2008—2018年歐洲國家和地區終身學習資格框架的運行態勢與發展趨勢

梁珺淇 石偉平

摘要：以區域資格框架建設最先進的歐洲為例，著重分析了2008—2018年十年間歐洲國家和地區資格框架運行態勢、最新進展和呈現的共同特征，以及目前的運行難點。針對運行難點，分析并歸納歐洲國家資格框架的發展趨勢。歐洲資格框架建設的經驗對我國開展資格框架的相關研究具有重要借鑒意義。

關鍵詞：歐洲;終身教育;國家資格框架

中圖分類號：G719? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）08-0076-05

近年來，全球的資格框架建設得到了動態發展。目前，全世界有150多個國家正在制定國家資格框架。歐洲資格框架作為最先進的區域框架，實現了不同的國家共享區域框架。在歐洲一體化的宏觀背景下，一方面，受科技、經濟和人口老齡化的影響，終身學習成為必然趨勢，另一方面，各國教育培訓系統的多樣化，迫使歐洲形成終身學習資格框架（European Qualification Framework for Lifelong Learning，以下簡稱EQF），來促進各國資格證書的轉換，推動歐洲各國之間展開交流與合作。

2002年，歐洲委員會召開加強歐盟職業教育與培訓合作的會議，提出《哥本哈根宣言》。《宣言》強調要開發具有歐洲特色的職業教育體系，提高職業資格的透明度，開展能力認證與資格認證，加強質量保障體系的建設，將歐洲職業教育體系建設成世界職業教育質量參照的標準[1]。2005年，歐盟的資格框架工作組提出一個以學習成果為基礎的，包含8級框架的工作方案，并在其成員國范圍內征求意見。2008年4月，歐盟會議和歐盟理事會共同通過《關于建立歐洲終身學習資格框架的建議》。到2018年，歐洲終身學習資格框架已經在歐洲大陸運行十年。十年間，資格框架的不斷發展，改變了各國教育體系和培訓的組織形式，在歐洲大陸乃至全世界影響廣泛。

一、歐洲各國資格框架建設的運行態勢與最新進展

（一）歐洲各國資格框架的運行態勢

歐洲終身學習資格框架的目標是提供質量保證、確保信息交流的透明性，提高勞動者與學習者的就業能力和融入社會的能力。在此基礎上，歐洲終身學習資格框架的角色定位是，成為普通教育、高等教育、職業教育與培訓等領域的不同資格體系和層級之間的轉換工具。原則上每個資格層次對應多個教育通道或職業通道，以提高成員國公民所持有的資格證書的透明度、可比性與流動性。終身學習資格框架是以學習成果為基礎，主要涵蓋三個維度，分別是知識、技能與能力。根據BLOOM分類法，又將知識領域細分為知識維度和認知過程維度。技能領域是對觀察到的或可感知的學習結果進行單獨分類，能力領域是根據Dreyfus的技能獲取模型進行維度劃分的。（見表1）

歐洲各國國家資格框架（National Qualification Framework，以下簡稱NQF）是指參照國根據歐盟統一的標準，對學習水平與標準進行資格分級，旨在對國家資格等級系統進行統籌規劃，來提高勞動力市場、公民相關資格的質量與透明度。國家資格框架也是以學習結果為基準，由各國自行決定本國資格認證體系的等級，并自行對各等級予以描述與界定，進一步認可非正式學習與非正規學習的學習成果。

（二）歐洲各國資格框架建設的最新進展

截止到2017年，歐洲已經有39個國家完成了國家資格框架（NQF）的構建。總體進展情況可以用如下數據進行展示：第一，35個國家建立的是完全資格框架（comprehensive frameworks），包含所有的資格類型及其不同的對應水平。4個國家仍在努力設計，準備運行其國家資格框架。第二，資格框架的構建包括四個階段，分別是設計階段、正式采用階段、早期實施階段與成熟發展階段。目前，越來越多的國家實現了資格框架的第一階段，包括克羅地亞、塞浦路斯、前南斯拉夫的馬其頓共和國、希臘、匈牙利、冰島、科索沃、黑山、波蘭和土耳其等十國，目前正在向資格框架構建的第二階段——正式采用階段邁進，并致力于采用相關措施，逐步實現國家層面的差異。第三，目前有35個國家正在努力制定全面的國家資格框架，即涵蓋所有類型和級別的正規教育與培訓資格，奧地利、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞和瑞典等國家正致力于將其國家資格框架向正規教育和培訓之外的資格開放。另外，已有21個國家已經達到了較為成熟的階段，包括奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、德國、法國、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、瑞典等，已經將NQF付諸實踐，但開始面臨新一輪的挑戰，如如何加強相關利益主體的參與以及提高成果的可見性。第四，已經有35個國家正式將EQF與NQF連接起來，其中包括奧地利、比利時、克羅地亞、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、瑞典、英國、土耳其等。剩余國家在2018年將繼續跟進加強EQF與NQF的連接，EQF整體運行的第一階段在2018年也將全部完成[3]。

