南非學校與我國農村義務教育學校經費對比研究

余珍 張汶軍

摘? ?要：教育經費是學校組織機構運行的重要保障，充足的教育經費可以大大促進國家教育的發展。文章分析了南非學校與我國農村義務教育學校經費的演變過程及現狀，并從資助內容、經費投入機制、國家財政支持、教育公平四個方面進行了對比分析，提出我國農村義務教育學校應從管理協調、財政法規、培訓學習三個方面完善教育經費的使用。

關鍵詞：教育經費? ?南非? ?農村義務教育學校

一、南非學校教育經費分析

在種族隔離時代末期，南非政府為了維護白人在教育方面的權利，將學校分為私立學校、公立學校、國家援助學校。三類學校所獲教育補助金占學校總收入的比率分別是45%、50%、70%[1]，其余的學校資金來自學費和捐助。這一政策使得一些黑人貧困家庭學生因無法交付學費而失學。在廢除種族隔離制度之后，為促進教育公平，南非政府采用“均衡分配制”對教育經費結構進行調整，通過全國各省收入及教育投入分配，促進各省教育經費的均衡。[2]

為了解決南非公立學校持續存在的入學困難及教育資源不均問題，1999年，南非政府通過了《國家學校經費規范和標準》。根據這一法規，南非教育部將各省的學校從最貧困到最不貧困劃分為五個等級，并以此決定對學校人均經費的分配比例。一級學校和二級學?；A設施差、資源少，人均經費分配比率分別為35%和25%;三級學校人均經費分配比率水平居中，為20%;四級學校和五級學校物資充足，受國家資助相對較少，人均經費分配比率分別為15%和5%。南非教育部規定一級學校、二級學校及部分三級學校為免費學校，不允許其向學生收取費用，這使得國家資助能夠照顧到貧困家庭。但是，免費學校學生享受的補貼不包括校服費、交通費和生活費，有些貧困家庭依然無力負擔這部分支出。[3]

為了進一步防止貧困家庭學生因學費負擔而無法接受學校教育，2003年1月，南非教育部出臺《教育成本評審報告》，制定全國統一的生均經費撥款標準，以減輕貧困家庭學生的學費壓力。2003年6月，南非政府展開相關行動計劃，從2003年起針對20%的貧困生和3000所學校進行了經費投入。[4]

二、我國農村義務教育學校經費分析

從國家教育政策的角度分析，我國于1986年頒布《中國人民共和國義務教育法》，實施義務教育，保障適齡兒童、少年接受義務教育。該法律第四十四條規定，農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。2001年6月，中央政府決定將政府投資的統籌主體從原來的鄉提升到縣，同時中央和省級財政加大對農村義務教育的經費扶持力度[5]。2006年，國務院召開會議規定中央和地方分擔項目，按照比例加大農村義務教育的財政投入，有步驟、有側重的保障農村義務教育投入。為了保障義務教育的實施，減輕農民家庭的教育經費負擔，真正體現義務教育的公共性，國家先后出臺一系列政策：“兩免一補”“一費制”和“義務教育全免費”。2001年，國家實施“兩免一補”政策，規定中央財政負責對農村義務教育階段貧困家庭學生提供免費教科書資金，省級財政負責安排減免學雜費資金，縣級財政負責安排補助生活費資金。2004年秋季新學年開學，“一費制”得以實施，雜費、課本費和作業本費合并成“一費”，一次性向學生收取，除此之外不允許收取其他費用。2006年，“實施義務教育，不收學費、雜費”被寫入《中華人民共和國義務教育法》。2015年，為了解決城鄉義務教育經費保障機制有關政策不統一、經費可攜帶性不強、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題，國務院發布了《關于進一步加強完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，該通知要求在整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。[6]

從教育經費保障責任主體角度分析，農村義務教育經費保障機制經歷了三個階段。第一階段是1980-2000年，我國推行“地方負責，分級管理、以鄉為主”的農村義務教育經費保障機制，責任主體是鄉級政府;第二階段是2001-2005年，我國實行地方負責，分級管理，以縣為主的農村義務教育經費保障機制，責任主體上升到縣級政府;第三階段是2006年至今，我國實行“中央和地方分項目、按比例分擔”的農村義務教育經費保障機制，責任主體拓展到了中央和省級政府。教育經費保障責任主體上移表明了通過加強中央集權對農村教育經費進行保障的趨勢。

