論績效計劃的制定在行政事業單位績效管理中的重要性

蔡曉曉

2017年10月，習近平總書記在十九大報告中明確提出“全面實施績效管理”的綱領性指導意見；2018 年9 月，中共中央國務院下發《關于全面實施預算績效管理的意見》；新年伊始，我省又下發《中共山東省委山東省人民政府關于全面推進預算績效管理的實施意見》。這無疑標志著我國行政事業單位的績效管理即將步入了一個更加全面、規范、協同發展的新階段。從歷史發展看，我國行政事業單位引入績效管理至今已有20年，呈現的是“財政部門牽頭”“自下而上”的發展路徑。但不可否認的是，在實際的應用中也產生了諸多方面的問題。追本溯源，筆者認為，對績效計劃制定重要性的忽視，不啻其中的關鍵因素之一。

一、績效計劃在績效管理中的地位

績效管理（Performance Management，簡稱PM）這一概念，產生于20世紀70年代后期，最初主要應用在人力資源管理領域。1980年代，政府績效管理興起，當初的英國撒切爾內閣為此還曾提出了著名的“3E”標準，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。我國則是在進入1990年代后，率先從行政、預算兩個方面開展的績效管理探索，經過20年的實踐應用，現已形成中央編辦牽頭的政府績效管理、中央組織部以德、能、勤、績、廉為內容的“地方黨政領導班子和領導干部綜合考評體系”及以財政部為主的“預算績效管理”和“財政支出績效評價體系”三套平行的績效評估體系。十九大報告“全面實施績效管理”的提出，誠然進一步表明“績效管理不只是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，實現公共管理科學化”。

盡管在績效管理的發展過程中，人們對其內涵的認識曾存在一定的分歧，但是對其管理過程的構成卻毫無異議。一般認為，一個完整有效的績效管理系統主要由四個環節構成，即：績效計劃、績效監控、績效評估和績效反饋，它們彼此聯系緊密、缺一不可，是一個完整的循環，其中任一環出了問題都會影響到整個績效管理體系。顯而易見，績效計劃位居績效管理體系的第一環，是績效管理過程的起點。就內容講，績效計劃是指“在新的周期開始時，各級管理者和員工就其在該績效周期內要做什么、需做到什么程度、為什么做、何時應做完、員工的決策權限等問題進行計論，促進相互理解并達成協議”。簡言之，績效計劃就是設定工作任務的計劃書。試想，就一個部門的管理而言，如果計劃書沒有制定好，監控、評估等工作又當從何談起？

然而不得不承認，在實際的績效管理實施過程中，大多數管理者都會把重心放在績效監控和績效評估，對于績效計劃制定環節卻往往重視不夠。這一點在我國行政事業的績效管理中也有著較為明顯的表現，諸如績效計劃編制粗略、績效標準不明確，或忽略了績效目標的分解等問題即大量存在，如此也就導致：一則工作難以達到預期的成效，二則管理過程中問題頻發。如此看來，績效計劃是績效管理中最重要，同時也是最容易遭受忽視的一個環節。

二、當前我國行政事業單位績效管理中績效計劃的“缺位”

這里的“缺位”，不是說當前我國行政事業單位的績效管理沒有績效計劃制定環節，而是說在績效管理的過程中，未能夠充分地利用好績效計劃的功能效用。

在企業績效管理的實施運用中，績效計劃“需要根據團隊的戰略目標分解制定出各個崗位的指標，并和相關崗位的人員制定出對應的績效標準”。且根據針對目標的不同又有結果績效計劃和行為績效計劃兩種。顯而易見，前者是以規定員工工作結果為績效標準，后者注重的是對工作過程的觀察與考量。如此，也就相應地要求，不同企業、不同工種乃至不同部門都需要依據自己的實際情況制定不同的績效計劃。自然，行政事業單位也不能例外。況且從功能效用角度講，績效計劃既是單位部門賴以對組織和員工進行績效考核的依據，又是員工努力的方向和目標，同時還是組織部門目標貫徹實施的重要憑證。也由此可見，制定科學合理、細致嚴謹的績效計劃之必要性。

具體到我國當下行政事業單位的實際，一方面，其大多采用的是“共同參與”式績效管理。該管理方式由于極為崇尚團隊合作精神，故而在維系組織穩定的協作關系、約束個人的不良行為等方面均能發揮出良好的作用，但缺點是變革動力不足、考核指標寬泛，整個單位在表面上常呈現的是“你好”“我好”“大家都好”的一派和諧景象，實則對內部員工的創造力和積極性具有極大的殺傷力。基于“共同參與”式績效管理的考核指標寬泛，那么在初期制定績效計劃時其嚴謹度也難免大大放松，大多只是流于為制定計劃而制定計劃。此為導致績效計劃之所以在我國行政事業單位績效管理中沒能充分發揮其效能一個側面。

另一方面，亦與我國行政事業單位的“非工商”性質緊密相關。所謂事業單位“是依據我國獨特的機構編制分類確定的一種組織類型，主要是指為國家創造或改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家盈利為目的的單位。”與此相對應的是，大多數行政事業單位的工作成果與價值也就不直接表現或主要不表現為可以估量的物質形態或貨幣形態，其價值與作用主要體現在服務性與公益性兩大方面。顯見，如果在制定績效計劃時，我們只是粗略地做一個大致的目標規劃，不落實到具體的工作實際，或只做成果績效或行為績效：其一，且不說很多行政事業單位人員因居于流動性較強的服務崗位，其工作成果難以用具體的數字去衡量；其二，之于那些做基礎研究人員的工作，其工作成果更是往往需要幾年甚至幾十所才能呈現出來；其三，如果只看重最后成果，勢必又可能致使疏于發現其工作中需要改善和提升的行為狀況的產生。可以說，均難以全面、切實地體現出績效管理的成效來。如斯，重視績效計劃的制定也就顯得極為必要。

三、結語

毫不諱言，做好績效計劃是有效開展績效管理的第一步，它關系到績效管理的成敗。只是因于我國行政事業單位的績效管理目前尚處在初期試探摸索階段，包括政府在內對于績效管理的本質與規律認識尚有不足，故而對于績效計劃的制定亦未能給予足夠的重視和關注。

事實上在這方面，現今已有大量的國外經驗可供我們參考和借鑒。雖然從歷史發展上看，英國是最早推行績效管理的國家，但在具體應用方面，美國無疑是績效管理最成功的國家。該國公務員績效管理實踐的一大特色，就在于以績效計劃為先導，也因之有研究者把績效計劃稱為是“美國聯邦下政府對公務員進行績效管理的原點”。并且在具體的實施過程，譬如對于工作目標的制定，又嚴格區分出任務目標和績效目標兩種。前者“是組織、部門、‘工作單元’或團隊分配給公務員的工作任務”，后者“是對可量化的工作用不同的指標去衡量，然后，對指標設定目標值，目標值就是公務員的績效目標”。“這樣的劃分解決了我們經常所遇到的對公務員考核有量化指標也有非量化指標而難以考核的問題。”[6]

總而言之，績效管理是一項綜合性、全面性的工作，需要單位各個部門、各個環節的協調配合和全面推動才能取得良好的成效。作為績效管理工作體系的首要環節，績效計劃更不可或缺。在黨“全面實施績效管理”的號召下，相信各行政事業部門很快就會對其重視起來，協同共建和諧美好中國。