內(nèi)部審計新規(guī)定背景下做好基層央行內(nèi)審工作的思考

劉良選

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計 基層央行 重大政策措施

一、引言

2018年1月12日，審計署頒布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11 號，以下簡稱新規(guī)定），自2018年3月1日起施行。新規(guī)定對2003年發(fā)布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第4號，以下簡稱原規(guī)定）做了修訂完善。新規(guī)定的出臺，凸顯了新時期內(nèi)部審計實踐特點與功能發(fā)展，體現(xiàn)了國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作的深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握，為內(nèi)部審計工作提供了有力的制度保障，對各單位建立健全內(nèi)部審計制度、規(guī)范內(nèi)部審計工作、切實發(fā)揮內(nèi)部審計作用具有重要的指導(dǎo)作用。人民銀行制定并執(zhí)行貨幣政策，提供金融服務(wù)，維護金融穩(wěn)定的重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門。人民銀行內(nèi)審工作是人民銀行系統(tǒng)各級機構(gòu)完善管理和規(guī)范履職的重要抓手和促進力量。本文緊扣基層央行內(nèi)審工作實際，在提煉總結(jié)新規(guī)定中與基層央行工作現(xiàn)狀有關(guān)的主要變化的基礎(chǔ)上，探討做好基層央行內(nèi)審工作的建議。

二、新規(guī)定相對于原規(guī)定的主要變化和調(diào)整

（一）拓展內(nèi)部審計概念定義、明確內(nèi)部審計職能目標(biāo)

新規(guī)定拓展和完善了內(nèi)部審計的概念，對內(nèi)部審計定義為“對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動”。對比原規(guī)定，新規(guī)定的主要變化和調(diào)整體現(xiàn)在：一是審計監(jiān)督范圍拓寬至內(nèi)部控制、風(fēng)險管理領(lǐng)域;二是新增了建議這一項職能;三是審計目標(biāo)調(diào)增為“促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”。在具體職責(zé)方面，新規(guī)定新增了貫徹落實國家重大政策措施情況，以及單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況的審計。與原規(guī)定相比，新規(guī)定定義更加科學(xué)、內(nèi)涵更加豐富，職能邊界更加明晰、職責(zé)更加明確具體，對內(nèi)部審計從傳統(tǒng)管理審計向現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向型管理審計轉(zhuǎn)型起到了促進作用。新規(guī)定既是多年內(nèi)部審計工作實踐的深刻總結(jié)歸納，又是根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化作出的與時俱進的調(diào)整與完善。

（二）強化內(nèi)部審計獨立性

新規(guī)定著力圍繞建立健全內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)機制和人員約束機制等方面強化內(nèi)部審計獨立性，提出內(nèi)部審計機構(gòu)“在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作”，內(nèi)部審計機構(gòu)及人員“不得參與可能影響?yīng)毩ⅰ⒖陀^履行審計職責(zé)的工作”。同時，明確了單位為保障內(nèi)部審計獨立性而承擔(dān)的保護職責(zé)，要求單位“保障內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員依法依規(guī)獨立履行職責(zé)”，在內(nèi)部審計人員因履行職責(zé)受到打擊、報復(fù)時，“單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)及時采取保護措施”等。這些新增的內(nèi)容為調(diào)動內(nèi)部審計人員工作積極性，促進內(nèi)部審計人員獨立履行職責(zé)，保障內(nèi)部審計獨立性提供了明確制度依據(jù)，具有重要的現(xiàn)實意義。

（三）明確規(guī)范審計結(jié)果運用

新規(guī)定為強化審計結(jié)果運用、提升審計價值，新增了“審計結(jié)果運用”一個章節(jié)，圍繞建立健全整改機制、整改責(zé)任劃分、建立健全內(nèi)部控制措施、加強與其他內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作配合等對審計結(jié)果的運用作出制度安排。新規(guī)定強調(diào)“被審計單位主要負(fù)責(zé)人為審計發(fā)現(xiàn)問題整改第一責(zé)任人”，對帶有典型、普遍或傾向性的問題“應(yīng)當(dāng)及時分析研究，制定和完善相關(guān)管理制度，建立健全內(nèi)部控制措施”，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)與其他內(nèi)部監(jiān)督力量“建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、問題整改問責(zé)共同落實等工作機制”。另外，內(nèi)部審計“發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再在審計報告中反映”則凸顯了國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作的信任和對內(nèi)部審計成果有效利用的重視，打消了內(nèi)部審計機構(gòu)在揭示問題和促進整改時的疑惑和顧慮。

