我國民族院校領導體制創新

【摘要】：當前我國民族院校領導體制還未突破普通高校管理模式的藩籬，而且在這種“藩籬”之下，民族院校的發展更加舉步維艱。本文在分析委屬民族高校領導體制的現狀的基礎之上，對民族院校領導體制的創新提出了一些建議。

【關鍵詞】：民族院校 領導體制 創新

我國目前有6所國家民委直屬的民族高等院校，與普通高校相比，委屬民族高校的政治地位、培養任務及服務職能都有其特殊性，這就決定了民族高校的管理也更復雜，不能簡單照搬部屬高校的管理模式，委屬民族高校的管理，要創新其領導體制：外部領導應該擺脫“治校”是一個縱向管理的尷尬局面，“治校”是一個領土管理;其內部領導體系需要克服外部領導體制的影響，以維護普通大學的共性。

一、民族院校領導體制概述

（一）領導體制與管理體制

領導不同于管理，領導體制不等于管理體制。我國高校存在著領導體制與管理體制不分的狀況，事實上，學者們也很少區分。體制簡單來理解就是組織機構和組織運行的規范的統一，比較廣泛被接受的定義是指國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度。領導體系和管理體系都屬于組織體系的一部分。領導體系是相對獨立的決策、指揮、監督和其他領導活動組織系統的具體體系或體系;管理系統是指管理系統的結構和組成，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結合成為一個合理的有機系統，并以怎樣的手段、方法來實現管理的任務和目的。兩者之間的關系是管理系統范圍更廣，它包含領導系統，領導系統是高級的管理系統。主要區別在于領導體制更強調基于領導權限劃分的各種領導體系和制度，管理體制強調組織體系宏觀運作的程序控制規范。表現為規范的內容不同，調整的關系不同，權力主體不同，以及保障的權力和采用的決策方式不同。

（二）高校領導體制

我國現行的普通高校的領導體制是政府主導型的領導體制，可從高校內外兩個層面來看：從外部看，教育部和地方教育部門代表政府直接領導和管理各大學，各自行使權力并承擔責任。外部領導體制主要解決了國家黨執行領導權分配和高校基本運作模式的問題，即黨、政府與大學的關系，它是高等教育行政領導體制的核心和方向;從內部來看，內部領導體制是學校在獲得學校辦學自主權之后對自身層面的內部制度安排和設計，它解決了大學內部，學術界和行政界之間黨和政府之間的權利分配和基本運作。

委屬民族院校是我國高等教育系統中的特殊群體。從外部教育領導體制來看，委屬民族院校主管部門為國家民委，其領導權限和運作模式同普通高校有差異，從內部領導體制來看，雖然同普通高校一樣施行實行黨委領導下的校長負責制，但因受歷史慣性、民族政策、外部領導體制的影響，內部權力分配及組織構成制度安排也與普通高校有所不同。

二、委屬民族院校領導體制的現狀

（一）外部領導體制現狀

與教育部下屬的機構相比，高等教育管理系統實行了中央和地方的管理制度。委屬民族院校外部領導層級更復雜，社會對其的影響和監督也有限。具體來說，它有以下特點：

1.受國家民委的直接管理

國家民委設置教育科技司，直接負責和管理民族院校，相對于普通高校，民族院校更類似于一個行政單位，政府與民族院校校之間的更多的體現為控制與被控制，指揮與服從，領導與被領導的關系。高度集中的領導體制壓制了民族院校的辦學自主權，高校職能發揮受到重重限制，資源的配置沒有達到最大化利用。

2.受多重領導的制約

部屬院校只有一個教育主管部門——教育部，地方高校有兩個主管部門——教育部和省級政府教育主管部門，委屬民族高校則至少受三重領導——國家民委、教育部、省級政府教育主管部門，國家民委擁有對民族院校的人事權、財產權、資源配置權，教育部則對其教育、教學進行監督評估，省級政府教育廳對其專業設置、招生規模、質量評估、教師職稱評定也擁有統籌權。從理論上講，國家建立民族院校的行政管理，實行縱向管理，以強調人事維護和財務獨立。它將擺脫地方政府的干預，加強民族院校的獨立性，更好地促進民族高校的發展。民族院校本應該享受部署院校垂直管理的便捷，然而實際上在其主要功能教育教學上卻淪為屬地管理，甚至在教師職稱晉升機會方面，省級教育主管部門照顧更多的是省屬高校，委屬民族院校只能淪為“替補”。多重的領導意味著更多的行政約束與行政干預，也意味“找不到北”和運行效率的降低。

