嬰幼兒照護應納入公共服務體系

文丨胡薇

日前，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確指出“3歲以下嬰幼兒照護服務是生命全周期服務管理的重要內容，事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶。”首次從國家層面明確了嬰幼兒照護的重要意義與國家責任，要求將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃，并將以家庭、社區和照護服務機構為重點，展開全方位的政策扶持，標志著嬰幼兒照護服務將全面納入公共服務體系。

幼有所育，回應人民關切

20 世紀90年代以前，托兒所曾遍布中國大中城市的企事業單位和街道社區。但自改革開放以來，隨著單位制的瓦解和社會福利體系的改革，特別是出生人口的大量減少，3 歲以下的托兒機構嚴重萎縮。教育部2005年《教育統計報告》顯示，相比2000年，集體性托幼機構銳減70%，有研究顯示，2006年～2016年，3 歲以下嬰幼兒的入托率僅為4.8%。

托幼服務的匱乏隨著中國人口政策的轉變日益凸顯。2016年，二孩生育政策正式放開，但公眾的生育意愿卻并未明顯提振，“養育”已成為影響“生育”的關鍵原因。許多地方，如陜西省、南京市、上海市等地開始探索建立嬰幼兒照護的公共服務體系，中央對此也高度重視。黨的十九大報告提出，要“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”和“幼有所育”的發展理念，2017年的中央經濟工作會議也指出要著力解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題。本次《意見》則是中央層面首次對嬰幼兒照護服務進行的全方位頂層設計，標志著我國兒童福利事業取得重大進展。

社會投資，明確國家責任

對國家來說，0～3 歲兒童發展具有巨大的社會效益和經濟效益，因此世界各國普遍重視對兒童的早期投資。但是歷史地看，兒童照顧到底應是誰的責任，卻一直是個充滿爭議的問題，且受一國文化傳統、經濟實力和福利體制改革的深刻影響。20 世紀中期以來，兒童照顧越來越具有公共產品的性質，包括聯合國《兒童權利公約》在內的多項國際公約均主張，國家應采取一切適當措施確保兒童得到保護和照料，英、美、韓、日等發達國家也普遍開始重視對兒童的早期投資，歐盟的“社會投資”計劃甚至將對家庭和兒童的投資視為一項重要的社會政策。

在我國，兒童照顧也逐漸重回公共政策視野。黨的十六大以來，兒童福利事業發展取得重大進展，黨的十九大首次提出“幼有所育”的政策目標，中央在國務院常務會議等一些重要場合也多次提出要重視托育服務發展。對兒童照顧的重視并非僅僅出于公平理念的考慮，也是基于對國家長期發展的一項戰略規劃。研究表明，對兒童照顧的投資不僅可以提振生育意愿、提高女性勞動參與率，還可以為未來的社會發展提供優秀的人力資源儲備，甚至可以配合延遲退休政策的推行、助力反貧困，實現經濟社會的可持續發展。因此，《意見》的出臺具有劃時代的重要意義，它首次從中央層面明確了國家責任，表明嬰幼兒照護將不再只是家庭的責任，也是全社會和國家的責任。

家庭為本，社會廣泛參與

緩解兒童照顧的壓力，需要構建以家庭為本、政府政策支持、社會廣泛參與的照顧體系。近年來，衛生健康、教育等政府部門與婦聯、計生協、工會等群團組織進行了許多有益的探索，市場對托育與學前教育的熱度也開始上升，但由于缺乏頂層設計，進展一直較為緩慢。本次《意見》明確提出了“家庭為主，托育補充”的基本原則，認為家庭對嬰幼兒照護應負主體責任，同時也強調了政府引導與社區、企事業單位、市場等社會力量的廣泛參與。

嬰幼兒照護政策首要是為家庭提供支持，如科學養育指導、落實產假親職政策、探索彈性工作制、開展兒童早期教育等。政府可以通過政策制定、資源提供和規范監督等落實國家責任，如通過財稅政策降低家庭養育成本，發展普惠性的照護服務減輕照顧負擔，激發并監督社會力量積極參與兒童照顧事業等。市場和社會則是嬰幼兒照護服務供給的重要力量，可提供多元化與多樣化的服務。《意見》也提出要充分發揮市場在資源配置中的決定作用，鼓勵營利與非營利照護服務機構共同發展，支持用人單位為職工提供福利性的照護服務等，政府對此應予以政策扶持，同時加強規范監管，著力避免傷害兒童利益的事件發生。

兒童優先，強化監管責任

聯合國《兒童權利公約》曾指出“關于兒童的一切行為，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”，這即是兒童優先的原則，意味著社會的發展和制度的設計都應將“兒童優先”作為首要考慮。《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》也明確提出了兒童優先、兒童最大利益和兒童參與的原則。但是長期以來，我國的公共政策及服務規劃卻一直缺少“兒童視角”，并未充分考慮兒童的公共服務需求。近年來，一些公共服務設施開始重視相關規劃，一些城市如南京、杭州、深圳、長沙等已開始探索“兒童友好型”城市建設，但從全國層面來看，仍未形成社會基本共識。本次《意見》明確指出，要“按照兒童優先的原則，最大限度地保護嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全與健康。遵循嬰幼兒成長特點和規律，促進嬰幼兒在身體發育、動作、語言、認知、情感與社會性方面的全面發展”。

兒童的健康程度是衡量人類生活環境的健康程度和政府管理水平的最終標準。國家衛生健康委一直高度重視兒童健康工作，開展了大量有關兒童健康促進、早期教育和營養干預的行動。本次《意見》明確賦予了衛生健康部門關于嬰幼兒照護服務的監管職責，即“負責組織制定嬰幼兒照護服務的政策規范，協調相關部門做好對嬰幼兒照護服務機構的監督管理，負責嬰幼兒照護衛生保健和嬰幼兒早期發展的業務指導”等。同時也提出了一些重要的監管要求，如“建立健全嬰幼兒照護服務機構備案登記制度、信息公示制度和質量評估制度，對嬰幼兒照護服務機構實施動態管理”“運用互聯網等信息化手段對嬰幼兒照護服務機構的服務過程加強監管”“依法逐步實行工作人員職業資格準入制度，對虐童等行為零容忍，對相關個人和直接管理人員實行終身禁入”等。據悉，國家衛生健康委正在會同有關部門研究制定相關規范，健全完善相關政策法規。