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.16.035? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： With the urbanization process in China and the accelerated development of the urban economy， the land acquisition area of the grassroots government has also expanded accordingly. In the process of land acquisition and demolition， the villagers have a tendency to improperly profit or improperly defend their rights， meanwhile the government has irregularities in approval， unreasonable compensation， and improper methods. As a result， the legitimate rights and interests of the demolished are not effectively maintained， and the government's credibility is reduced. The government and its staff should strengthen their own institutional constraints， change the economic performance-led view of political achievements， continuously promote the democratization of the decision-making process， change the role orientation， incorporate the improvement of credibility into land acquisition and demolition， reshape the government's credibility， and guide the villagers' psychology and guide their rights protection correctly.

Key words： land acquisition and demolition; government; credibility

1? 征遷矛盾

1.1? 征地過程

X村位于N市西南部Y區(qū)，開發(fā)歷史較短，未設區(qū)之前絕大部分地區(qū)是農田和森林，設區(qū)之后由于地價低和可開發(fā)利用土地面積廣闊，吸引工業(yè)企業(yè)前來投資，呈旅游度假區(qū)和工業(yè)區(qū)并行格局。2015年開始，Y區(qū)政府決定改變發(fā)展定位，承接商業(yè)，優(yōu)化產業(yè)布局，并啟動土地征用規(guī)劃，征地規(guī)劃先拆遷小型企業(yè)，再對農業(yè)用地和宅基地進行征遷。

Y區(qū)政府對X村的征遷工作開始于2016年11月，由于政府的訴求是通過土地財政來促進區(qū)域發(fā)展，加之缺乏征遷經驗，95%的村民認為政府對X村的征地補償政策呈現出不合理和模糊的傾向。政府要求村民簽署一份自愿搬遷協議書，但村民認為協議書上具體的土地用途、補償標準與拆遷安置地不夠明確，多次拒簽協議;在此之后，村干部協助政府工作人員開始挨家挨戶做工作，但沒有起到成效;同時，政府施工隊進村造橋建設過程中多次受到村民阻撓，最終產生沖突;此事之后，村民還采取過在區(qū)政府領導面前“集體下跪”的方式以期引起注意;后來，村民開始學習法律知識，多次進行上訪并參加當地政府的聽證會，95%的村民都在上訪書上表示同意上訪。目前X村的拆遷計劃已被政府暫時擱置。

1.2? 不當征遷引發(fā)的結果

根據以往的經驗，在政府公信力受損、村民對政府不夠信任的情況下，村民認為只有將事情“鬧大”[1]，進行上訪，盡最大努力將事態(tài)擴大化，直至有足夠的影響力使被忽視的現狀成為政府應立即解決的問題，把他們的需求納入公共政策議程。這些行為不僅會加劇村民與政府之間的沖突，還會影響社會穩(wěn)定，不利于地方經濟規(guī)劃的實施。征地拆遷中不計其數的“鬧大”事件已嚴重干擾了政府正常的社會治理。其實在矛盾的萌芽階段，政治表達是村民的主要行為，而不是政治對抗。Y區(qū)政府在進行標準化的民主政策議程和疏通社會問題導入政策議程的渠道方面欠佳，村民表達自身權利和能力的訴求沒有得到滿足，致使矛盾有所擴大。

1.3? 不當征遷的危害

黨的十九大報告指出，農民問題是關系國計民生的根本問題，必須始終是全黨解決“三農”問題的重中之重[2]。在土地的征用和補償安置方面，村民與Y區(qū)基層政府利益追求不一致，95%的村民甚至認為政府存在不為村民負責的傾向，與村民的利益有沖突，因此才產生矛盾、博弈與對抗。村民眼中政府不合理的舉措，將村民與基層政府之間的矛盾進一步擴大，損害了政府的公信力，將對當地之后的發(fā)展規(guī)劃實施產生阻礙。另外，政府公信力受損使村民對政府的信任感下降，使得村民對政府產生了對抗心理，繼而采用非誠信的方式與政府進行對抗[3]。Y區(qū)基層政府與X村村民之間的非良性關系顯然不利于全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現，村民不當的維權方式亟待改變，基層政府的行政方式也有待進一步規(guī)范化，使之與村民心理訴求和國家發(fā)展規(guī)劃相適應。

2? 失范表現

根據調查，95%的村民認為在特定的征地拆遷過程中，政府的失范行為不時存在。征地拆遷工作帶來的政府與村民的矛盾沖突并不完全是由于利益沖突與資源分配不合理引起的，還有拆遷糾紛中政府有待商榷和改進的基層治理方式;而村民不當的牟利傾向與維權方式也沒有對事件的解決起到正面作用。

