國有企業參與公共租賃住房供應的難點與對策

文/文心

隨著2017年住房和城鄉建設部、國家發展改革委、公安部、財政部、原國土資源部、人民銀行、稅務總局、原工商總局、證監會等八部委聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，從而在國家政策層面對住房租賃企業、住房租賃交易服務平臺、租賃住房供應以及住房租賃管理和服務作出了明確規定。根據相關政策的指引，國有企業開始逐漸在當前的住房租賃市場中積極發揮自身的引領與帶動作用，為公共住房租賃事業的發展助力。本文旨在基于當前國內公共租賃住房的供應現狀，揭示公共租賃住房房源供應體量難以明確等現實問題，并提出相關解決對策，以期為有效發揮國有企業的建設運營優勢、完善公共租賃住房體系建設、全面深化住房體制改革提供新的理念與思路。

一、公共租賃住房的概念與特點

一般而言，公共租賃住房屬于租賃住房的范疇，是租賃住房的一種形式。相較廉租住房而言，公共租賃住房的覆蓋范圍更加廣泛，主要面向中低收入、無購買商品住房能力卻有住房需求的人群。公共租賃住房大多依靠政府出資建設或統一籌措。政府通過將其建設與籌措的房源以租賃的形式出租給符合條件且有住房需要的人群，解決這部分群體的住房問題。政府制定的出租價格一般低于市場租賃價格，且政府會根據不同人群的實際情況，給予承租人一定的補貼。

通過對國內公共租賃住房進行分析不難發現，雖然各地對于公共租賃住房的定義尚未完全統一，但其特征卻已得到社會的廣泛認同。公共租賃住房的特征，主要有三個方面。一是公益性。在《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中明確指出，推進租賃住房建設、培養住房租賃市場是建立租購并舉住房制度的重要內容。公共租賃住房的開發與建設對解決新市民住房問題、加快推進新型城鎮化建設具有十分重要的作用。公共租賃住房的開發與建設不僅能夠健全我國的住房保障體系，還有助于保障中低收入人群住房權益，滿足中低收入家庭的住房需要，為中低收入家庭在城市提供較為穩定的住房，進而實現他們的各項配套權益，防止產生各種不穩定的情況。二是政府參與性。公共租賃住房的規劃、建設與運營都離不開政府，政府在其中發揮著重要的主導作用。作為城市住房保障體系的重要組成部分，政府參與公共租賃住房建設有其合法性與合理性。與普通商品住房不同，公共租賃住房的規劃與建設基本不受房地產市場的影響，不受市場供需關系的影響，完全服務于城市中低收入人群。政府參與公共租賃住房建設的行為主要表現在其對于公共租賃住房土地使用的規劃與支持、對公共租賃住房開發企業的政策與稅收扶持、對公共租賃住房房源的籌措與資金支持、對公共租賃住房運營管理的監督以及對公共租賃住房使用資格的審核與管理等。三是產權歸屬政府或有關組織機構。由于公共租賃住房不以營利為目的，旨在滿足中低收入人群的住房需要。因此，承租的人群或家庭只擁有承租房屋的使用權限，其產權歸屬政府或有關組織機構。四是覆蓋范圍廣泛。相較廉租住房而言，公共租賃住房的限制條件較為寬松，其覆蓋范圍也更為廣泛，可以覆蓋許多廉租住房與共有產權住房無法覆蓋的人群。

二、國有企業參與公共租賃住房供應的難點分析

（一）公共租賃住房房源供應體量難以明確

公共租賃住房，究其本質屬于準公共物品范疇，是由政府為了緩解住房供應不足和困難家庭住房問題而提供的一項準公共物品。一般情況下，設立公共租賃住房是為了滿足剛畢業的大學生、進城務工人員以及城鎮中低收入家庭的住房需要。而前兩者的數量相對而言浮動較大，無法準確預估，因此無法確定公共租賃住房的具體需求量。不僅如此，公共租賃住房的供需如出現問題，則會造成住房租賃市場的失衡，將對公共租賃住房的福利性產生巨大的影響。

