加快勞動力輸轉助推精準脫貧研究*
——以甘肅省為例

王璠，王偉

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730000）

一、引言

2018年6月15日中共中央國務制定頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，對如期打贏脫貧攻堅戰做出了全面部署。中央提出“打贏脫貧攻堅戰”這一任務以后，學術界進行了深入廣泛的研究，但作者通過對這些成果進行系統分類研究，發現對勞動力輸轉助推精準脫貧研究的成果非常少，這與發展勞務產業在精準扶貧中的地位極不相稱。因此，文章以甘肅省“勞務輸轉”為例，運用文獻研究和實地調查、定性與定量相結合方法，系統研究甘肅省加快勞務力輸轉助推精準脫貧取得的主要成績、存在的問題，進一步提出有針對性的政策建議。

二、加快勞務力輸轉助推精準脫貧的特殊性探討

研究表明，深度貧困地區到2020年如期打贏脫貧攻堅戰是堅中之堅、難中之難，加快推進勞務輸轉具有特殊的作用[1]。

（一）從致貧原因看，加強培訓是提高貧困戶收入的重要措施之一

截至2017年底甘肅省剩余的建檔立卡貧困人口為189萬人。通過扶貧大數據管理平臺對2017年底甘肅省剩余的189萬貧困人口致貧原因分析，得出致貧原因所占比例分別為：缺資金占48%；缺技術占20%；缺勞動力占9%；因病致貧占6%；缺土地占6%；自身動力不足占6%；因學致貧占2%；交通條件落后占2%；因殘致貧占1%。具體如圖1所示。

從致貧原因看，缺技術排在致貧因素的第二位，有20%的建檔立卡貧困戶因缺技術導致貧困，需要加強培訓，通過獲得實用技術而實現脫貧。

圖1 甘肅省未脫貧人口致貧原因比例圖

（二）從收入渠道看，工資性收入是建檔立卡貧困戶最主要收入

要解決“兩不愁”問題，關鍵要使建檔立卡貧困戶有穩定的收入。當前貧困戶收入由經營性收入、轉移性收入、工資性收入、財產性收入四部分構成。國家確定的深度貧困地區是“三州三地”，分布在甘肅省的是“兩州一縣”，即臨夏回族自治州、甘南藏族自治州、天祝藏族自治縣。依據甘肅省扶貧大數據管理平臺2018年1月份統計數據分析，在“兩州一縣”建檔立卡貧困人口2017年年人均收入4 018元，與甘肅省貧困戶2017年年人均收入4 025元水平大致持平。其中，工資性收入2 026元、轉移性收入1 048元、經營性收入915元、財產性收入30元。排在第一位的工資性收入占貧困戶人均收入的50%；排在第二位的是轉移性收入，占貧困戶年人均收入的26%；排在第三位的經營性收入，占貧困戶年人均收入的22.8%；財產性收入僅僅占貧困戶年人均收入的0.7%。2017年甘肅省深度貧困地區貧困戶收入構成比例具體如圖2所示。

圖2 2017年甘肅省深度貧困地區貧困戶收入構成比例

（三）從貧困戶收入增長空間看，勞務收入增長最快

一是經營性收入占貧困戶人均收入的22.8%，經營性收入對貧困戶增收的貢獻偏低。大多數貧困戶種植糧食主要是自己消費，對貧困戶現金收入貢獻不足。種植業的生產周期在西北地區最短也要一年，養殖業生產周期更長，同時還要受自然風險與市場風險的影響，有些種植業與養殖業經濟效益到2020年可能還沒有產生，對增加貧困戶收入并不能產生立竿見影的效果。

二是財產性收入30元，僅僅占貧困戶人均收入的0.7%，對貧困戶收入增加貢獻明顯不足?？傊捎谪毨艚洜I性收入偏低，財產性收入對收入增加貢獻明顯不足。主要以轉移性收入與勞務收入為主，而轉移性收入是根據政策標準固定給貧困戶的收入，變化不大，對貧困戶收入變化影響最大的就是勞務收入。貧困戶家里主要勞動力普遍進城務工，農民形象地把勞務輸轉稱為“鐵桿莊稼”，但由于缺技術，收入普遍較低，需要加大對其進行實用技術的培訓。