（四）加強內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)

針對內(nèi)部審計人員，新規(guī)定以提高職業(yè)勝任能力為目標(biāo)，新增的內(nèi)容涵蓋履職所需專業(yè)能力、錄用標(biāo)準(zhǔn)、開展繼續(xù)教育等方面。新規(guī)定明確內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)“嚴(yán)格內(nèi)部審計人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，支持和保障內(nèi)部審計機構(gòu)通過多種途徑開展繼續(xù)教育”。新規(guī)定明確審計機構(gòu)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)具備審計、會計、經(jīng)濟、法律或者管理等工作背景”。這些新增的規(guī)定體現(xiàn)了內(nèi)部審計工作對于人員工作能力的要求日趨提高，對于人員工作背景的要求日趨專業(yè)化的新形勢。

三、對加強基層央行內(nèi)審工作的思考

基層央行作為人民銀行總行的分支機構(gòu)，根據(jù)總行授權(quán)在轄區(qū)履行中央銀行職能，既是金融調(diào)控與監(jiān)管體系的有機組成部分，也是促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。基層央行內(nèi)審工作對促進基層央行完善管理和規(guī)范履職扮演著難以替代的重要角色。筆者認(rèn)為，在新規(guī)定出臺的背景下，加強基層央行內(nèi)審工作應(yīng)從以下幾方面發(fā)力。

（一）提升內(nèi)審獨立性，保障工作有效開展

內(nèi)審獨立性是實現(xiàn)內(nèi)審目標(biāo)，發(fā)揮內(nèi)審職能的必要保障，包括組織、業(yè)務(wù)和人員等方面的獨立性。在實際中，央行地市及以下分級機構(gòu)由于存在審計項目尤其是同級監(jiān)督項目的開展受各個方面各種因素牽制或干擾，專職或兼職審計人員在做好本職工作的同時參與其他經(jīng)濟業(yè)務(wù)等客觀存在且難以避免的情況，內(nèi)審獨立性往往大打折扣，難以得到保障。為提升基層央行內(nèi)審工作的獨立性，建議：一是將內(nèi)審部門或內(nèi)審人員從可能影響內(nèi)審工作獨立性的議事協(xié)調(diào)事項中退出，減少內(nèi)審履職活動中受到的牽制或干擾;二是配備專職內(nèi)審人員，專職專責(zé)，促使內(nèi)審人員從兼職工作或其他業(yè)務(wù)中抽身，聚焦于審計監(jiān)督的主責(zé)主業(yè);三是建立完善適合內(nèi)審人員的獨立的考核激勵機制，為內(nèi)審人員在崗位變遷、績效考核、職務(wù)提升或職稱晉升等方面開辟較為獨立的渠道。

（二）加強隊伍建設(shè)，增強履職能力

近年來，隨著審計力度的加大和審計任務(wù)量的增長，基層央行內(nèi)審部門不同程度地存在著人員不足和老化、人員學(xué)歷構(gòu)成不合理、骨干人才斷檔等問題，人力資源與工作任務(wù)量不匹配的矛盾尤為突出，現(xiàn)有人力資源難以滿足內(nèi)審工作需求。為支撐內(nèi)審工作的持續(xù)開展，建議從以下方面加強隊伍建設(shè)：一是嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，在人員準(zhǔn)入環(huán)節(jié)注重補充滿足審計工作所需的審計、會計等專業(yè)背景和學(xué)歷水平的人員，補充人員缺口，優(yōu)化學(xué)歷結(jié)構(gòu);二是對內(nèi)審崗位人員尤其新入人員或新調(diào)崗人員加強各種類型、多種層次的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育培養(yǎng)，注重開展計算機輔助審計技術(shù)等信息化技術(shù)運用的培訓(xùn)，構(gòu)建合理的人才梯隊。同時，支持內(nèi)審崗位人員參與上級行審計項目，加強與上級行或兄弟行內(nèi)審部門的交流溝通，多渠道多方式提高內(nèi)審人員的專業(yè)素養(yǎng)和履職能力;三是加大內(nèi)審人員與業(yè)務(wù)部門人員輪崗交流力度，既能促進人員合理流動，又能加深其他部門人員對對內(nèi)審工作的理解和認(rèn)同。