從國家財政撥款的角度分析，如圖1所示，1996-2017年，我國農村中小學教育經費穩步增長。2006年，我國農村中小學教育經費支出占國家財政預算的比例下降，之后有小幅上升?？傮w上看，2006年后的農村中小學教育經費支出占比小于1997-2005年農村中小學教育經費支出占比。

三、對比分析

經費制度是體現學校管理水平的重要因素，并且影響著學校各項教育工作的開展和國家的教育發展方向。1994年以來，南非政府把提高全民教育水平納入基本政策，促進建立統一、公平、高質量的國家教育體制，使所有公民能夠公平地接受教育，改善不公平的教育條件，增強社會經濟競爭力[7]。南非政府2015年頒布的《2019年行動計劃：面向2030年學校教育》提出教育愿景及改革措施[8]。十九大報告提出，努力辦好人民滿意的教育，推動城鄉義務教育一體化發展，努力讓每個孩子都能享受到公平有質量的教育。這體現了我國政府對農村教育的重視和支持。南非學校和中國農村義務教育學校經費制度都是根據國情制定的，兩國重視教育公平和教育質量，并在經費制度的實施中落實教育公平。下面主要從四個方面進行對比分析。

（一）資助內容

我國和南非都將一部分教育經費用于資助貧困家庭學生。對于農村貧困家庭學生，我國各個省的資助標準有細微差別，根據《湖北省農村義務教育階段貧困家庭學生“兩免一補”工作管理暫行辦法》及《南非學校條例》，本文進行了如下對比（見表1）。

從資助對象方面進行對比分析。中國在資助對象界定方面，不完全以收入水平作為評判標準，而是綜合考慮學生家庭的實際情況，重大疾病、父母離異、突發事件、特殊學生等因素也作為考察因素。南非則是依據家庭收入水平界定資助對象。由此可見，中國政府對資助對象的界定更為細致。

從申請流程方面進行對比分析。兩國都有嚴格的流程和較長的周期，包括向學校提出申請、提交證明材料、審核、確定人選等。南非學校的申請流程是先由家長提出書面申請，學校收到申請后在21天內確定資助對象，我國農村義務教育學校根據資助對象的標準提供相應證明，公示資助學生名單不少于7天，享受“兩免一補”資助的學生每學年評定一次。

從資助標準方面進行對比分析。南非實行不同程度的資助，分為全免費和部分免費，最貧困的家庭能得到政府更多的資助，體現了最大程度資助最貧困學生的理念。中國的資助標準則是由政府統一規定，符合資助標準的學生都能得到相同的資助補貼。

從資助權限方面進行對比分析。南非學校享有充分的裁決權，決定學生是免除還是減免學費。我國農村義務教育學校則依據規章管理要求確定資助人員，學校沒有權力決定資助人選。因此，南非學校在資助權限上擁有更大的自主權。

（二）經費投入機制

2001年之前，我國農村義務教育資金投入主要由鄉政府負擔，鄉政府經濟基礎薄弱，收入來源少，容易出現教育支持困難。2001年，農村義務教育資金投入主體由鄉轉向縣，國家專門針對農村義務教育投入問題提出“兩免一補”政策。2005年12月發布《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，提出逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立“中央和地方分項目、按比例分擔”的農村義務教育經費保障機制[9]。南非政府于1996年頒布《南非學校條例》，1998年頒布《公立學校資金籌措準則和標準》。根據這兩部法律，南非政府在分配一部分教育資金的基礎上，再由其他來源的資金進行補充。學費收取金額由家長、教師、社區成員、學生組成的教育管理機構決定。

從較長一段時間來看，中國農村義務教育經費由鄉縣政府撥款，而有限的財力致使補助資金有時無法及時撥付到學校，同時學校教育經費管理體制不合理，存在事權和物權分離，缺乏相關的經費管理和監督機制[10]。南非學校讓家長、學生、教師等參與學校經費投入管理，有利于監督管理經費的使用，促進學校經費投入管理民主化。南非政府認為學校應該為學校管理者提供有效的財務管理培訓，滿足學校需求，獲得資源。[11]