通過分析可以得出，加快對貧困戶勞動力培訓與輸轉，是貧困地區增加貧困戶收入最有效的途徑之一。因此，甘肅省高度重視貧困戶勞動力輸轉，按照培訓—輸轉—就業—穩定脫貧的思路，制定了《甘肅省就業培訓三年行動計劃（2018—2020）》，計劃未來三年培訓精準扶貧勞動力90萬人，對建檔立卡貧困戶中有輸轉意愿的勞動力實現應輸盡輸，支撐和帶動60萬以上貧困人口收入達到現行標準下脫貧的收入水平。

三、甘肅省加快勞務輸轉取得成績

為加快推進貧困地區勞務輸轉，甘肅省出臺《甘肅省就業培訓三年行動計劃（2018—2020）》，對未來三年甘肅省勞務輸轉做出全面部署。2018年下半年在甘肅省委省政府的統一部署下，作者參與對全省勞動力輸轉的全面調研。甘肅省出臺的就業培訓政策，在加快推進勞務輸轉方面取得了初步的成效。

（一）建立建檔立卡貧困戶勞動力實名制登記數據庫，準確掌握建檔立卡貧困戶勞動力信息

根據甘肅省相關政策的統一要求，在全省建立省、市、縣、鄉、村五級聯動，上下貫通的建檔立卡勞動力實名制登記數據庫，反映建檔立卡勞動力基礎信息。通過在數據庫中對建檔立卡貧困戶勞動力的就業培訓、轉移就業、返鄉創業、公益崗位、扶貧車間等信息進行摸排核實和采集錄入，實行季度跟蹤管理和信息更新，實現了勞動力就業輸轉信息動態化管理。截至2018年8月底甘肅省統一的數據庫已經建立，所有建檔立卡貧困戶勞動力信息全部錄入。

（二）加強貧困勞動力培訓，不斷提升其就業能力

根據《甘肅省脫貧攻堅就業扶貧三年行動計劃（2018—2020）》提出的要求，所有貧困縣結合本地的實際情況，積極開展勞動力培訓工作，呈現出以下五點基本特征。

1.從培訓的內容看，以市場需求為導向實施分類培訓。根據農村勞動力就業分布情況，實施分類培訓。對在農村從事農業生產的勞動力，主要進行農業實用技術的培育，提高發展現代農業的能力，通過發展農村種養業，提高收入。例如蘋果是靜寧縣主導產業，縣上舉辦果樹、養殖培訓100期4 986人，農村實用技術培訓7 600人。對有外出務工意愿的勞動力，主要進行就業技能的培訓，提高務工的工資水平。例如積石山縣按照“干什么學什么，缺什么補什么”的原則，堅持以短期培訓和掌握實際操作技能為主，積極開展汽車駕駛、挖掘機、裝載機、隴原巧手等專業技能培訓，累計培訓220余人，其中180多人實現了穩定就業。對留守婦女，開展特色培訓。例如靜寧縣舉辦家政服務、插花、編織等婦女特色培訓20期1 000人，通過訂單化全部輸轉就業。對有創業意愿的開展創業培訓，提高創業的能力。例如臨夏縣鼓勵引導返鄉創業人員辦企業，圍繞特色產業打造“一村一品、一村一景、一村一韻”的美麗村莊，打造農業主題公園，吸引返鄉創業227人（其中返鄉大學生15人，返鄉農民工212人），建成規模以上企業兩家，實現就業360人，帶動當地就業500戶2 000多人。

