論農村宅基地使用權繼承問題的立法完善

武麗濤

【摘 要】 農村宅基地使用權產生之初就因國家對農民基本居住權的政治考量而具有極強的福利性和社會保障性，其流轉、抵押和買賣等權能被嚴格限制或禁止;而我國《物權法》把宅基地使用權確定為一種用益物權，在我國經濟大發展的背景下，其經濟功能日益凸顯，理應依法繼承。在現實生活中，因宅基地繼承而引發的糾紛屢見不鮮。本文即針對宅基地使用權繼承過程中出現的權利主體屬性模糊、繼承權能缺失、繼承人范圍分歧大、繼承條件不合理等問題提出相應的立法完善措施，力求為此后相關研究提供參考，為宅基地使用權繼承問題的解決提供借鑒。

【關鍵詞】 宅基地使用權 繼承問題 立法完善

1明晰宅基地使用權主體的屬性

只有明晰宅基地使用權主體的屬性，利益相關人才能對宅基地實現真正意義上的繼承。許多學者認為“戶”應當成為宅基地使用權的權利主體。但筆者對此持否定態度，認為應將本集體經濟組織內的成員個人確定為宅基地使用權的主體。首先，宅基地使用權究其本質屬于用益物權，而用益物權人必須是自然人，因此只有農民個人可以成為宅基地使用權主體。況且《物權法》第152條明確了“宅基地使用權人”有對集體所有土地占有和使用的權利，而非農戶。農戶只是形式上的稱呼，宅基地使用權實質上由農戶中的個人（一般為戶主）來行使。其次，如果以戶的角度來確定宅基地使用權的權屬，那么宅基地使用權就為家庭成員所共有。當戶主去世時，“‘戶卻不會因為被繼承人的個體死亡而消滅”[1]，宅基地使用權也就不能作為戶主的個人遺產而被繼承，只能由剩余家庭成員繼續享有。

2完善宅基地使用權權能

宅基地使用權作為一種用益物權，是集體土地所有權的派生權利，但它的這種派生性并不影響其作為一種獨立的財產權的存在。宅基地使用權的財產權屬性要求其必然要受到權利人的處分，而繼承即是對其進行處分的具體體現。其次，國家層面對釋放宅基地使用權的經濟功能亦有積極探索。比如國家近年來出臺了包括《深化農村改革綜合性實施方案》在內的一系列文件，探索完善宅基地使用權權能的有效途徑，增加農民財產性收入。此外，國土資源部部長姜大明在2018年1月15日表示，“將實行宅基地所有權、資格權、使用權'三權分置'，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。”[1]

3拓寬宅基地使用權的繼承人范圍

就目前情況來看，宅基地使用權的繼承主體只能是沒有宅基地的本村集體成員。對于本村已有一處宅基地的本集體成員、其他農村集體成員和城鎮非農居民的繼受取得則嚴格禁止。 然而，“房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，無土地則無以建成房屋，房屋和土地是‘房依地建，地為房在”。 因此，后三者若不能實現對宅基地使用權的繼承，則其對宅基地項上的房屋所有權便得不到完整行使，這無疑損害了房屋繼承人的私有財產權和繼承權。因此，為保護繼承人的合法財產，亦是遵循“房屋一體”原則，宅基地使用權可以由三者繼承。

對于已有一處宅基地的本集體經濟組織成員，雖有《土地管理法》的“一戶一宅”的規定，但此處的“農村村民一戶只能擁有一處住宅”應該另有含義，即“一戶只能申請一處住宅”。“一戶一宅”只是針對宅基地使用權的初始取得，而非針對其繼受取得，“基于繼承而產生的權屬轉移并不一定要附有嚴格的身份限制”，因此村民可繼承取得多處宅基地。但這樣又會導致宅基地閑置、面積超標、土地資源緊張等問題。因此其對宅基地使用權的繼承進行使用范圍和時間限制顯得很有必要。若超出使用時間和范圍，則應對超出部分收取一定費用（以當地具體經濟情況為標準確定）。

對于非本集體經濟組織成員的繼承，可分兩種情況。其一，若繼承人尚沒有宅基地，則應允許其繼承。因為宅基地使用權設立的初衷即是保護農民的基本居住權，因此不論繼承人是否為本集體經濟組織成員，為滿足其居住需要，可以允許其繼承宅基地使用權。其二，若繼承人已有一處宅基地，則可以對其繼承設定時效限制。如果繼承人在規定時間內不行使利用權利或者因長期不修繕而導致房屋倒塌，則“村集體有權收回”。

4改進宅基地使用權的繼承條件

保護公民合法繼承權和私有財產無可厚非，但也應兼顧村集體的合理關切。因此對宅基地使用權的繼承應施加一定的條件限制：（1）在本集體經濟組織不符合申請條件的成員繼承宅基地時，村集體可在政府部門規定的繼承面積的基礎上，根據當地的實際情況進行適當調整，對于超出的部分應收取一定的經濟補償金。而這些資金既可以用于村集體內基礎設施的完善，也可以成為村民福利的持續來源。這就在一定程度上化解了繼承人個人利益和村集體公共利益之間的矛盾。（2）對繼承的宅基地使用權應附加一定期限。在農村，村民對通過繼受取得的宅基地擁有長期的使用權，其權屬被固定化。而這勢必會削弱集體土地所有權，并造成流轉的困難。因而對宅基地使用權的繼承有必要設定明確的期限。對此，學界有兩種不同的觀點：一種認為可以城鎮國有土地建設用地使用權最長70年的期限為參考，另一種認為“應以繼承宅基地使用權上的房屋的自然壽命”為限。筆者認為前一種觀點更為合理。因為如果以房屋的自然存續期間為準，則需考慮到太多的不可抗力因素（包括自然災害等），這可能導致繼承時間的極大差異，因此不可取。而城鎮住房的70年限制有其可住時間的考量，若到期則自動續期。農村宅基地使用權可以此為參考，但也應有其特殊之處，即對于超出70年限制的繼承應當收取合理費用。

結 語

我國現行法律法規對宅基地使用權繼承的模糊規定導致了司法實務中的同案不同判、援引依據不一致等諸多問題。針對已有一處宅基地的本集體經濟組織成員和非本集體經濟組織成員對宅基地的繼承，筆者認為基于保護公民合法私有財產的考量以及為順應宅基地使用權用益物權屬性日益凸顯的趨勢，應當允許。不過為兼顧繼承人和村集體雙方的利益，應對宅基地使用權的繼承施以時間和范圍限制，超出限制的應支付合理費用。

【注 釋】

[1] 參見2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》之規定

【參考文獻】

[1] 張建文、李紅玲.宅基地使用權繼承取得之否定 ——宅基地“法定租賃權”的解釋路徑[J].河北法學，2016（12）： 32.