（三）探索開展貫徹落實重大政策措施情況審計

目前，人民銀行內(nèi)審部門開展重大政策跟蹤審計尚處于起步和探索階段，對于基層內(nèi)審部門來說更是全新課題和挑戰(zhàn)。為探索開展相關(guān)審計工作，基層央行遵循上級行工作部署與要求，圍繞人民銀行職能相關(guān)的重大政策措施，注重發(fā)揮好處在政策落實一線、貼近基層和群眾的優(yōu)勢，著力把握好以下幾方面的工作。在審前準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，了解與傳統(tǒng)項目審計目標(biāo)的差異，抓好相關(guān)政策措施的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保吃透政策精神，準(zhǔn)確把握政策框架內(nèi)人民銀行的履職范圍，結(jié)合本地區(qū)社情民情明確審計目標(biāo)與重點。在審計方法上，深入基層一線和人民群眾，以資金管理為切入點，以資金流向為著力點，以政策成效為落腳點，盯緊關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因地制宜開展跟蹤審計。同時注重加強與地方政府、其他金融監(jiān)管單位、各類金融機構(gòu)橫向協(xié)同，加強與上級行的縱向聯(lián)動，堅持大數(shù)據(jù)思維，注重運用大數(shù)據(jù)技術(shù)方法，充分發(fā)揮其支撐作用。在審計評價上，樹立績效意識，關(guān)注政策績效，分析政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，從經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)兩個維度客觀評價政策落實成效，同時力求揭示金融風(fēng)險隱患，提高審計建議的預(yù)見性和針對性，研究打通政策落實“最后一公里”的問題，助力重大政策措施在基層落地生根，取得實效。

（四）深化成果運用，提升審計價值

審計結(jié)果運用是提高審計成效，實現(xiàn)審計價值的重要途徑和抓手。結(jié)合新規(guī)定對審計結(jié)果運用提出的指導(dǎo)意見，為解決審計成果運用不夠充分的問題，基層央行應(yīng)該著重采取以下工作措施：一是建立領(lǐng)導(dǎo)小組，壓實整改責(zé)任。成立審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主管內(nèi)審工作的行領(lǐng)導(dǎo)任組長，其他行領(lǐng)導(dǎo)為副組長，內(nèi)審、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人為成員，定期召開會議，研究審計整改工作，通報審計整改情況，加大對整改工作指導(dǎo)檢查的頻次和力度，督促被審計單位主要負(fù)責(zé)人切實擔(dān)起整改第一責(zé)任人的職責(zé)，壓實整改責(zé)任;二是建立整改臺賬，實行銷號管理。建立整改臺賬，明確整改責(zé)任單位、責(zé)任人、整改期限、整改狀態(tài)、問題類型等內(nèi)容，開展審計回訪與整改跟蹤檢查，及時評價整改效果，嚴(yán)格把關(guān)整改結(jié)果，確保按時保質(zhì)保量完成整改任務(wù);三是加強分析研究，及時總結(jié)做法。營造審計發(fā)現(xiàn)問題分析研究氛圍，加強對審計發(fā)現(xiàn)問題的分析研究，注重研究引發(fā)問題產(chǎn)生的深層次體制性原因。及時總結(jié)提煉審計整改過程中采取的有益經(jīng)驗和有效做法，定期制作并向有關(guān)部門或單位發(fā)送風(fēng)險提示或警示案例，力求舉一反三;四是加強審計結(jié)果共用。內(nèi)審部門要加強與人事、紀(jì)檢監(jiān)察等領(lǐng)導(dǎo)小組成員的溝通交流和信息共享，將審計結(jié)論和審計整改落實情況作為考核、任免、獎懲和其他決策的重要參考依據(jù)，切實推動審計價值提升。

參考文獻

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