2.從培訓的方式看，采取靈活多元化的方式。為滿足市場對勞動力多元化需求，各地結合當地實際與就業需求，不斷提高培訓質量。在政府承擔大量勞動力培訓任務的同時，不斷創新培訓方式，實行多元化的培訓方式。有些貧困縣委托企業或用人單位進行培訓，實現培訓與就業的無縫對接，使貧困戶實現穩定就業。例如東鄉縣與浙江寧波奧克斯公司達成初步協議，對建檔立卡戶進行培訓輸轉，在縣職校培訓氣焊15—20天后，輸轉到奧克斯空調公司就業，月工資達6 500元左右。有些縣區組織農技專家深入到鄉鎮村莊、田間地頭，對農民進行蘋果樹剪枝、牲畜養殖等實用技術培訓，解決農村生產中難題，促進農村經濟發展。有些縣區與高等學校、專業技校進行合作開展勞動力培訓。例如東鄉縣在蘭州東方職業技能培訓學校、宏達駕校開辦挖掘機、裝載機、汽車C照、電焊工（氣焊）等培訓班，建檔立卡貧困戶每人培訓補貼3 650元，培訓結業合格的一次性發放500元/人的務工補貼。

3.從資金保障看，普遍加大對培訓的投入。根據規定對培訓對象實行不同的補助標準：A類人均補助1 200元；B類人均補助1 000元；C類人均補助600元；D類人均補助300元。為了保障培訓順利開展，各縣還安排專項財政資金，統籌扶貧資金，對勞動力培訓進行支持，保證了對貧困戶勞動力大規模、高質量的培訓。例如渭源縣在縣財政十分困難的情況下，2017年全縣安排344.92萬元扶貧專項資金用于農村貧困勞動力培訓，2018年安排扶貧專項資金1 583.8萬元，整合省市培訓項目資金151.5萬元，就業補助資金150萬元，各類培訓資金達1 885.3萬元，為有效高質量開展培訓提供了經費保障。

4.從培訓特色看，立足地方特色打造勞務品牌。甘肅省歷史悠久，自然環境差異巨大，孕育出豐富多彩的地方文化。各地立足當地文化，打造地方特色鮮明的勞務品牌。例如張家川回族自治縣挖掘回民飲食文化特色，打造“張川伊香拉面師”品牌。著力抓好“張川伊香拉面師”技能培訓，認真做好技能鑒定、崗位推介等服務，盡力做到“包訓包會包就業”，拓展了增收致富渠道。累計發展清真餐飲經營店18 850家，從業人員10萬人，年創收36億元，年產值達120億元，帶動10 000多個貧困家庭實現穩定脫貧。2018年培訓“張川伊香拉面師”895人，其中建檔立卡貧困戶549人。

5.從培訓結果看，勞動力培訓成效顯著。各地根據甘肅省委省政府的總體要求，結合當地的實際情況，大力開展勞動力培訓，取得了顯著的成績。截至2018年8月底，甘肅省共輸轉城鄉富余勞動力506.2萬人，完成年計劃500萬人的101.2%，創勞務收入841.7億元。甘肅省各市（州）、縣勞務辦從扶貧辦摸底建檔立卡貧困人口有189萬人，其中有輸轉意愿的建檔立卡貧困勞動力37.1萬人。共輸轉建檔立卡貧困勞動力35.9萬人，占8月底總輸轉人數506.2萬人的7.1%；占有輸轉意愿建檔立卡貧困勞動力37.1萬人的96.8%。創勞務收入47.6億元，占勞務總收入841.7億元的5.7%。完成年計劃1 050億元的80.2%。有組織輸轉占勞務輸轉總數接近52.8%。

（三）政府開展組織性輸轉，多渠道多層次多形式促進轉移就業

甘肅省省直各廳局、市縣各部門充分利用各種渠道，收集各地用工信息，通過各種措施提高對建檔立卡貧困戶勞動力的有組織輸轉。

1.各地舉辦勞務專場推介會，推進勞動力有組織輸轉。各縣區發揮各種優勢，搭建各種平臺、舉辦勞務專場推介會，組織勞動力有組織輸轉。例如天?？h搭建平臺舉辦企業用工專場招聘會8場次，吸引62家企業提供3 300多崗位供有務工需求者進行選擇。