2.1? 村民不當牟利傾向

95%的村民承認，他們之所以采取“集體下跪”和上訪的方式將征地安置過程中不滿意的部分進行“鬧大”處理而不與當地政府進行協調解決，其實不僅是因為政府征地過程中可能存在的不足之處，還因為存在被政府虧欠的心理和“相對剝奪感”。根據X村村民講述，自新中國成立以來，該村村民就對國家和基層政府的各項政策給予了很大程度的奉獻和支持，包括不計回報地放棄一定面積的耕地使用權支持恢復河流水道，但政府促進村子發(fā)展的成效一般，村民存在需要被補償的心理;而且X村村民熟悉N市其他村的征遷補償安置細節(jié)，對比后產生了心理上的不平衡，期盼通過征遷來提高自身的生活水平。但在政府看來，X村村民對征遷安置的要求過高、過急，存在借征地拆遷之機不當牟利的傾向，雙方一直不能達成共識。在這種心理作用下，村民采用了比較激烈的方式與政府進行對話，不僅無助于事情的解決還損害了政府的形象[4]。

村民的過高獲利預期與不當維權方式導致的政策執(zhí)行無效率，加之社會輿論的群眾弱勢認知，導致各級政府部門被冠以官官相護的社會印象，對政府公信力造成比較重大的破壞。

2.2? 政府的土地征用程序不規(guī)范

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，國家為公共利益，可以依法征用集體所有的土地。也就是說，農村土地非農使用的征地環(huán)節(jié)授權給了政府而不是農民或者開發(fā)商，但法律并沒有為公共利益給出具體明確的界限，解釋權自然也授權給了政府。政府手握解釋“公共利益”的主導權，可能成為“與民爭利”的入口[5]。Y區(qū)政府對X村進行征地屬于“公共利益”，但規(guī)范化程度可能存在不足，95%的村民認為政府征地對他們正常的生產生活造成了干擾。并且《中華人民共和國土地管理法》中第四十四條、四十五條詳細規(guī)定，對農用地的征收或者農用地轉為建設用地有嚴格的審批程序。但在X村的征地實踐中，95%的村民認為Y區(qū)政府有違反法律規(guī)定的審批程序的可能性，認為政府試圖改變征用土地的用途，并且隱瞞被征用土地的性質以便降低補償安置標準，使得當地的政府形象在村民心中受到損害。

2.3? 政府的補償方式不合理

總體來看，政府意志是征地拆遷的主導，具體的拆遷補償標準是政府按照法規(guī)或其他規(guī)定單方面制定的。在這種情況下，村民很容易對當地政府的單邊定價是否在實際上取代了行政法規(guī)規(guī)定的市場評估模式產生擔憂，對自己（被拆遷人）的財產是否受到損失，補償是否合理存有疑問。

按照《征用土地公告辦法》的規(guī)定，征地補償對象包括地上附著物及青苗。但實踐中，村民未來的生存與發(fā)展很少被納入考慮范圍內，政府制定的補償方式大都是將拆遷款一次性支付，方式過于單一，也不夠人性化，僅靠土地為生的農民就在這樣單一的補償方法下失去了生存基礎[6]。Y區(qū)政府對征地拆遷、完成發(fā)展規(guī)劃操之過急，在沒有給出具體的補償標準的情況下就催促X村村民簽署《自愿搬遷協議書》，被絕大多數村民誤讀為對土地的爭奪，導致了村民與政府的對抗情緒。

2.4? 政府的工作方式欠妥

95%的村民認為，X村村干部和Y區(qū)政府工作人員責任意識薄弱、業(yè)務能力欠佳。征地拆遷工作是涉及到村民最根本的財產利益的工作，關系到村民能不能安居樂業(yè)、信任國家。做好征地拆遷工作會使社會安穩(wěn)，政府公信力大增。所以必然要求工作人員了解相關法律的規(guī)定，熟知工作性質，采用合適的工作方法。但村干部和區(qū)政府工作人員在征地拆遷工作中略顯強勢的態(tài)度與方式，給村民以政府工作人員工作能力欠佳的印象，政府公信力不增反降。

X村村民認為，政府在X村拆遷過程中有“暴力拆遷”“關系式迫遷”的嫌疑[7]，認為政府授意施工隊進村是有“強拆”的計劃，并且根據“責任連帶”原則施壓，將村民親屬中有在當地政府部門工作的暫停薪停職，讓其做通親屬工作才能正常上班等方式來讓村民接受拆遷方案。在倫理本位的基層社會中，社會關系往往發(fā)揮著十分重要的作用，既能構建起利益主體間的信任關系，也能通過道德機制約束利益主體的行為。村民們在血緣關系的強聯系壓力、對人情與面子的妥協或切身利益的牽連下，幾乎都考慮過要在關系壓力下接受拆遷方案。

Y區(qū)各級政府不妥當的工作方式使得非正式規(guī)則對正式規(guī)則造成替代可能，有可能動搖正式規(guī)則的權威性，不僅造成政府的科學規(guī)劃理念無法在村民中間得到認同，還會造成政府權威的削弱，使村民對基層政府的信賴感嚴重下滑，范圍擴大很有可能推遲整體的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

