基于國外高校采購活動內(nèi)部控制研究的啟示

何磬 王永興 傅瑀何

摘要：政府采購活動內(nèi)部控制研究隨著國家的要求不斷，高校政府采購內(nèi)部控制管理的研究也在不斷深化，本文擬通過對國外高校政府采購活動中預(yù)算管理、供應(yīng)商管理、信息發(fā)布等方面的研究，從中分析借鑒國際經(jīng)驗，提升高校政府采購的國際化水平。

關(guān)鍵詞：采購活動;內(nèi)部控制

隨著國家財政性資金對高校的投入不斷增加，高校政府采購逐步成為高校教育、科研以及社會服務(wù)持續(xù)發(fā)展的重要資源支撐。高校政府采購活動內(nèi)部控制的理論研究還處于相對分散階段，通過對國外高校采購活動的風(fēng)險管理與內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗研究，為高校政府采購內(nèi)部控制體系建設(shè)的構(gòu)建和應(yīng)用提出啟示。

一、國內(nèi)高校政府采購活動內(nèi)部控制現(xiàn)狀

隨著近年來教育部對高校采購活動的規(guī)范化、制度化和信息化進(jìn)程的推進(jìn)，高校對采購活動的組織實施也逐步受到重視，特別是近年來國家對高校教育的投入不斷加大，采購活動也越來越活躍。加強(qiáng)高校政府采購活動內(nèi)控控制，一方面有國家法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求，另一方面也有高校發(fā)展的內(nèi)部剛性需求。

（一）采購需求主體分散

高校采購活動有別于企業(yè)、政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等部門的集中采購，高校除行政辦公、后勤保障、基建工程（含修繕）、物業(yè)服務(wù)等專項采購工作由學(xué)校相關(guān)部門實施集中采購?fù)猓渌浳铩⒎?wù)采購大都實施分散采購，基本上是由作為學(xué)校主要群體的教師或教學(xué)科研團(tuán)隊獨立進(jìn)行采購的。因此，高校的采購個體量大面廣，采購部門既要面對校內(nèi)二級部門，更要滿足教師個體或者教師團(tuán)隊的采購需要。

（二）采購預(yù)算編制和計劃執(zhí)行不盡如人意

高校年度預(yù)算是根據(jù)采購計劃，科研經(jīng)費情況以及上一年度預(yù)算收支所匯編的預(yù)算，各單位可使用的經(jīng)費也相對比較固定。目前高校政府采購的預(yù)算管理體制中[1]，采購預(yù)算管理模式繁多，各高校采購的執(zhí)行部門也比較分散，在預(yù)算與計劃管理、采購活動管理和資產(chǎn)管理等部門之間，制定的管理制度和業(yè)務(wù)流程不匹配，沒有形成統(tǒng)一，使得采購預(yù)算與計劃、論證與審批、采購流程、資金支付與項目驗收等環(huán)節(jié)之間的管理存在脫節(jié)，導(dǎo)致高校的預(yù)算管理不夠精準(zhǔn)。同時，高校承擔(dān)有教學(xué)科研等任務(wù)，采購要求也相同，除了部分通用設(shè)備采購?fù)猓蟛糠质怯糜诮虒W(xué)科研的高精尖設(shè)備和特殊材料，且采購的品目繁多，科研項目研究需要創(chuàng)新，導(dǎo)致采購預(yù)算隨著科研的進(jìn)度發(fā)生相應(yīng)的變化。

（三）采購信息公開的時效性及力度不夠

近年來，隨著采購信息化的推進(jìn)，特別是國家不斷加強(qiáng)信息公開力度，各高校基本上都建立了校內(nèi)采購信息管理系統(tǒng)，對于學(xué)校采購部門集中的采購信息，基本都給予了及時的公開和披露，與前幾年相比，不公開采購信息的現(xiàn)象大為降低，信息公開已經(jīng)深入人心，使得公開成為一種慣例，不公開則成了例外。但有些采購信息公開的范圍和力度有限，也存在少數(shù)不公開行為，難免存在采購人、供應(yīng)商串通等廉政問題。因此，與國家對采購信息公開應(yīng)有的要求相比，高校采購信息公開的力度和內(nèi)容還有很多提升和改進(jìn)空間。

