PPP助推國家治理能力現代化

摘 要：推進國家治理能力現代化是實現全面深化改革目標的必然要義。PPP模式作為一種新型社會制度，將政府、市場、社會三者聯系在一起，創新了投融資制度，精準定位市場需求，培育專業化人才，在提升風險管控能力的同時提高了公共服務質量效率。此外，PPP立足新視角劃分政府市場職能界限，實現政府治理能力現代化，助力國家重大發展戰略，構建現代化經濟體系，進而PPP在助推國家治理能力現代化方面發揮了極大的作用和實踐價值。

關鍵詞：PPP ?國家治理能力 ?現代化

隨著經濟社會改革深化，PPP這種新型制度手段，在助推國家治理能力現代化方面的作用凸顯。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為提供公共服務籌措資金，曾大量發行地方債，但由于管理不善，出現了很多問題，此外，民間資本不具備自發推進新型城鎮化建設，實現全面建成小康社會的條件。在此背景下，傳統銀行、信托等融資手段已經難以滿足建設資金的需要，而政府與社會資本合作（PPP）模式不僅有效化解了地方政府債務危機，同時其將政府、市場、社會三者合一的融資優勢，更體現了國家治理能力現代化。

聯合國開發計劃署將PPP定義為，政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。中國對于PPP并沒有準確的定義，從廣義上理解，PPP是指政府與私營部門為提供公共物品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（重整—運營—移交）、BOO（建設—擁有—運營）等模式;狹義的PPP與BOT相似，但是前者更突出公共部門的全程合作。目前，人們普遍將PPP理解為政府與社會資本的合作，該合作建立在政府與社會雙重意義的成本與收益之上，同時雙方對公共項目風險共擔、收益共享，形成PPP項目命運共同體。

當前，中國正處于經濟轉型關鍵期，需要創新發展，提供公共產品與服務的PPP模式不僅是一種制度創新，更代表了一種新型生產關系。PPP貫徹以人為本的理念，對應新時代社會主要矛盾，創新投融資制度，提高資金配置效率，精準定位市場需求，提升了應對風險的能力。同時，助力“一帶一路”、“京津冀”協同發展等，建設現代化經濟體系。我國需以高起點、高標準、高質量的原則統籌推進PPP建設，實現“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的宏觀目標，提高國家治理能力，實現國家治理能力現代化。

一、創新投融資制度，提高資金配置效率

PPP拓寬了投融資模式創新。在原來政府主導的領域（基礎設施、公共工程、公共服務）引入社會資本，以契約為紐帶，吸引大量閑散社會資金，極大提高了資金利用率，實現了政府與社會資本的合作共贏。我國面臨經濟發展“新常態”，正加大對基礎設施的投資，經濟發展乏力亟需資金支持。基于此，PPP融資模式將地方政府債務納入預算管理，自負盈虧，有效克服了將地方政府債務隱性轉為中央政府債務的弊端。

政府和社會資本的合作，提高了社會資本在公共基建上的參與度，優化經濟結構，通過PPP項目將政府、市場和社會聯系在一起，形成命運共同體。這種模式介于政府大包大攬與絕對市場化的中間，多元化的融資渠道，有效降低成本，提高資金配置效益，但是需要明確一點，公共產品的市場化要有一定的界限，需要將政府資源和市場機制相結合的市場化。在“新時代”大背景下，PPP作為一種投融資創新制度，立足平等、互利、透明、高效原則，發揮市場的決定性作用，符合國家治理能力現代化的要義。PPP模式的運用不僅拓寬了投融資渠道，其對社會閑散資金的充分利用，更是一種管理創新。

二、精準定位市場需求，提高公共服務質量

PPP模式使供給主體多元化，利益相關者增多，彼此信息相互滲透，精準定位市場需求。新時代我國社會的主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，隨著中國進入“中等收入階段”，人民對美好生活的追求空間被釋放出來，同時對公共服務的需求倍增，此外，由于供需信息不對稱，公共產品與服務的供給總是偏離實際需求，造成大量資源錯配。而PPP項目實施包含多重契約關系，政府、社會、市場三者相互影響，可以最大限度地掌握實際需求，減少無效供給，助力于社會主要矛盾的解決。

首先，政府相對于非政府力量的優勢是具有全局眼光，可以統籌兼顧，具有極強的組織領導能力，保障項目的實施;其次，企業更加注重參與后的回報，所以企業的微觀管理能力相對政府來說較強;最后，基于PPP長期合作的可能性，民間資本自然會被吸引。多方位的供給主體在統籌各自的立場、專業與管理等因素的基礎上對需求進行綜合分析，會使服務更加接近社會實際，提高公共服務的質量，保證效益。當前，物質文化需求已經得到滿足，如何更好的把握“美好生活需求”的內涵是供給的關鍵，PPP供給模式立足政府、市場、社會三者形成的立體關系利益網，高效分析公共服務領域極具個性化需求，既有效避免了政府舉措脫離實際，又充分發揮了市場優勢，有利于深入推進供給側結構性改革，供給高質量的產品或服務。

