國土空間綜合功能分區(qū)與管制研究

王菊

摘 ?要：近年來，面對(duì)“生態(tài)文明”建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，國家提出要建立資源與環(huán)境相均衡的國土空間格局，要形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間?？茖W(xué)劃定國土空間是生態(tài)空間管制的基礎(chǔ)。本文從“三生”空間角度出發(fā)，開展以地類圖斑為評(píng)價(jià)單元的國土空間綜合功能分區(qū)的技術(shù)方法體系研究，可為科學(xué)編制國土空間規(guī)劃和制訂空間開發(fā)管制策略提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國土空間;綜合功能分區(qū);管制

引言

現(xiàn)階段我國國土空間開發(fā)的總體目標(biāo)是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展與資源環(huán)境相均衡。國土空間綜合功能分區(qū)是對(duì)國土空間內(nèi)“三生”空間的格局劃分和分區(qū)劃定，明確未來以生產(chǎn)、生活、生態(tài)為主導(dǎo)功能的區(qū)域，即解決區(qū)域開發(fā)建設(shè)內(nèi)容的問題，通過每一個(gè)地類圖斑單元的三生功能適宜度評(píng)價(jià)，匯總“三生”功能格局并進(jìn)行適宜度分級(jí)，在確定三生功能優(yōu)先次序后，可得出區(qū)域的空間主導(dǎo)功能。通過開展建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，可解決開發(fā)布局的問題，建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)將按照對(duì)開發(fā)建設(shè)限制因子的強(qiáng)弱賦值計(jì)算后，綜合得出適宜開發(fā)建設(shè)的分級(jí)區(qū)域與絕對(duì)禁止建設(shè)的保護(hù)區(qū)域。同時(shí)，在與耕地開發(fā)適宜程度綜合后得出土地資源承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)當(dāng)前不同區(qū)域土地資源承載開發(fā)建設(shè)的狀態(tài)判定，為未來不同區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)、控制開發(fā)建設(shè)或逐步退出開發(fā)建設(shè)明確開發(fā)限度，解決開發(fā)強(qiáng)度的問題。

一、國土空間綜合功能分區(qū)的目標(biāo)

國土空間規(guī)劃及分區(qū)的目標(biāo)和理念是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段和區(qū)域?qū)嶋H動(dòng)態(tài)變化的。一個(gè)國家和地區(qū)在不同階段所面臨和待解決的國土空間開發(fā)問題不同，決定了國土空間綜合功能分區(qū)的主導(dǎo)方向和分區(qū)的目的。一般而言，國土空間綜合功能分區(qū)要解決三個(gè)問題：一是，開發(fā)布局和區(qū)位的問題，即在什么區(qū)域可以開發(fā)建設(shè)，什么區(qū)域要保護(hù)生態(tài)而禁止開發(fā);二是，開發(fā)功能和內(nèi)容的問題，即在一定區(qū)域內(nèi)要開發(fā)什么，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，還是城鄉(xiāng)工業(yè)開發(fā);三是，開發(fā)強(qiáng)度的問題，即，一個(gè)區(qū)域可以開發(fā)到什么程度，要解決開發(fā)閾值和限度的問題。只有明確國土綜合功能區(qū)分的目標(biāo)，才能進(jìn)行科學(xué)有效的管制

二、國土空間綜合功能分區(qū)和關(guān)注的思路

（一）基于土地利用現(xiàn)狀建立“三生”用地分類體系

通過構(gòu)建“三生”空間與土地利用現(xiàn)狀分類銜接體系，將國土空間通過地類逐一歸并，轉(zhuǎn)化劃分為生產(chǎn)空間、生活空間及生態(tài)空間三個(gè)一級(jí)空間，耕地生產(chǎn)-生態(tài)空間、園地生產(chǎn)-生態(tài)空間、交通水利生產(chǎn)空間、城鄉(xiāng)生活-生產(chǎn)空間、草地生態(tài)-生產(chǎn)空間、林地生態(tài)空間、水域生態(tài)空間、其他生態(tài)空間等八個(gè)二級(jí)空間，并對(duì)“三生”空間格局開展分析，為開展土地資源承載力、三生功能評(píng)價(jià)及分區(qū)劃定奠定基礎(chǔ)。