3? 優(yōu)化路徑

政府和村民在征地拆遷過程中行為失范的原因，從表面來看是雙方作為理性經濟人的逐利傾向[8]。政府拆遷關系到政府的經濟利益，即財政收入和政績收益，經濟指標是上級考核下級政府的首要指標，征地獲取財政收入不菲，成為完成地方經濟收入的重要途徑;村民也存在借征地拆遷機會增加個人財產的心理，因此雙方存在產生矛盾沖突的可能性。同時，政府在征地拆遷中的不規(guī)范行為除了逐利傾向以外，還有機制方面的深層次原因。中國現行稅收體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向縣級政府上繳稅收，上繳數量也是縣級政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定性指標。從制度的角度出發(fā)，財政收入作為判斷政府官員能力和業(yè)績一項考察指標，甚至對基層政府領導的職務升遷也起到決定性作用，在具有極大激勵作用的同時也存在負面風險，會導致基層政府工作過程中失范行為的出現，如通過征地拆遷中的強制拆遷、對土地進行“低買高賣”等方式來獲得經濟收入[9]。因此，針對征地過程中政府和村民的失范行為應從以下3個方面來規(guī)范和優(yōu)化征地過程中政府和村民的行為，保障鄉(xiāng)村規(guī)劃持續(xù)、健康、穩(wěn)定推進。

3.1? 強化制度約束

中國從2011年開始就頒發(fā)了一系列有關征地拆遷的法律法規(guī)，最早出臺的是《國有土地上房屋征收與補償條例》，對形成中國現有的拆遷法律體系起到了促進作用。在嚴格遵照法律的基礎上，基層政府還應細化政府管理，結合地方具體情況以及相應的法律法規(guī)，對征地拆遷過程中出現的特殊問題作出具體分析、合法應對，嚴守規(guī)定、嚴格執(zhí)行，提高依法行政水平。此外，拆遷問題的賠償制度也需根據地方實際進行完善化和合理化，地方有關部門要高度重視拆遷糾紛的裁決，避免損害農民的正當權益，并進一步加強法律責任追究體系建設，嚴禁政府工作人員違法違紀行為，嚴格按照相應的法律條例裁決、問責、制裁違法行為。通過強化制度約束，可以對政府的行為加以規(guī)范，促進政府在征地拆遷工作中依法執(zhí)法，有利于提高基層政府的公眾形象，增強群眾對政府的信任感。

3.2? 政績考核標準多樣化

在對政府進行政績考核時，除經濟考核硬指標外，還應增加公信力考核。因為政府公信力方面相應考核標準的缺乏勢必會引發(fā)硬性經濟指標與軟性公信力建設之間的矛盾，政府部門往往會為了實現硬性指標而放棄軟性指標。另外，考績周期太短也會造成政府部門的壓力，使其過度關注完成短期經濟目標而忽視對政府公信力的長期建設。因此，在具體考核過程中，必須要推動政績考核標準多樣化，合理安排績效考核時長，強調政府部門公信力建設工作，提升政府部門的權威性。

3.3? 轉換角色定位，制定民主決策

政府在征地拆遷工作中重塑公信力需要確立和諧拆遷的理念，要深刻認識到政府權力大于群眾權力的觀念不僅是陳舊的而且是錯誤的，才能真正樹立為民服務的意識[10]。應積極疏導村民心中的歷史遺留心理、排除錯誤觀念，積極引導村民用合法合規(guī)的方式維權，而且要保證政府在征地拆遷工作中決策方式的民主化、科學化，確保人民群眾表達意見的權利實現和渠道暢通，認真做好調研并采納群眾合理的意見和建議，鼓勵群眾踴躍參與到政府決策中，發(fā)揮群眾的積極作用。特別是對一些農村的大型征地拆遷項目，政府一定要注重保護村民權益，進行民主決策和保證程序合法性，重視農民利益表達機制的構建，將村民的聽證權與參與權真正落實到決策程序中來。避免因信息不對稱而造成的違法獲利行為，消除因信息不對稱所引發(fā)的不信任心理與對抗情緒，真正將拆遷戶作為行為主體納入決策主體范圍。盡管有可預見的矛盾與紛爭，也還需要更多的人力、物力、財力成本去不斷地對各種意見進行整合，但從長遠來看，這才是徹底解決矛盾的根本途徑。

4? 結語

政府在征地拆遷過程中切忌因小失大，要有長遠戰(zhàn)略，不能為了短期的經濟收益與政績收益而破壞了長遠的政府公信力建設，從而對國家管理與社會治理造成危害。政府應吸收經驗教訓，將公共利益與政府公信力擺在首位，優(yōu)化行政方式，從制度建設、政績觀多樣化、角色轉換3個方面規(guī)范政府行為，做好征遷工作。

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