三、培育PPP專業化人才，提升項目風險管控能力

隨著信息技術的推廣，經濟社會發展面臨的風險增多，提升應對風險能力，是國家宏觀調控的目標之一。PPP模式操作復雜，在項目識別、準備、采購、實施等階段涉及方案編制、物有所值評價、周期項目管理、財政承受能力論證等內容，項目執行需要大量專業理論知識支撐，同時需要專業機構與人才的保障，在規避風險的同時實現經濟發展。PPP模式被廣泛應用于能源、交通、醫療、教育等眾多公共服務領域，由于各行各業的發展各具特色，所以對于PPP的推進沒有一概而論，做到了具體問題具體分析，在加大對PPP監管力度之下，增加了項目數量與投資額，提高了社會資本參與度。

政府將社會資金引入公共服務領域，基于以科斯為代表的新制度經濟學中的交易費用理論，在降低成本的同時，有效消除風險隱患，強化監管統籌協調，防范化解了地方政府債務風險、違法違規舉債、擔保行為減少。PPP模式打破以往利用“二分法”分析政府與市場行為的思維，對在商業性與公益性之間難以找到明確邊界的公共領域，逐步轉變為政府、社會、市場三者之間的具體關系，推進了供給機制市場化，實現了風險共擔，提升了項目風險管控能力。大力發展專業理論與人才，確保PPP項目更加規范透明，應對風險的能力顯著提高，符合國家治理能力現代化的要求。

四、明晰政府職能邊界，實現政府治理現代化

政府作為國家的載體，其在公共產品與公共服務方面的宏觀調控能力是衡量國家治理能力現代化的標準。因此，應該堅持公平、公正、普惠、透明、高效的原則，打破政府是公共產品和公共服務唯一供給主體的觀念，不斷提升政府的公眾影響力，提高政府服務人民的質量。但是，這絕不和政府吸引民間資本相排斥，一是政府的職責需要對社會資本規范引導，二是政府提供公共服務需要社會資本的大力支持。

PPP模式并沒有模糊政府與市場職能界限的劃分，相反，其利益共享、風險共擔模式更利于明確政府職能。人們對于公共服務的需求極具個性化，僅憑政府一己之力難以滿足人民實際需求，加強政府建設，提升政府綜合治理能力尤為重要，應該持續深化“放管服”改革，把該“放”的徹底放開、該“管”的管住管好、該“服”的盡可能服務好，加快轉變政府職能，減少微觀監管指導、直接干預行為，注重加強宏觀調控、市場監管以及公共服務。通過對相關者的利益衡量，PPP模式突破了傳統上對于政府職能僅是相對于領域來劃分的思維，將“風險—收益”界定為處理政府與市場職能的新選擇，同時利用大數據、云計算等信息化手段，創新發展方式，實現政府治理能力現代化。

五、助力國家重大發展戰略，構建現代經濟體系

我國經濟已由高速增長逐步轉變為高質量發展階段，轉變經濟發展方式、優化經濟結構、創新發展動力，建設現代化經濟體系是實現國家治理能力現代化的必經之路。現階段經濟發展需保證質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展變革，提高全要素生產率，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體系，增強我國的經濟實力。

從某種意義上來講，PPP模式是一種手段，在現代化發展進程中，其內涵不斷被豐富完善，所以它不僅僅服務于地方政府融資，緩解地方債務危機。今后應該深入認識發揮PPP優勢，推進供給側結構性改革，服務區域協調戰略，推進西部大開新格局，建立更加有效的區域協調機制。加大PPP在“一帶一路”倡議、“京津冀”協同發展、自由貿易港、長江經濟帶發展、新舊動能轉換等參與力度，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

現代化經濟體系建設需要加快完善社會主義市場經濟體制，PPP模式有助于廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，激發各類市場主體活力，助力國企混改。并且創新宏觀調控機制，深化投融資體制改革，充分發揮投融資優化供給結構的關鍵性作用，建立權責清晰的政府市場合作模式，進一步提高國家治理能力。

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作者簡介：姚震（1983-），男，漢族，江蘇省睢寧縣人，博士后，副研究員，主要從事資源產業經濟研究。

張晶晶，女（1994-），山東省寧津縣人，山東財經大學碩士研究生，研究方向為金融理論與實務。