（四）采購方式比較單一

目前高校普遍采用的采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價以及國家法律規(guī)定的其他采購方式。雖然采購方式還是比較豐富，但在實踐應(yīng)用中，各高校采購部門組織實施的采購項目大都是以公開招標(biāo)為主，對于采購金額在政府采購限額以上的項目，由于需要報上級主管部門審批，流程相對漫長，因此，采用競爭性磋商、談判等非公開招標(biāo)方式的比例還是比較低。

二、國外高校政府采購內(nèi)部控制的特點

西方發(fā)達(dá)國家對內(nèi)部控制的重視由來已久，以政府采購和高校政府采購為代表，其采購政策相對完善，大多依據(jù)國家頒布的政府采購政策及相關(guān)辦法，管理依據(jù)國家和學(xué)校方共同進(jìn)行。

（一）嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理

通過對美、英、德、荷蘭，以及澳大利亞等國家高校采購活動內(nèi)部控制進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其財務(wù)預(yù)算編制比較規(guī)范。這些國家高校采購活動預(yù)算編制都有確定的原則和法定的審批程序，如伊利諾伊大學(xué)[2]預(yù)算資金分為經(jīng)常費用預(yù)算與建設(shè)設(shè)想費用預(yù)算，執(zhí)行預(yù)算相當(dāng)嚴(yán)格。預(yù)算執(zhí)行控制嚴(yán)格，學(xué)校預(yù)算下達(dá)后各級部門必須堅決執(zhí)行，不能超出預(yù)算支出，實行預(yù)算管理的強(qiáng)約束機(jī)制，經(jīng)校務(wù)委員會審批確定，通過后的預(yù)算任何人無權(quán)調(diào)整變更。

（二）選擇適用的采購方式

國外政府及高校的采購一般根據(jù)采購項目的技術(shù)難易度作為選擇采購方式的重要依據(jù)，而不是僅依靠采購預(yù)算。英國的采購方式主要有邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)、談判。對于采購的貨物技術(shù)含量比較高的項目，會采用邀請招標(biāo)，而對于以采購的貨物價格為主要因素的項目，則采取公開招標(biāo)方式;對于比較復(fù)雜的采購項目，會采取有競爭性的協(xié)商談判方式[3]，甚至可以在投標(biāo)后另行協(xié)商，以利于學(xué)校更好地使用資金，對買賣雙方都有好處。

（三）嚴(yán)格管理供應(yīng)商

意大利對供應(yīng)商管理非常嚴(yán)格，參加投標(biāo)的供應(yīng)商必須具備必要的條件，并在有關(guān)部門注冊[4];供應(yīng)商注冊時應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提供必要的材料，以證明企業(yè)的實力和能力，同時出具由銀行或保險公司提供的資信證明;在對供應(yīng)商的管理過程中，要求企業(yè)及時反饋業(yè)績，告知已中標(biāo)項目、金額及用戶評議;除了這些基本條件外，意大利對參加政府采購活動的供應(yīng)商還提出了一些政策性要求，以及供應(yīng)商參加投標(biāo)時要提供由其法律顧問出具的是否符合政策性要求的證明材料[4]。

（四）專業(yè)化的采購隊伍

采購工作人員（包括評審專家）的水平是高效采購的重要保證。綜合各國情況看，采購人員要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具備較強(qiáng)的邏輯分析思維、善于協(xié)調(diào)溝通能力;還應(yīng)該是會做前期市場調(diào)研分析，能夠編制招標(biāo)文件、主持開標(biāo)會議的管理人員。德國十分重視建立復(fù)合型的采購隊伍，建立了系統(tǒng)的培訓(xùn)制度以及全國統(tǒng)一的專業(yè)考試，政府采購人員必須經(jīng)過考試后才可持證上崗[5]。

三、國外高校采購活動內(nèi)部控制對我們的啟示

（一）建立預(yù)算管理績效評價體系

建立完善的外部控制環(huán)境，從而明確內(nèi)部控制責(zé)任。高校在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)過程跟蹤與流程控制相結(jié)合，不僅要注重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，還應(yīng)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行是否嚴(yán)格、是否按審核審批程序執(zhí)行、是否進(jìn)行有效的考核監(jiān)督，同時通過設(shè)立專崗實現(xiàn)分級授權(quán)和不相容崗位分離，做到預(yù)算執(zhí)行有分工、職責(zé)分明、程序規(guī)范、流程統(tǒng)一的內(nèi)部控制運行機(jī)制。