（三）國家財政支持

從兩國經濟發展實力來看，中國是發展中國家，堅持走中國特色社會主義道路，引領社會主義新時代，經濟建設更加穩健，國家更加富足;南非作為金磚國家，也具有較強的經濟實力。自2006年以后，中國有步驟地實施了“中央和地方分項目、按照比例分擔”的農村義務教育經費保障機制，農村義務教育經費短缺問題在許多地區得到了較大程度的緩解，教育資金投入總量也得以增加。但是在貧困縣區尚未建立農村中小學校舍建設和危房改造資金的正常投入保障機制。南非在經費下達方面也存在一些問題。例如，資金延后問題，政府無法在學年開始時就劃撥資金[12];教育經費不包括隱形教育成本和一些必要費用，貧困家庭難以負擔[13]。綜上，在義務教育階段，中國和南非教育經費都由政府承擔，我國在教育資金投入上還無法做到精準扶貧，南非教育資金投入量并不充足，影響到學校建設和發展。

（四）教育公平

中國和南非在教育經費投入上都存在不公平的問題。中國城鄉間教育水平和質量差異顯著，南非則存在種族間教育不公平。

我國農村學校教育資源欠缺，硬件設施不足。教育部前部長袁貴仁在中國特色社會主義和中國夢宣傳教育系列報告會中指出了農村教育經費投入不足的問題，2011年，就生均公共財政預算事業費支出而言，普通小學農村與城市相差近700元，普通初中農村與城市相差近900元。[14]

根據南非教育部提交的報告，因不能及時繳納學費，在申請入學的學生中有超過一半的學生未被學校錄取[15]。2002年，南非教育權規劃委員會指出，南非針對白人學校學生的支出比對黑人學校學生的支出高，針對白人學校和印第安人學校的生均公共資金投入分別高出黑人學校28%和38%。學費制度造成了學校資金的巨大差異，貧困學校的生均支出不到1023蘭特，富裕學校的生均支出則達4178蘭特。

（五）資助成效

從資助成效方面進行對比分析。在南非，學校除了收取學費以外，還有大量的教育附加費，包括教材費、考試費、特殊設備維修費等。《南非學校條例》規定，教育附加費不被列入申請減免范圍，這在一定程度上加重了貧困學生的入學負擔。國際調查也顯示，南非政府的學費減免制度作用甚微。而我國的“兩免一補”政策主要針對農村義務教育階段貧困家庭學生，免除其雜費和書本費，補助寄宿生生活費，這可以在很大程度上減輕學生的負擔，資助成效也更為顯著。

四、對我國農村義務教育經費使用的啟示

（一）協調分配管理權力，多主體參與管理

目前，我國在國務院領導下實行“中央和地方分項目、按比例分擔”的農村義務教育經費保障機制，在堅持這一體制的前提下，可以讓教師、家長和社區代表參與學校的民主決策，讓有學校管理專業經驗的人發揮作用，管理指導，組織設計。校長在學校管理中起著引領性作用，可著重發揮其作用，使教育經費公平合理使用。多主體協商確定資助對象，各個年級學生減免數量的比例，以及學校是否對特困生提供額外資助保障其完成學業等。

（二）加強政府財政支持，完善教育經費相關法律

鑒于我國農村義務教育學校資金緊缺問題，要推動國家教育整體發展，政府就要加大對農村義務教育的扶持力度，提高教育經費投入占比，使我國教育資金投入與經濟發展同步增長。完善與教育經費相關的法律法規，使學校有法可依。目前，農村義務教育經費投入主要是由縣政府負責，中央和省級政府應該承擔相應責任，加大對縣鄉兩級政府的扶持。2018年，我國實行農村義務教育經費保障新機制，表明了中央和地方共同推動農村義務教育經費改革走向民主化、法制化，有利于教育經費的科學使用。

（三）重視財務知識培訓，合理開支學校經費

財務培訓有助于學校管理者更加深入了解學費制度及其實施規則，從而根據學校的具體情況進行完善。農村義務教育學校管理人員需學習財務管理知識，提高專業技能。學校需根據具體情況安排經費支出，促進教育經費支出合理化、合法化和靈活化。

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編輯 朱婷婷