3.受到社會組織影響和監督有限

社會組織作為政府與大學之間的第三方力量，它可以承擔高等教育的決策咨詢、大學撥款、質量評估和信息服務等不同智能，它的出現在一方面協助政府實現了高等教育管理的宏觀指導和協調，另一方面也履行著對高校進行監督的職能，從當前發展趨勢來看，社會中介組織和其他利益相關者對大學的影響也越來越大，它的發展壯大無疑對高校健康運行起著積極作用。民族院校作為少數有代表性的高校，其本身就獲得了一層“有色玻璃”。民族院校在作為樣本的代表性以及它作為研究對象的便捷性上都不容易進入社會組織和其他利益相關者關注范圍。

（二）內部領導體制的現狀

從內部領導體制的角度看，國家高校與普通高校一樣，在黨委領導下實行主體責任制。目前高校內部領導體制主要由三部分組成：一是黨委制度，包括黨委，常委會及各職能部門，二是行政系統，包括學校委員會及其各職能部門。第三是學術體系，包括學術委員會，學位委員會和教學指導委員會。從領導層級來看，有的高校分為校、院兩級，也有的高校分為校、院、系三級。從權利結構的角度來看，它一般分為四種類型：政治權利，行政權力，學術權力和民主權利。政治權利占據核心地位，行政權力起主導作用，學術權力起次要作用，民主權利發揮輔助作用。民族院校擁有與普通高校的相同的治理主體，但是其權力大小所占比重有很大的不同。

1.政治和政黨權利的主導地位更為突出。

青年學生思維活躍，接受新事物的能力強，充滿激情和理想，但是看問題比較片面，同時做事也比較草率、容易沖動。民族高校的生源來自祖國四面八方，宗教信仰、生活習慣都有很大的不同，其發生沖突和不穩定性的因素較為明顯，在保持民族高校穩定的政策下，密切關注民族大學生的思想傾向和行為。同時高校作為育人的場所，學生的一言一行都受到老師的影響，民族高校的教師也要求要有很高的政治敏感度。為抵制各種不良思想對師生的影響，警惕和防范境內外敵對勢力的滲透，就必須依靠政治和政黨權利的作用。因此，政治和政黨權利在民族高校的地位更加突出。

2.受外部集權領導體制的影響更加嚴重

我國委屬民族院校自建立初就形成了一種集權慣性。民族院校的建立本身就是國家意志體現，最初是以培養少數民族干部為主要任務，自建立之初就反映出集中力量辦大事的特征，委屬民族院校內部領導體制受外部領導體制的影響也被刻上了深刻的集權烙印。20世紀90年代高校的“學術調整”打破了舊的“分割與部門教育”體系，標志著中國高等教育領導體制發生了歷史性的深刻變革。高校的自主權得到強化，脫離了部門的直接控制，高校內部集權領導的慣性也得到了一定的遏制，這次，共有31個省，自治區，直轄市和中央政府50所大學參加了調整，但全國高校都有自己獨特的地位。并未參與這次變革，其集權性質并未發生變化。再者，民族院校以穩定為先，在集權的領導模式下，有利于各民族師生的融洽，在維穩的大旗下，民族院校集權領導模式也并不敢輕易變革。

3.學術權力被行政權力擠占

附屬民族院校的內部領導體制是黨和政府主導的典型模式。政治權力和行政權力取代學術權力，學術權力被削弱。黨和政府領導下的國立高校已成為政府機構，偏離了高校作為學術組織的基本屬性。1998年通過的“高等教育法”第42條明確規定：“高等學府設立了學術委員會，負責審查學科，專業設置，教學和教學研究計劃，并評估學術和科研成果。”經過十幾年的實踐，學術委員會并未從根本上改變高校行政權力泛化的局面，集權領導下的民族院校更是如此。