（二）公共租賃住房的周邊設施配套不完善

為了擴大租賃房源，《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》明確指出，在增加租賃住房供給方面，“盤活存量房屋用于租賃時，鼓勵國有企業將閑置廠房和低效利用辦公用房改建為租賃住房以增加房源的供應方式”。然而，這部分閑置的國有企業廠房與辦公用房大多處于市郊或偏僻區域，且位置較為分散，配套設施較為薄弱，不能有效滿足居民的日常生活需要。不僅如此，在這些閑置房屋的周邊，教育、醫療、衛生、社保等公共服務資源也較為稀缺，而政府有關部門也無法及時提供或改造相關公共服務，就醫難、入學難等問題無法得到有效解決，使區域社會秩序受到一定影響。

（三）公共租賃住房的租后管理問題重重

隨著新畢業大學生與進城務工人員的不斷增加，公共租賃住房建設與管理也面臨著各種各樣的問題，租后管理問題更是層出不窮。《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》中雖然明確政府應在土地、財稅、信貸等方面支持公共租賃住房建設，然而國有企業在租后管理方面卻存在著十分明顯的問題。諸如配租的程序問題、租金的標準問題、配套商業的運營問題、產權的持有問題、物業管理問題、日常修繕問題等都會對國有企業公共租賃住房的后續運營與管理造成不良影響。

（四）其他公共租賃住房供應主體主觀性受挫

《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》指出，國家不僅鼓勵國有企業參與公共租賃住房的開發、建設與管理，同樣鼓勵其他社會主體參與到公共租賃住房的開發建設管理過程中。然而，政府給予國有企業的相關政策不能惠及所有參與公共租賃住房開發建設管理的單位，這必然會影響相關主體參與的積極性。不僅如此，扶持政策的缺乏還會使部分有意愿的單位由于資金等受到限制而無法參與，這對于公共租賃住房的建設與管理殊為不利，將直接導致參與主體的類型趨向單一，影響公共租賃住房產業的發展。

（五）公共租賃住房面臨多頭管理，協調難度較大

公共租賃住房由于其涉及規劃、建設、房管、民政、稅務等多個部門，長期面臨著多頭管理的窘境。分析我國公共租賃住房發展的情況不難發現，當前國內的公共租賃住房管理模式仍有較大的提升改進空間。無論是民政、社保、稅務的申請者條件審核、人數分析以及動態跟蹤機制，還是規劃、建設、房管部門的開發管理數量問題，都面臨著聯動管理的窘境。對于地方政府而言，打通數據壁壘，使上述各方面的實時數據能夠第一時間被相關部門所掌握，進行動態調整與前瞻性設計，成為 需解決的燃眉之急。因此，理順地方政府有關部門之間的關系、解決信息孤島與部門協調問題十分必要。

三、國有企業參與公共租賃住房開發建設管理的優化對策

（一）提升運營能力，強化國有企業發展優勢

相較民營企業而言，國有企業在公共租賃住房運營方面的優勢較弱，其關鍵原因在于國有企業與國有資本對于利益的敏感程度較民營企業為弱，對于資本的周轉速度較民營企業而言略遜一籌。然而，國有企業也具有民營企業不具備的顯著優勢，這主要可以分為兩個方面，一方面，國有企業在國資委系統與國有金融系統內的融資渠道與資金籌措方面較民營企業而言有著天然的優勢，其資金的籌措力度與速度遠高于民營企業。雖然公共租賃住房的建設與管理具有回收周期長的特點，長周期往往需要20年-30年，短周期也需要10年-15年，銀行等金融機構往往因為這漫長的投資回報周期而拒絕向開發企業提供資金支持，但國有企業開發投資建設公共租賃住房受到政府政策扶持，再加上其具有國有屬性，因此可以獲得國有金融機構的信貸支持。不僅如此，地方政府還會根據企業的實際狀況調整土地出讓模式，從而降低企業的開發建設成本。眾所周知，開發企業建設的主要成本無外乎兩項，其一為拿地成本，其二為建設成本。地方政府以國有土地劃撥等形式出讓土地，有效減免了開發企業的拿地成本，大大降低了開發企業的建設成本，從而使企業能夠快速周轉資本，提升公共租賃住房的建設效率。另一方面，國有企業在公共租賃住房的房源供應上也具有較為明顯的優勢。相較于市場化租賃機構與民營企業，國有企業盤活存量房屋更為便捷，其與政府主管部門的溝通也更為順暢。國有企業應充分利用這一優勢，積極聯系主管職能部門，在轉型開發的閑置廠房與辦公用房周邊加強配套設施建設，增強公共資源布置，提升改造后的公共租賃住房環境，在提升資產使用效率、提高經濟收益的情況下，滿足入住居民的日常生活需要。

