土地征收范圍之公共利益的界定

張文睿

摘 要：《中華人民共和國憲法》第十條第三款明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償。”對此，《物權法》和《土地管理法》與憲法的規(guī)定一脈相承，在立法理念上采取了“重公輕私”的立場。但是由于土地征收立法中對“公共利益”的模糊規(guī)定，導致了土地征收過程中的一系列尖銳問題。因此，如何界定公共利益，以更好地規(guī)范政府的征收行為，保護土地權利人的合法利益，成為了當下的一大難題。

關鍵詞：土地征收;公共利益;規(guī)范路徑

引言

在我國的現(xiàn)行法律規(guī)定中，對土地進行征收的唯一合法理由便是基于公共利益的需要。然而，法律對于公共利益的概念、類型卻是含糊其辭。政府在征收土地的過程中權力過大，使得農地非農化范圍逐年擴大，土地利用效率低下、結構不合理、集約度不高的情況十分突出。因此，界定“公共利益”的內涵與外延，確定土地征收的合理范圍，迫在眉睫。

一、現(xiàn)行法律中對“公共利益”的界定

在《憲法》、《物權法》以及《土地管理法》中，都未對公共利益的概念進行明確解釋，只有國務院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》中采用“列舉+兜底”式的立法模式，對于公共利益進行了一定程度上的明確。

然而，這種列舉式的說明，并不能窮盡對公共利益的解釋。在生活中，政府征收土地往往是為了提高財稅收入：據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，土地財政占了一般公共財政收入（本級）的一半，當然也包括一些與之相關的稅種。土地財政嚴重制約了地方經濟社會的健康發(fā)展，也給土地資源造成了極大浪費。

二、土地征收過程中因“公共利益”所產生的突出問題

（一）公共利益界定缺乏規(guī)范的程序

《物權法》以及《土地管理法》并未規(guī)定“土地征收的程序”問題。因此，如何啟動土地征收程序，如何審批征收土地中有關公共利益的相關事項，如何對被征收者進行補償以及補償?shù)姆绞剑蓷l款都沒有給出明確具體的答案。公共利益并沒有得到法律程序上的保障。

（二）公共利益界定糾紛中司法救濟的乏力

土地征收屬于行政行為，而在行政領域，被征收人獲得救濟的方法，只有行政復議和行政訴訟兩種。然而，在進行行政復議時，政府又怎會輕易撤回自己的征收決定？因此土地行政機關在處理行政復議時一般都以消極的態(tài)度處理。而在行政訴訟的過程中，由于法律規(guī)定的不明確，法院作為中立的裁判者在面對土地征收糾紛案件時也會消極待之甚至是直接回避。被征收人求助無門，致使公共利益的界定問題一拖再拖。

三、公共利益之規(guī)范路徑

公共利益之界定，直接影響到我國土地資源的利用效率。為了防止土地資源的浪費，更好地保障土地權利人的合法權益，筆者結合國外的立法經驗，提出以下幾種規(guī)范路徑：

（一）實體立法方面

首先，必須在立法上給“公共利益”一個明確的，符合當前實際的定義以確定其內涵與外延。

“公共利益”一詞是一個常見的法學概念。想要完全窮盡其內涵并制定出一個完美無缺的概念是不可能的。但是西方國家的征收經驗告訴我們，在堅持“最大多數(shù)人最大幸福”的原則之下，通過判例法和成文法相結合來界定公共利益，是一種通行且高效的手段。

1、《憲法》意義上的“公共利益”，應當結合我國土地征收的實際情況，對這一概念作出原則性的規(guī)定，即在實體上的，能夠為公眾所公用或者為公共事業(yè)所需要的利益。

2、《物權法草案建議稿》第四十八條中，梁慧星教授已經明確了公共利益的大致邊界，以限制土地征收的范圍，防止國家公權力過分的侵害公民私權，這樣的立法條款應當予以肯定。

3、最后，應當有專門的土地征收法，結合《憲法》和《物權法》、《土地管理法》的有關規(guī)定，來讓立法者明確公共利益的邊界，征收的條件、范圍以及征收程序和補償、救濟的途徑等等規(guī)范土地征收。通過制定專門的征收征用法律，立法者可以對土地征收進行更加詳細、系統(tǒng)以及全面的規(guī)定。

（二）程序立法方面

縱觀世界各國，當代法治國家土地征收實踐中公共利益的界定主要有三種模式：議會審查模式、司法審查模式和行政機關審查模式。而在我國，政府作為征收機關，常常集土地使用申請人、征收決定人和行政復議審查人的角色于一身。

筆者認為，想要在我國現(xiàn)行的制度結構之下尋找一個公平正義的公共利益界定機制，就一定要在土地征收的審批程序上引入外力監(jiān)督以形成對公權力的制約。最為有效的便是讓公眾參與其中.

至于如何讓公眾參與，可以有以下幾個辦法：

1、公告制度的改革：我國的公告制度是在征地方案獲得批準后，對該征地信息進行公告，且其中并沒有對公共利益的相關問題進行說明，很難經得起公眾的考驗。

因此，吳高盛教授認為：首先，公告時間應該修改為征收決定作出之前，而不是在征收方案被批準之后方才公告;其次，公告形式不應僅局限于張貼公告，還應該包括通過報紙以及網絡發(fā)布征收消息以使更多的人可以獲悉征收的消息;公告應該載明：征收征用的用途、法律依據(jù);關于征收的聽證會情況及成果;人大對該建設項目的審議;征收土地的面積以及地上附著物情況;被征收人的補償情況;被征收人的權利等等。

2、聽證程序的引入：

聽證程序是我國政府合法行政、合理行政的最有效的制約。

我國應當在土地征收的過程中，建立起包括行政機關、相關利益人以及公共利益的代表人在內的聽證制度。在聽證會上，聽證代表人有權闡述自己的觀點并提交證據(jù)，同時進行辯論，最后出具書面意見等。

結語

“公共利益”作為法律意義上的典型模糊概念，想要完全窮盡其內涵并不現(xiàn)實，但是我們不能因此而止步不前。對“公共利益”的界定，直接影響到了國家公權力與公民私權之間的關系矛盾。妥善的處理這一矛盾，是建設法治社會的需要和要求。

而當下，我們所能做的，就是隨著時代的發(fā)展不斷豐富其內涵來為法治的進程打下基礎。關于公共利益的規(guī)制和界定還有許多值得研究的地方，筆者將會日后的實踐中進行更深入的思考。

參考文獻

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