從以上數據可以看出，EQF作為歐洲各國資格框架的母框架，成為各國建立國家資格框架的主要抓手，幾乎所有國家都致力于將本國資格框架中的各類資格標準，與歐洲框架標準建立一種透明且可信度高的對接關系。到2017年底，大多數歐洲國家已經完成了國家資格框架（NQF）的初步構建，其中，盧森堡、奧地利、波蘭、斯洛文尼亞、意大利和芬蘭在內的國家已經通過了國家資格框架，目前只有西班牙尚未確定采用國家資格框架（NQF）。阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那和塞爾維亞在2015年秋加入了EQF進程，并通過了各國的國家資格框架（NQF），國家資格水平與歐洲資格框架形成了對接關系，越來越多的國家和地區加入到EQF進程中，體現出EQF在歐洲大陸的認同感與日俱增。資格框架已經成為國家教育和培訓系統的一個重要組成部分，在歐洲大陸發揮重要作用。

二、歐洲各國資格框架的共同特征

在終身教育思潮的引導下，國家資格框架的理念以及技術構想已經在歐洲大陸逐步落地。總體而言，歐洲各國的資格框架主要呈現三大基本特征。

（一）資格框架的透明度逐漸提高

歐洲國家資格框架的屬性為松散型框架，這種“松散”是以描述為主，而不是提出規定。所謂松散型，體現在設計之初考慮到資格框架要承載各種不同類型、不同形態、不同的教育和培訓系統中不同的價值觀和文化傳統。資格框架是否緊密，取決于資格納入到體系時，所滿足的條件是否嚴格。松散型資格框架中的標準水平描述體現全納性的特點，也就是既可以應用在各子系統，也可以跨系統應用，并允許各個子系統具有各自的獨特性。

截止2017年底，歐洲大陸35個國家致力于建設國家資格框架，且選擇建立完全資格框架，即涵蓋職業教育、高等教育與普通教育在內的所有類型與資格水平。少部分國家選擇開發的是僅包含一部分資格的局部框架，或選擇職業教育與高等教育分開的框架，但總體趨勢是向開發完全資格框架發展的。德國在2015年以前，對國家資格框架所持有的態度是同意建立完全的框架，但是采取分步走的方式，也就是高中畢業證書等一些資格并沒有納入到新的框架體系之中。然而，在2017年達成協議，將普通教育納入到框架之中，打破了只具有職業教育和高等教育資格的兩種形態。意大利和奧地利同樣采用的是動態調整的方式，不斷完善國家資格框架的構成。資格框架的跨類型、跨層級、跨區域的功能體現明顯，透明度也逐步提高。

（二）等級描述的基礎是學習成果

國家資格框架是以學習成果（learning outcomebased）為基礎的水平描述，反應了歐洲資格框架在知識、技能和能力三個維度上的主要界定。但是在此基礎上，各國也進一步發展國家資格框架的水平描述，將入學條件、學制等因素考慮其中，體現了國家的文化背景、價值觀、傳統觀念與發展目標。“基于學習成果的水平描述”這一方法在歐洲被廣泛接受，但是近年來，有許多不同的觀點對此方法進行解釋，認為“學習成果”只是提供一個新的視角，對資格的序列與價值進行重新審視。越來越多的國家采用“基于學習產出的教育模式”，簡稱為OBE（Outcomes-based Education），但并不認為兩者是矛盾的關系，試圖用辯證的方法將兩者結合起來，強調他們之間的關系是互補而非排斥[4]。

歐洲各國的資格框架，主要是通過強調學習成果而產生連接。“學習成果原則”在歐洲大陸被廣泛接受，并進一步促進國家資格框架水平描述的完善。2016年之前，這種方法被零散的應用在各機構和子系統之間，隨著完全框架的出現和2016年關于“學習成果原則”系列研究的深入，學習成果原則以更為系統、更為協調的方式被采用。比利時、希臘、冰島、挪威、波蘭等國，在引入資格框架后，可以識別出以前未采用“學習成果原則”的那些領域。也就是基于學習成果的水平維度，和由此產生的資格框架體系，可以識別出現有資格規定中的不足。愛沙尼亞通過開發一個總的框架，確定出國家資格框架第五級水平維度缺乏的內容。2014年Cedfop研究發現，愛沙尼亞、立陶宛和英國把EQF的五級內容和相關的NQF級別對應，并以此開發新的資格內容。