（二）健全公共租賃住房法規體系，強化公共租賃住房租后管理

公共租賃住房的可持續發展的關鍵不僅在于規劃建設，更在于后期運營管理。完善公共租賃住房的后期管理對于保障中低收入人群的住房權益、促進社會和諧發展有著十分重要的意義。《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》明確指出，“公安部門要按規定將承租人登記錄入暫住人口管理信息系統，實行統一管理，實現對租客信息的有效對接”，“建立糾紛調處機制，及時化解租賃矛盾糾紛”，“發揮基層組織的作用，實行住房租賃的網格化管理”。通知雖然對公共租賃住房的管理作出了較為詳細的規定，但在住房的保障目標、標準、機構等方面卻沒有作出明確規定。筆者認為，政府應從以下兩個方面加以完善。一是專門設立公共租賃住房的專門管理機構負責公共租賃住房的一應事宜。同時，鑒于公共租賃住房事務的復雜性，建議由市政府主管領導牽頭，相關委辦局參與，建立公共租賃住房規劃建設管理聯席會議制度，定期召開會議，聯席會議辦公室可設在專門管理機構。二是推動公共租賃住房管理法制化建設。建議由公共租賃住房的專門管理機構系統性梳理現有公共租賃住房的相關規章制度，及時根據公共租賃住房的全生命周期管理情況，制定完善相關法規制度，提交地方人大、政府或主管部門審核批準。

（三）優化房源供應，合理配置資源

長期以來，公共租賃住房的供應始終十分緊張，排隊輪候情況十分突出。部分地市出現了長達一年、兩年的輪候，申請人員只能依靠暫時的財政補助而在租賃市場中以高于公共租賃住房的價格租賃房屋，其住房需求無法得到滿足，住房品質遠低于社會平均水平。然而，大量規劃建設公共租賃住房也不可取，公共租賃住房畢竟屬于保障性住房，其過渡性質十分明顯。不僅如此，貿然加大公共租賃住房的建設不僅可能使公共租賃住房閑置或廢棄從而浪費社會資源，更可能對平穩的住房租賃市場乃至交易市場產生影響。因此，政府應及時委托相關部門或第三方機構對公共租賃住房需求進行調研，并針對不同地域的供求關系進行詳細排摸調查，根據調查結果進行分析研究，進而協調布置相關國有企業在部分供求關系緊張的區域建設公共租賃住房或籌措閑置房源。如此一來，不僅能夠避免供大于求與供不應求情況的發生，還能及時掌握入住人員的狀況，及時進行動態調整，從而保持公共租賃住房秩序，防止出現“虛假申請”等情況，使公共租賃住房能夠發揮最大的效用，推動公共租賃住房市場平穩健康可持續發展。

（四）鼓勵國有企業參與，引導多元主體供應

正如上文所述，雖然國有企業對于公共租賃住房建設具有較大優勢，但是不應將公共租賃住房的開發主體局限于國有企業。當前全國各地面臨的住房困難問題仍十分突出，房源供應仍十分緊張，居民居住條件仍然十分有限，因此，應積極鼓勵更多社會主體參與到公共租賃住房的開發建設中。政府有關部門應進一步健全完善相應政策制度，明確國有企業以外的社會機構在參與公共租賃住房開發建設管理中所應享受的便利條件，鼓勵多元社會主體參與到公共租賃住房的開發建設管理中。同時，要積極發揮國有企業的引領帶動作用，鼓勵國有企業在確保自身公共租賃住房建設管理的基礎上，協助各種社會主體參與建設管理，從而推動公共租賃住房事業平穩發展。

四、結束語

公共租賃住房的開發建設管理是一項系統性工程，需要政府、國有企業以及各種社會主體的廣泛參與。國有企業的參與不僅可以有效增加公共租賃住房的供應，緩解部分地區住房困難家庭的住房問題，還有利于構建多層次的住房保障體系，彌補當前國內住房租賃市場發展的短板，健全公共租賃住房保障體系。盡管當前國有企業在參與公共租賃住房的建設與管理中面臨各種各樣的問題，但隨著“租購并舉”政策的不斷實施，有關政府部門正在逐漸完善住房租賃的相關法律法規，健全包括公共租賃住房制度在內的各種規章制度，使公共租賃住房的開發建設管理更加有章有序。相信在不遠的未來，國有企業在公共租賃住房方面將發揮更大的作用，我國的公共租賃住房事業也將惠及更多的需求人群。