2.各地充分發揮社會力量，促進勞動力的有組織輸轉。各縣區充分發揮社會力量，通過各類勞務派遣公司、勞務中介機構以及勞務經紀人，對勞動力有組織輸轉，實現穩定就業。例如莊浪縣充分發揮勞務經紀人和勞務帶頭人的帶動推介作用，每年向北京、新疆、福建、江蘇、寧夏、蘭州、天津等勞務基地輸轉勞動力6萬人（次）。

3.充分發揮東西部勞務合作，促進勞動力的有組織輸轉。各縣區充分發揮與天津、福州、廈門、青島等東西部扶貧協作機制，組織貧困戶到東部幫扶地區就業，強化勞務協作機制，深化協作內涵。例如張家川縣緊抓東西部對口幫扶協作機遇，加強與天津港保稅區人社局、天津天保人力資源有限公司等的聯系，簽訂了勞務輸轉合作協議，在縣城、劉堡鎮舉辦春季天津用工企業專場招聘會3次，輸轉務工人員128人，組織3名干部、3名教師和2名醫生掛職鍛煉學習，進一步增長見識、開拓視野、提升能力素質。

4.積極向新疆安置貧困人口。新疆土地面積遼闊，勞動力短缺。各縣區積極組織貧困戶向新疆移民，真正達到了“挪窮窩、挖窮根”的目的。例如通渭縣向新疆轉移就業安置協議519戶1 879人，遷出戶口274戶957人，其中建檔立卡戶117戶430人，發放財政專項扶貧補助資金88萬元。對已搬遷且穩定居住一年以上的建檔立卡貧困戶，每戶進行1萬元補助。

（四）政府積極鼓勵返鄉人員創業，帶動貧困戶就業

甘肅省實施返鄉創業扶持專項行動，鼓勵返鄉人員創業，吸納建檔立卡貧困勞動力入園就業創業。

1.積極支持有意愿返鄉創業的農民工回鄉創業，帶動貧困戶就業。各縣區立足當地實際，采取各種措施吸引支持鼓勵農民工回鄉創業，發展特色產業，吸收貧困戶就業，增加貧困戶收入。例如臨夏縣鼓勵引導返鄉創業人員辦企業，圍繞特色產業打造“一村一品、一村一景、一村一韻”的美麗村莊，打造以農業主題公園，吸引返鄉創業227人（其中返鄉大學生15人，返鄉農民工212人），建成規模以上企業2家，實現就業360人，帶動當地就業500戶2 000多人。

2.支持貧困勞動力直接開辦“網店”“微店”。各個縣區根據甘肅省委省政府的支持返鄉創業政策，充分挖掘當地資源優勢，鼓勵支持建檔立卡貧困戶勞動力直接開辦“網店”“微店”。并根據規定對在電商網絡平臺創業的建檔立卡貧困勞動力，可享受靈活就業人員扶持政策和創業擔保貼息貸款。例如渭源縣依托村級電商服務站建成村級返鄉創業引導服務“基地+”217個，在會川鎮建成鄉鎮級綜合性返鄉農民工電子商務及物流中心1處。

四、甘肅省推進勞務輸轉中存在的問題

（一）貧困戶勞動力整體素質低，影響外出務工

甘肅省農村勞動力文化素質較低，特別是貧困戶勞動力文化素質更低，直接影響勞動力輸轉和脫貧致富。一是建檔立卡貧困戶勞動力受教育年限短，文盲、半文盲勞動力規模大，外出務工大多數在勞動力市場上只能從事簡單的技術勞動或單純的體力勞動，待遇相對較低，難以有效改變家庭的經濟狀況。例如瑪曲縣建檔立卡戶中文盲及小學以下文化程度約占90%。二是長期生活在偏僻閉塞貧困地區的農牧民，外出務工很難適應相對快節奏的城市生活，對于務工單位嚴格的紀律約束難以適應，導致勞務輸轉的回流率非常高，有的甚至超過90%。例如臨潭縣與天津市對接開展的訂單式培訓，在天津培訓了45天，培訓80人，幾乎全部回流。迭部縣、碌曲縣、卓尼縣等情況也是如此。三是由于思想觀念保守、生活習慣不同、語言交流障礙、工資待遇低等原因，很多農民不愿走出去務工、安于現狀、缺乏致富奔小康的內生動力[2]。