（三）利益相關者的支持是主要驅動力

廣泛的利益相關者的支持有利于在框架建設上形成共識，增強對框架的歸屬感，并促進框架的功能實現。在歐洲大多數國家，由于制度的多樣性和相關利益主體的多樣性，國家資格框架采用分領域、分行業立法，主要體現為利益相關者的需求成為資格框架建設的主要驅動力，而沒有為國家資格框架設置統一的標準。許多國家建立了國家資格框架小組和國家資格委員會等機構，來支持跨部門、跨機構統一實施并維護其國家資格框架。2014年成立的克羅地亞國家人類潛能發展組織委員會由24名國家部委、區域機構、社會團隊、教育機構的代表組成，負責制定資格框架并頒發資格。利益相關者的支持，一方面推動教育、培訓、就業和人力資源政策的開發，另一方面監督國家資格框架的發展情況，確保在實施和維護國家資格框架中，對所涉及到的相關事項達成共識。

三、歐洲各國資格框架的運行難點與發展趨勢

（一）運行難點

歐洲資格框架的實質形態是將不同教育系統和就業領域的利益相關者聚集起來，這改變了之前利益相關者很少合作的形態。為了確保資格框架的順利運行，需要利益相關者定期就資格、技能等問題展開討論，并逐步改善相關政策，畢竟資格框架的全面性需要來自教育、培訓以及勞動力市場在內的利益相關者的廣泛參與。然而，利益相關者在實施和維護國家資格框架時，是否會充分發揮自身的作用，成為近年來主要探討的問題。Cedfop的一些評估研究指出，勞動力市場參與者對國家資格框架的可見性和話語權有限。即在監管較少的勞動力市場中，雇主的話語權有限，導致在維護國家資格框架過程中發揮的作用不大。在對英國（威爾士）國家資格框架的評估中，便得到結論，參與或了解該框架的雇主很少。對愛爾蘭資格框架的有關研究表明，即使框架在招聘、職業生涯規劃、基于工作的學習和培訓方面具有很大的影響力，但是雇主的參與程度是很有限的，這反應了利益相關者較低的參與意識。

（二）發展趨勢

面對歐洲資格框架推進中遇到的最大難點，如何提高利益相關者的參與度成為近年來歐洲資格框架建設的研究熱點。2009年愛爾蘭資格框架的一項影響研究表明，資格框架具有相當大的潛力，可用于招聘、發展職業路徑、規劃職業培訓與識別可遷移的工作技能。2017年德國開展的一項關于國家資格框架的研究，同樣認為可以增加資格框架的應用領域，如資格框架可以用來支持人力資源開發，包含招聘和員工發展。這一點尤其適用于人力資源能力有限的中小型企業。但是愛爾蘭、德國的研究也只是從理論視角出發，論證了國家資格框架具有很強的影響性，利益相關者的利益會得到保障。但是在實踐中，這種利益的難以實現與無法保障，成為了阻礙歐洲各國資格框架推進的主要力量。

相較于愛爾蘭和德國，法國、蘇格蘭等國的做法一定程度上提高了資格框架中利益相關者的參與度。法國的國家資格框架在與勞動力市場的聯絡上做的比較科學合理，實現了勞動力市場與資格水平、職業、工作和薪酬之間的對接。英國（蘇格蘭）政策制定者開發并推廣了一系列與國家信貸、國家資格框架相關的工具，支持雇主的選擇雇員，支持雇員的職業發展[5]。

整個歐洲國家和地區的終身學習資格框架，經歷十年已經發展成為多用途的工具，同時也在實踐中總結經驗。歐洲國家和地區終身學習資格框架的發展趨勢，是進一步提高利益相關者的參與度[6]。一是政府要提供穩健的政策支持和制度支持，畢竟資格框架需要得到國家和地區的支持，才能夠在穩定中謀求新發展。二是“直擊用戶需求”，要明確了解資格框架對不同受益人的有用程度，即體現最大價值。需要加強與利益相關者的溝通交流，力求用更大的資格框架影響力來提高“用戶”的參與意識。三是持續性的與利益相關者展開合作，實現教育與就業的連接，并在合作中明確各利益相關者的角色歸屬。四是歐洲層面展開更為緊密、更具有時效性的歐洲國家和地區終身學習資格框架研究合作。其中包括專家、研究人員、政策制定者和從業者等利益相關者，通過開展合作研究，更好地了解國家和地區終身學習資格框架對經濟、勞動力市場以及社會發展帶來的全球性變化，更好地推動歐洲國家和地區終身學習資格框架的展開。

參考文獻

[1]中國駐歐盟使團教育文化處.歐洲教育發展政策走向及其對我國的啟示[J].世界教育信息，2009（2）：18.

[2]Cedefop （2018）. Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries. Luxembourg： Publications Office. Cedefop Research Paper; No 66. [EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/566217.

[3]Cedefop（2018）.National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.Luxembourg： Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/029873.

[4]Cedefop （2018）.Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.Luxembourg： Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu.

[5]Cedefop（2018）.Qualifications Frameworks in Europe 2017 Developments.Luxembourg：Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].https：//www.cedefop.europa.eu/en/user/register.

[6]王立科.國家資格框架：模式、結構和運行[J].教育研究，2017，38（7）：44-54，78.

（責任編輯：張宇平）