評《土地管理法》最新修訂

王軍

摘 要：《土地管理法》的最新修訂，吸收了近年試點的成果，并總體上保持了土地管理法的穩定，符合中國現階段實際。

關鍵詞：土地 建設用地 征地

今年8月，十三屆全國人大常委會通過《關于修改土地管理法的決定》。下文簡稱土地管理法為土法。

一、主要修訂

一，在征地方面。1，對公共利益進行明確。原土地法規定，為公共利益政府可以征地，但沒有列舉公共利益的具體內容。此次修訂列舉了公共利益的情形：軍事外交，基礎設施建設，公益事業，扶貧搬遷，保障性安居工程，成片開發建設。第二，首次明確土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，并在補償標準上按照區片綜合地價進行補償。

二是允許集體經營性建設用地入市。新土法刪除了“城市任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定”。農村集體建設用地只要符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意，可以轉讓。

三是在宅基地方面，規定地方政府要保障居者有其屋。已經入城農民有償將宅基地轉讓給村集體，由村集體統一盤活。

二、主要評析

本修訂變化是對近年區域試驗成果的立法確認。2014年底，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》。2015年全國人大決定，在33個試點縣行政區域內暫停實施土法的5個條款。試點為土法修改奠定基礎。本次修法中，試點成果已經進入了法律。

1，將成片開發也列入公共利益，體現了兼顧城鄉的原則。

成片開發是否涉及公共利益與否，存在爭議。但是，考慮到我國處于城市化進程中期，貿然對征地進行壓縮，必然會減少城市化供地。這不符合歷史潮流。將成片開發列為公共利益，體現了照顧現實、兼顧城鄉的政策意圖。

2，取消了經營農村集體建設用地不能入市場禁令，有利于盤活資產

這是這次土法修改的亮點。當然，入市也有前提，入市土地要符合規劃，且要依法登記。并在地方土地利用年度計劃中做出安排。

3，鼓勵自愿有償退出宅基地，有利于盤活資產

新法規定，進城農民如果不愿意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出，必須是在自愿有償的基礎上，由村集體回收宅基地。

三、土地改革方向辨析

對于土法的修改，學界形成了兩種不同路線，一派堅持土地公有制。另一派則主張土地私有化。依照后者的主張，征地大多數情形下只能與農民協商，按市價征地。

隨著城鎮化的推進，現行土地制度確實遇到一些問題：征地引發的社會矛盾不少;農村集體經營性建設用地不能入市，閑置嚴重。筆者以為，現行土法確立的以公有制為基礎土地管理制度，符合國情的?，F行法律體系涉及到“三塊地”（征地、集體建設用地、宅基地）的規定，具有合理性，是中國推進城市化的法律基礎，沒有必要大修。

誠然，因征地引發的社會矛盾不少。不過，大部分農民盼征地，也是基本事實。這說明，即使按照目前賠付標準，農民征地所獲補償高于原先從事農業生產的收益。只不過，農地非農化產生的增值，如何分配，容易成為矛盾焦點。在征地過程中，不產生利益博弈是不現實的。農民是土地的原持有人，渴望地改變生存狀況，可以理解，而政府對土地通平、環境打造有前期投資，也有理由分享部分土地增值。

過去40年是中國城市化快速階段。在這一進程中，征地矛盾一直維持在相對穩定的水平，沒有失控。這一定程度說明了征地制度的合理性。當然，更主要的證據在于大部分農民盼征地?，F行征地制度已經比較成熟，無須大動。

農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市的問題，也是過去爭議的焦點。本次修法已經解決。但是，允許農村集體建設用地入市，分享土地非農增值收益，也可能會擴大地區間差距。

農村集體經營性建設用地是一個歷史遺留問題。改革開放后，農村興辦鄉鎮企業占用了不少集體建設土地（約有4200萬畝，經營性用地）。這些過去了主要分布在沿海發達地區，而中西部地區極少。鄉鎮企業存在小散亂、污染的問題，到了上世紀90年代中期，鄉鎮企業大量破產轉制，并向城市集中。大量閑置的農村集體經營性建設用地，成為歷史遺留問題。

在試點中，原國土資源部曾通報：“截止2016年底，全國農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地區共計226宗，面積3636.58畝，總價款46.77億元?！辈贿^，這些入市地塊90%來自廣東南海和浙江德清兩地，其余試點區的入市地塊及總價占比不到10%，這說明，土地入市對沿海地區的村集體和村民有利可圖，但是，對中西部地區的農村，則沒有太大意義。如何在增量上解決西部的集體經營性建設用地，還需要國家出臺相關政策。不然，中西部與沿海地區的農村收入水平又將有拉大的風險。

參考文獻

[1]秦暉：《地權六論》，《社會科學論壇》2007年第9期。

[2]劉正山：《土地兼并的歷史檢視》，《經濟學（季刊）》，2007年1月，第6卷第2期。

[3] 賀雪峰 ，《土地的邏輯》，中國政法大學出版社，2010。