（二）勞務輸轉的組織化程度還需提高

雖然甘肅全省上下高度重視勞務輸轉，但目前甘肅省有組織輸轉占勞務輸轉總數的50%左右，其余均為自發性轉移就業，有些地州市更低，例如甘南州有組織的勞務輸轉只有10%左右。主要是三方面的原因：一是鄉（鎮）、村兩級就業服務平臺機制不健全，部門牽頭、鄉鎮實施、市場運作的勞務工作合力尚未形成。二是深度貧困縣鄉勞動力轉移就業的服務體系建設相對滯后、體系不健全、功能不完善，不能提供快捷有效的就業信息服務。例如甘南州除了舟曲縣以外，其他縣基本沒有像樣的勞務中介機構。三是東西部協作對接工作輸轉效果不明顯。如臨夏市和廈門市的協作上，要求輸轉人員必須為建檔立卡貧困戶，且務工人員只能在廈門市的思明區企業對接就業，跨區輸送難度較大，企業崗位類型與臨夏市勞動力資源無法達到最優化配置。會寧縣在東西部就業扶貧協作中，天津市和平區提供的崗位待遇偏低，吸引力不強，勞務輸轉效果不夠明顯。

（三）勞動力培訓組織難度較大

甘肅省委省政府高度重視勞動力培訓，市縣政府大力推進勞動力培訓，在實施過程中勞動力組織難度大，具體表現在四個方面：一是集中培訓的成本較高。如有些縣市因交通不便，村民居住比較分散，造成集中培訓的成本較高。如瑪曲縣有些鄉鎮到縣城的距離超過100公里，且路況不佳，牧民一般都在山里放牧，往返參加培訓如果不管吃住，集中培訓幾乎無法進行。二是培訓保障和服務力度不足。受培訓機構師資、設備、條件、場地等因素的限制，組織開展滿足勞動力意愿的技能培訓困難較大。例如甘南州缺乏藏語教材和藏漢雙語的師資，也缺少既能進行理論講解又會實際操作的師資。三是培訓資金分散?？h上人社、扶貧、農牧、林業、婦聯、團委、殘聯等部門，各部門都有針對貧困群眾的培訓項目和資金，培訓渠道和標準各不相同，培訓項目和培訓經費難以有效整合，有的甚至出現重復培訓的現象。例如宕昌縣精準扶貧勞動力培訓資金嚴重短缺，培訓補貼標準雖按甘肅省定標準的67%執行，但2018年補貼資金仍短缺320萬元。四是有的鄉鎮因青壯年常年在外務工，家中主要是中老年勞動力，致使有的專業技能培訓班次無法舉辦。例如鎮原縣2018年舉辦第五期保育員培訓班，在全縣19個鄉鎮中，僅有3個鄉鎮報名14人，致使培訓班無法舉辦。

（四）勞動力技能培訓效果欠佳

從數量上看，勞動力培訓成績很大，但有些培訓效果并不理想。一是勞務培訓計劃下達時間不能有效契合農村培訓實際。調研中接到反映，甘肅省農忙時間主要集中在每年3—10月，針對農村勞動力的最佳培訓時間應該在11月至次年的3月。年度勞動力培訓計劃一般5月份才能到達縣鄉級層面，但12月份就要驗收總結，出現“計劃遲、驗收早”的現象，給有效組織農民參訓帶來實際困難。二是培訓的供給與需求不匹配。很多技術性培訓只有3—5天，如電焊工、鉗工等3—5天的培訓根本無法掌握操作技術。培訓者很難在短時間內真正掌握所學技術，在勞務市場上基本用處不大。部分增收效果好的實用型技能，如挖掘機駕駛員、中式烹飪師等，由于培訓時間長、費用高，加之縣內培訓機構設施有限，致使每年培訓的人員數量極其有限，滿足不了貧困勞動力的實際需求。

