從“國家公園”到“公園國家”，還有多遠？

本刊記者 柯善北

十九大報告指出，須構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。成文不僅對國家公園的定位與作用做出了進一步的界定，更一語明言了中國未來自然生態保護施力之重要方向。

一方面，是國家公園建設借勢生態文明構建之國家戰略大背景，應運而生——建立國家公園體制正是中國生態文明建設的重要舉措之一。

另一方面，客觀上，較之一般的自然保護地形式，國家公園在對自然生態系統的完整性與原真性保護方面，優勢明顯；同時，隨著中國經濟之加速發展，其在我國自然保護地體系中的主導地位日益突出。

賢者因時而動，應勢而謀。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），意在鞭策以國家公園為主體的自然保護地體系之加速建立，提供高質量生態產品，助力美麗中國建設。

職能轉變，任重道遠

溯本求源，“國家公園”實為舶來品，其發端可追溯至1872年于美國落成的黃石國家公園，此后經年，更以自然保護地的形式廣植全球……截至目前，在世界范圍內先后建立起“國家公園”的國家已遠超100個。國家公園建設不僅“創造了人類社會保護自然生態環境的新形式”，亦“引發了世界性的自然保護運動”，利在千秋。

反觀國內，早至建國初期，我國就已成立了首個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區。此后的六十余載，中國逐步摸索出了一條以自然保護區為主體的自然保護之路，在過往歲月中，其對珍稀野生動植物、珍貴自然遺跡及典型生態系統之保護均發揮了不可磨滅的巨大作用……隨著自然保護事業的向前發展，生態文明建設亦提出了更高要求，自十八大以降，我國借力國家公園體制試點契機，開啟了對以構建國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系的新探索，隨后的十九大，國家公園在我國自然資源保護地建設中的主體性地位得到正式確立。

我們說，國家公園建設遠不止于對一種既有國際通行自然資源保護方式的簡單引入，更在于其所引領與帶動的，對自然資源保護理念、配置模式以及相關管理體制的全面革新……

隨著2015年以來，《生態文明體制改革總體方案》及《建立國家公園體制總體方案》等文件的陸續頒布，我國國家公園體制改革的頂層設計業已基本完成，隨后的工作重點則落腳于關聯政策之具體實施與落地上。

2018年的《深化黨和國家機構改革方案》明確提及，設立國家林業和草原局，并加掛國家公園管理局牌子，將所有自然保護地納入統一管理——此舉意味著國家公園建立后，將在其相關區域內僅出現國家公園一個牌子、一個管理實體，管理上“九龍治水”的問題有望一舉解決——迄今一年有余，“理順管理體制”在實踐中的“破”與“立”，成效愈顯。

體系建設，意義重大

此次出臺的《指導意見》，不僅立足當下，更劍指未來——我國自然保護地體系將實現“以自然保護區為主體”向“以國家公園為主體”的轉變，也標志著我國自然保護地將進入全面深化改革的新階段。

《指導意見》明確，建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，并提出三個階段性目標任務：到2020年構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。

《指導意見》指出，我國自然保護地按生態價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類型。提出了對現有自然保護地進行整合優化的任務、原則和要求。整合優化歸并過程中，應當以保持生態系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，遵照保護強度由強到弱、保護地級別從高到低的原則要求實施，整合優化后要做到一個保護地只有一套機構，只保留一塊牌子。

同時，《指導意見》還要求，建立自然保護地統一設置、分級管理、分區管控新體制。統一管理，就是一個自然保護地由一個部門，一個管理機構實行全過程統一管理。各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。兩級設立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立，地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。分區管控，國家公園和自然保護區內劃分為核心保護區和一般控制區，核心保護區內原則上禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。

系統工程的池魚之慮

回首來時，悠悠四十載生態保護地建設路——歷經了從無到有，規模由小到大，內容及類型不斷豐富與完善的發展歷程。在中國，先后建立起的自然保護區、風景名勝區、森林公園等十余種保護地類型逾10000處，占到了陸域面積的18%左右，早已實現了對境內絕大多數重要自然生態系統及重要自然遺產資源的基本覆蓋。然而伴隨中國經濟社會之迅疾發展的，還有各處自然保護地“缺乏統一空間規劃、交叉重疊、存在保護空缺、產權不明晰、管理體制不順”等問題的愈加凸顯，更成為制約國家經濟發展“后勁”的瓶頸與關隘，難免池魚之慮。

據此，將建立國家公園為主體的自然保護地體系作為切入點，通過國家公園體制建設來有效促進我國“層次分明”“結構合理”與“功能完善”之自然保護體制的建立，經由改革，有效觸發“化學反應”，誠如國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林所言，依據差異化的價值定位、保護目標與管理模式等因素，對包括自然保護區在內的各類自然保護地予以歸并與整合，力促因部門職能分散所導致的生態系統不完整與破碎化難題得以解決——這也正是《指導意見》之旨歸所系。

然而不應忽略，作為一項長期而系統的工程，以國家公園為主體的自然保護地體系建設絕不應囿于頂層設計的持續完善，更亟待一系列具體“組合動作”的落實與推進——包括但不限于對國家公園體制試點建設的快速推進及對現有各類自然保護地的整合優化，還應重視在法律建設上“迎頭趕上”。

現下，我國已設立了包括三江源國家公園、湖北神農架國家公園等在內的10個國家公園體制改革試點，然而較之實踐中的先行先試，國家層面上的公園立法卻一直缺位，截至目前，僅有湖北省、福建省、青海省等省級權力機關所頒布的若干地方性相關法規面世……須知在實踐活動中，國家公園為了履職盡責，保護生態系統的原真性與完整性，常常需要跨越多個行政區域來解決相關事務，然而地方性法規卻因受制其“地方性”——逾境即失效，難以滿足國家公園欲打破行政壁壘的制度需求。長此以往，缺乏統一上位法的及時統籌與規范，各地分散立法的問題得不到解決，極可能會導致地方改革實踐的“擱淺”……

我們欣喜地看到，自然保護地事業正在邁入新的歷史階段，亦將在矛盾與困頓中不斷逆襲、日趨完善，這些都有賴于黨和國家的持續支持，有賴于人民群眾的理解貫徹，有賴于各方有識之士的不斷開拓與奉獻。