三、委屬民族院校領導體制的創新

在當前歷史條件下，必須樹立新理念和新領導觀來構建高效的民族院校領導體制。在外部領導體制方面，我們應該逐步改變經營國家高等教育機構的概念，作為國家工作的一部分。在確保黨對民族院校的絕對領導前提下，學校的治理應該按教育規律辦事。在內部領導體制方面，要堅持黨委領導下的主體責任制的前提下，科學地建立制度，理順高校內部權力體系關系，構建高效的工作關系模式。

（一）加強部委并行領導的模式

民族院校學術科研能力不足的主要原因一方面在歸于其生源質量，但是另一方面，其受多重領導體制的影響絕對不可忽視。民族院校因受民族政策影響，財政撥款相對充裕，辦學條件、福利待遇相對更好，理應吸引更多優秀的學者前往，而事實上，省級教育主管部門在博士點建設、學科平臺設置、職稱評審名額等方面更加傾向于省屬院校及部屬院校。所以，當前委屬民族院校的外部領導體制應該突破省級教育主管部門對其教育教學的控制，實行民委與教育部并行領導，民委管學校的黨政干部人事任免、財政撥款，教育部應加強對民族院校的教學和學科建設的支持力度，減少地方政府及省級教育主管部門對委屬民族院校的干預。

（二）加快民族院校院系為辦學實體的進程

根據組織管理學中的分層管理，為管理對象設計相應的管理級別可以實現管理優化，提高管理效率，減少管理資源的浪費。建立高校院系，實行分權集中的領導體制，可以縮小管理范圍，降低高校教學和科研等行政事務管理的重點。它還可以調動基層工作各方面的積極性，提高學校運作的效率。相較于普通高校，委屬民族院校學院并未成為辦學實體。學院的人、財、物權都在學校一級，教師的績效工資也是由學校來評定，學院舉辦活動的經費都需要向上級申請，學院無權自行招聘教師，而在部屬院校，這一切都是院級單位最基本的權利。一般來說，大學教授和其他學術人員在大學的基層部門工作。大學這種“沉重的”現象要求大學的力量必須向下移動，教師在辦學中的作用必須分開。同時，機關必須改變其工作方式，改變其服務命令。目前，民族院校迫切需要轉變思想觀念，分散權力，制定切實可行的措施，理順學校，院系和部門之間的關系。把學院的人員，財務和教材的自主權付諸實踐，充分調動了教職員工的積極性，讓學院真正成為一個整合了教學，研究，財務和人員等適當權力的學校實體。

（三）建立校級為權力中心的教授委員會

普通高校基層的學術權與行政權相對分離，促進了學術民主，但民族院校由于行政權力相對集中，學術權力僅僅存在于學院級，未能形成制約行政權力的學術權力，所以設置以校級為權力中心的教授委員會以加強學術權力的影響力，校級教授委員會的作用是直接處理各院系的學術事務，除保障學術權力外而且還兼有重大行政權力行使，重大問題的決策審核權。教授委員會領導必須參與學校黨委會決策，黨委會決議必須提交到教授委員會會議審核，其審核范圍包括學校的發展與規劃，資助投融資計劃，學科專業設置與調整，教師隊伍建設與規劃，校長選拔與評估。教學委員會制度與黨委領導下的主要責任制不矛盾。它還可以更好地解決民族院校內部管理中決策、執行、監督機制相互協調的問題。

（四）建立有效的問責機制，確保師生民主參與權

任何權利都是強制性的和主導的學校所擁有的權利也不例外，這使得大學教育問責制（高中利益相關者）——教師、學生，家長，社會組織，政府部門和其他組織或個人與學校處于相對不平等的地位。民族院校內部集權趨勢相對比較嚴重，學校主體少數民族學生和教師的知情權與參與權并未得到有效保證，這是與高校的內源式民主的意識和精神不相匹配的，它也不能反映對少數民族教師和學生的尊重。民族學院和大學本身對問責制和民主治理有著內在的需求。在制度方面，國家高校的主體，特別是最直接負責的少數民族學生和教師，保障知情權，參與權和監督學校發展全過程的權利，這不僅是民主治理價值的追求，也是民族高校長期和諧穩定的基礎。

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作者簡介：姓名：廖萌 性別：女 學歷：武漢工程大學研究生 方向：教育管理方向 武漢工程大學