五、加快推進勞務輸轉助推精準脫貧的對策建議

（一）不斷提升勞動力整體素質

一要堅持扶志與扶智并重，地方各級黨組織和政府要有針對性地對農村勞動力進行思想道德教育、法律法規教育，引導群眾克服消極思想和惰性心理，誠實守信、明榮知恥，把群眾的“志”扶起來，激發內生動力。二要加快推進貧困地區的文化精準扶貧，廣泛開展文化惠民活動，豐富群眾文化生活，不斷提升貧困戶勞動力素質。

（二）不斷提高培訓質量

一要緊跟市場需求，科學設置培訓項目，培訓項目既要符合群眾的文化程度和接受程度，又要符合市場的實際需求。二要合理安排培訓時間，提前做好市場調研，將集中培訓一般安排在農閑時節，如春節期間，根據勞務輸轉對象的實際需求和外出務工的情況，適時適度安排培訓項目。三要采取自下而上與自上而下相結合的方式下達培訓任務。四要有效整合培訓資源，建議在省級層面對現有的培訓資源，包括培訓項目、培訓經費等進行有效整合，避免多頭管理、多頭培訓、重復培訓、撒胡椒面式的培訓，浪費寶貴的培訓資源。五要提高培訓資金補貼標準。現在的培訓補貼標準還是2013年制定的，受物價上漲和貨幣貶值的影響，原有的培訓補貼標準偏低，導致勞動力培訓存在專業單一、內容短平快，參訓人員在短時間內不能完全掌握技能，培訓質量不高。六要加強培訓基地建設，盤活教育資源，不斷完善貧困群眾培訓服務體系，廣泛開展創業能力培訓、實用技術培訓、務工技能培訓等訂單式精準培訓。七要考核注重實績，培訓注重效果。對于勞務輸轉工作，既要注重“面子”，更要注重“里子”，特別是要做好跟蹤了解培訓效果。

（三）實施差別化培訓

一是突出分層分類開展培訓，提升培訓時效性、針對性。整合培訓資源，集中使用資金，在公開招標確定的省市較高層次培訓機構中，選擇收入較高的工種開展技能培訓，并同步幫助落實就業崗位，提高培訓脫貧實效。二是對大中專以上學歷和“兩后生”等尚未就業的青壯年勞動力，重點開展就業技能或職業技能學歷教育，依托當地培訓機構、學校和企業等，建立孵化基地，積極培訓技能強、有市場的專業技術人員。三是對文化程度不高的青壯年進行初級技能培訓。主要是發揮傳幫帶的作用，由經驗豐富、技術嫻熟的人員帶徒弟，并不斷地輻射擴大，以帶動周邊更多的人員，主要適宜于建筑業、餐飲業、手工業等行業。四是大力開展對農民進行實用技術培訓。把縣級培訓機構的主業定位在農村實用技術和縣域經濟發展人才的培訓上，強化對農民農村實用技術的培訓，支撐產業發展，服務和壯大縣域經濟。

（四）不斷提升政府服務的能力

一要簡化報表手續，減輕基層負擔。建議將涉及到建檔立卡貧困戶勞務輸轉的大就業勞務輸轉子系統、甘肅省建檔立卡貧困戶勞動力勞務輸轉平臺、農村貧困勞動力就業信息平臺、“一庫五名單”系統等整合為一個系統，以便基層操作簡便快捷。同時，建議對“一庫五名單”系統進行修訂完善，增加“導入”和“新增”菜單，做到數據動態管理和精準對接，同時開放“一庫五名單”系統互聯網鏈接，解決專網限制，以提高效率、降低錯誤率。二要增加人員編制、經費設備的配套。上有千條線、底下一根針，只有切實加強基層力量，才能更好服務基層群眾。三要做好勞務輸轉人員的后續保障服務工作。勞務部門要在外出務工人員相對集中的地區建立專門機構，對務工人員提供服務，切實保障他們的各項權益。