（二）土地生產(chǎn)與生活功能評(píng)估

以2015年現(xiàn)狀地類圖斑為單元開展建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和耕地生產(chǎn)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。通過構(gòu)建建設(shè)開發(fā)及耕地開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的因子指標(biāo)體系并賦值計(jì)算，得出適宜建設(shè)開發(fā)與耕地生產(chǎn)的圖斑單元，并按照適宜程度進(jìn)行分級(jí)分區(qū)，在分別與縣（區(qū)）范圍內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地及耕地進(jìn)行空間布局與規(guī)模比對(duì)后，測(cè)算現(xiàn)狀開發(fā)布局匹配度與開發(fā)強(qiáng)度，得出耕地開發(fā)壓力與建設(shè)用地開發(fā)壓力，綜合判定各縣土地資源承載狀態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）開展基于圖斑單元的“三生”功能適宜度判定

對(duì)圖斑分別進(jìn)行指標(biāo)賦值開展生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能適宜度分級(jí)評(píng)定。其中，生產(chǎn)功能通過耕地開發(fā)適宜度判定，生活功能通過建設(shè)開發(fā)適宜度判定，生態(tài)功能通過生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估模型測(cè)算得出。

（四）國土空間綜合功能區(qū)劃分

采用三維魔方法對(duì)圖斑單元的三生功能進(jìn)行優(yōu)先次序排定，得出每一個(gè)圖斑單元的主導(dǎo)功能，通過GIS空間分析技術(shù)輔助，綜合得出三生功能格局劃分，并綜合對(duì)比主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)各圖斑進(jìn)行合理性評(píng)判，確定最終分區(qū)結(jié)果。

三、“三生”空間分類體系構(gòu)建原則

（一）以“生態(tài)”功能為優(yōu)先的原則

綜合考慮眾多研究成果中對(duì)土地利用功能普遍共識(shí)性的功能識(shí)別界定、實(shí)際土地利用特點(diǎn)及區(qū)域主體功能定位等因素，確定土地利用類型對(duì)應(yīng)的三生功能。

（二）以土地類型功能空間排他性為原則

有學(xué)者考慮到土地具有多功能性，將每一種土地從生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個(gè)層面分別建立分類體系，并根據(jù)每一類土地在某一功能上的強(qiáng)弱劃分三個(gè)等級(jí)并賦值，如耕地兼具生產(chǎn)和生態(tài)功能，在三類功能體系中分別劃為“半生產(chǎn)用地”、“半生態(tài)用地”、“非生活用地”，分別賦值3、3、0，（按照功能強(qiáng)弱三級(jí)賦值規(guī)則：5、3、0），這是一種較為科學(xué)、系統(tǒng)的分類體系，但土地利用的多功能性決定了同一用地類型可能兼具不同強(qiáng)度的多種功能，這將導(dǎo)致空間劃分的重疊。本文從兼顧多功能、空間不重疊的角度，提出同一地類功能空間的排他性原則。如，耕地兼具生產(chǎn)、生態(tài)功能，但以耕種生產(chǎn)功能為主，將耕地劃為生產(chǎn)-生態(tài)空間，歸為生產(chǎn)空間。

（三）以土地類型功能空間主導(dǎo)性為原則

生態(tài)用地分類已基本形成統(tǒng)一共識(shí)，但關(guān)于生活、生產(chǎn)功能的劃分始終未形成一致認(rèn)識(shí)。生活、生產(chǎn)功能和空間上的交叉復(fù)合性難以真正區(qū)分。如，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)居民的生活空間，同時(shí)也是生產(chǎn)集聚空間，特別是城市，人口的集聚、二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展共同推動(dòng)了城市的形成與發(fā)展。在鄉(xiāng)村，民居與畜禽飼養(yǎng)、生產(chǎn)工具堆放，糧食晾曬等同屬于村莊用地空間，生活與生產(chǎn)的功能很難在空間上明確區(qū)分。特別是在生存條件嚴(yán)酷的西部高寒地區(qū)，許多城市和小城鎮(zhèn)原本就是依礦而建，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，主要工業(yè)開發(fā)區(qū)依托城鎮(zhèn)而建，在地類上同屬于城鎮(zhèn)用地。

四、結(jié)束語

本文根據(jù)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”功能適宜度分級(jí)賦值結(jié)果，構(gòu)建判定規(guī)則，進(jìn)行主導(dǎo)功能和優(yōu)先次序的判定，但這種規(guī)則的確定仍然是以“生態(tài)保護(hù)”為優(yōu)先的原則進(jìn)行的主觀判斷，基本邏輯符合當(dāng)前生態(tài)文明的要求及主體功能的定位，但隨著發(fā)展理念的變化，主觀判斷依據(jù)也不可避免地需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，因此，在方法的適用上依然存在一定的局限性，今后還需進(jìn)一步探討和完善。

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