建立有效的預(yù)算控制評價體系。績效評價的主要內(nèi)容可包括預(yù)算目標(biāo)的確定是否能夠?qū)崿F(xiàn)、績效指標(biāo)的設(shè)定是否真實客觀的衡量預(yù)算的執(zhí)行情況、預(yù)算實施結(jié)果與目標(biāo)的差異分析等[2]。通過對采購活動結(jié)束后的績效評價，重點評估資源投入總量與其預(yù)期成效，對于不達(dá)標(biāo)的行為堅決予以追責(zé)。通過這種方式，從采購源頭上提高資源投入的有效性，引導(dǎo)教師真正把資源用在刀刃上。

（二）根據(jù)項目技術(shù)難易度選擇采購方式，提升采購效果

高校應(yīng)根據(jù)采購活動的特征及數(shù)量等因素，對不同的采購項目運用不同的采購方式，可以采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、協(xié)議采購，詢比價采購，競爭性磋商等多種采購方式。對于技術(shù)難度不大的采購項目，可以采用公開招標(biāo)的方式，讓任何對項目感興趣的供應(yīng)商都參加投標(biāo)競爭;對于技術(shù)難度較大的采購項目，可以采用競爭性磋商、談判等采購方式[6];對于價格相對比較穩(wěn)定的成熟市場產(chǎn)品，還可以建立電商直采平臺，通過網(wǎng)絡(luò)詢價直接采購。同時，通過建立價格追蹤機(jī)制，及時掌握市場供求走勢，在采購活動中處于主動地位。

（三）分級分類管理供應(yīng)商，提高管理效益

高校供應(yīng)商種類、數(shù)量繁多，服務(wù)于科研、教學(xué)的能力參差不齊。“分門別類”管理可提高管理效益和采購質(zhì)量[7]。而供應(yīng)商的管理是整個采購過程中重要環(huán)節(jié)，因此，在供應(yīng)商管理中，可以通過對供應(yīng)商的評估和考核，以及采購目標(biāo)以及特征，對供應(yīng)商進(jìn)行分類，大致可以分為戰(zhàn)略供應(yīng)商、重要供應(yīng)商、優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商和普通供應(yīng)商等，同時對不同類別的供應(yīng)商實行差異化分層管理[8]。戰(zhàn)略供應(yīng)商應(yīng)該說是信譽較好，是可供學(xué)校選擇的最優(yōu)質(zhì)供貨商，它提供的產(chǎn)品質(zhì)量過硬，供貨渠道可靠，對戰(zhàn)略供應(yīng)商管理的重點在于以提高雙贏質(zhì)量，保持長久良好的合作關(guān)系。此外，還應(yīng)該對供應(yīng)商進(jìn)行定期考核，通過對考核結(jié)果的評估，重新確定戰(zhàn)略供應(yīng)商以及合理取消不合格供應(yīng)商的投標(biāo)資格，通過這種動態(tài)的管理，優(yōu)勝劣汰確保供應(yīng)商質(zhì)量。

高校可以利用自身的優(yōu)勢，運用大數(shù)據(jù)管理建立供應(yīng)商的信用檔案，及時更新供應(yīng)商庫信息、定期對相關(guān)信息進(jìn)行分析和評估，對各類供應(yīng)商進(jìn)行歸類、歸檔，通過對供應(yīng)商的嚴(yán)格管理，從而也確保了合格供應(yīng)商合法參與競爭的權(quán)力。

四、結(jié)論

隨著高校“雙一流”的建設(shè)與發(fā)展，高校政府采購工作的規(guī)范化程度不斷提高，采購活動內(nèi)部控制管理體系將進(jìn)一步完善，通過對比研究，從管理體制上提出高校采購活動的效能，加強(qiáng)預(yù)算管理、靈活采購方式、完善供應(yīng)商分級管理等方面進(jìn)一步提升高校采購管理的水平。

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