全球公域的治理困境及發展對策研究

張寧

摘? ?要：隨著全球化的縱深發展，全球公域開始成為學術界新的研究熱點。美國是新一輪全球公域研究的發源地，我國的全球公域研究雖處于起步階段，但在全球公域安全治理與戰略選擇上突出了新形勢下中國面對新挑戰應具備的反應能力的全面提升，也是隨著我國綜合國力的不斷提升后參與全球治理、承擔國際責任的一個重要表現。著重對全球公域的治理困境進行梳理，繼而提出相應的發展對策，以此更好地了解該領域的發展趨勢。

關鍵詞：全球公域;治理困境;發展對策

1? ? 研究背景

全球公域（global commons）最早的研究起源于自然環境層面，隨著研究的進一步擴展，太空、網絡等新領域也被納入全球公域的大環境研究層面，由此形成了海洋、極地、空域（包括國際領空和太空）及網絡四位一體的對象式研究體系。全球公域的概念是從資源的“無人獨有”到“全體共有”的公域概念演化而來的，并且全球公域不同于資源的共同管理，當前全球公域的治理在多重因素的共同作用下面臨許多困境，面對這種情形，提出符合全球化時代特征和更為合理的全球公域觀和治理理念，克服現有全球公域的治理困境，實現人類有效利用全球公域，對于改變中國在全球公域治理中的不合理地位都有十分重要的作用。

2? ? 全球公域的涵義

就概念而言，對全球公域在不同維度有著不同理解。在政治與安全領域，聯合國機構和一些學者給出了較為全面準確的概念。全球公域是指國家主權管轄之外為全人類利益所系的公共空間，如海洋、國際空域、外層空間、極地、網絡空間等。這一概念既劃定標準又列舉實例，有其合理性。就理論而言，從政治與安全層面講，全球公域論與其說是一種理論，不如說是一種戰略視角[1]。

具體來說，“全球公域”是指主權國家管轄之外的人類共有區域與領域。這一概念源起于西方經濟學，主要用于解決全球公共資源的配置問題，而后進入國際法學，主要關注全球活動中的權利與義務分配問題。近年來開始轉向國際關系學，主要探討全球公共空間對于國家間關系與世界政治的影響。目前，學界尚未就全球公域的范圍達成共識。國際關系學界比較公認的全球公域包括：公海與國際海底區域、國際空域、外太空、極地和網絡空間。從屬性上看，全球公域及域內資源屬于全球公共物品，但并非完全意義上的純公共物品，而是具有一定特征的準公共物品[2]。

3? ? 全球公域的特征及價值

3.1? 全球公域的特征

總的來說，全球公域有4個特征。

（1）所有權的公有屬性，主權色彩弱化甚至不存在。換句話說，公有和主權是相互對立、相互排斥的概念。

（2）使用權的開放性，也就是大家都可以去利用它、開發它。但也并不是完全開放的，實際上具有一定的排他性。比如太空，迄今為止具有獨立發射衛星能力的國家只有6個：中、美、俄、日、印、英;具有萬米深海探測能力的國家只有3個：美、日、中;在南極設科考站的也只有10多個國家。全球公域的使用權雖然是開放的，但能不能開發利用取決于國家的技術能力[3]。

（3）資源使用的競爭性。比如說太空的軌道，衛星是有軌道的，如果一個國家在一個地方的某個點發射了一顆衛星，這意味著其他國家沒有辦法在這個點上去發射自己的衛星，所以這種資源的使用是存在競爭的。

（4）整體性。對某一部分的破壞意味著對整體的破壞，對某一單獨領域的規則制定會影響到其他領域的使用。

3.2? 全球公域的價值

全球公域是決定一個國家生存發展空間和戰略安全保障的戰略邊疆。比如海洋和南極，這些地方擁有豐富的未開采資源，這些資源對于任何國家而言都是生存發展空間的巨大拓展。就海洋和太空而言，如果國家力量能夠在這兩個領域有效存在，意味著國家可以將戰場從地理邊疆外推到戰略邊疆，以必要的戰略空間換取寶貴的戰略反應時間，從而獲得更有效的戰略安全保障[4]。

3.2.1? 全球公域具有經濟價值

2017 年 7 月，國家主席習近平與俄羅斯總統普京提出要開展北極航道合作，共同打造“冰上絲綢之路”。北極航道有兩條，一條是從中國到歐洲的東北航道，另一條是從中國到美國東海岸的西北航道。與傳統航道相比，經由北極航道可以極大地縮短航程和運輸周期。

南極地區煤炭儲藏量約為5 000億t。南極有供全世界開發采用200年的“世界鐵山”，鐵礦蘊藏極其豐富。南極磷蝦蘊藏量約為6～12億t，每年的捕獲量為5 000萬t，相當于現在全世界總漁獲量的1/2。南極還有一個獨特的資源，那就是它巨大的冰蓋儲存了全世界72%的可用淡水，是人類最大的淡水資源庫。

3.2.2? 全球公域具有戰略安全價值

在海洋戰略安全上，中國近代的歷史教訓是極為深刻的。近代以來，西方列強入侵中國沿海地區470多次，其中，規模最大的有：從遼東半島入侵4次，從渤海灣地區入侵10次，從山東半島入侵12次，從江蘇沿海入侵10次，從浙江沿海入侵9次，從福建沿海入侵8次，從臺灣入侵10次，從廣東入侵12次。他國的侵略，都是從我國沿海地區深入到內陸地區。

自1957年10月4日，蘇聯發射世界上第一顆人造衛星以來，全球共發射人造衛星大約6 600顆，其中，3 600顆依然在太空中，正在工作的衛星有1 100余顆，其中，約500顆為近地軌道衛星，50顆為中軌道衛星（20 000 km），其余為地球同步靜止軌道衛星（36 000 km）。

4? ? 全球公域的治理困境

當前全球公域面臨著許多方面的治理困境，可分為3大挑戰：“公”與“私”的異化;安全問題;規則制定權的爭奪。全球公域的軍事化和安全問題，就是有些國家把全球公域當作軍事邊疆，使得全球公域的軍事力量變得越來越多，越來越強。規則制定權的爭奪意味著各國對全球公域發言權要求的增多。

4.1? 全球公域的定義有待規范

隨著全球化的不斷深入，全球相互依存程度逐漸增強，全球公域的重要性也日益凸顯。全球公域正在逐步融入全球經濟、社會文化和安全架構，成為連接世界各國和各民族的紐帶及全球安全與繁榮之所系。但是國際社會對于全球公域的定義卻存在很大的分歧[5]。

全球公域的定義受到傳統國際政治思維的影響，忽視了全球化時代下，世界所發生的重大變革，忽視了全球相互依存這一性質的迅速凸顯，從而使得現有的全球公域定義不能有效反映現實，具有很大的不合理性。

4.2? 全球公域治理的制度有待完善

全球公域治理機制的不完善、碎片化與過時問題嚴重。廣泛而碎片化的全球公域治理機制存在職能交叉重疊、指令相互沖突、目標模糊不清等諸多問題。以氣候治理領域為例，全球公域治理機制的不足與過時問題也很突出。許多舊機制未能充分考慮到人類活動對生態系統的影響，許多新關切未能在國際規則和標準中詳細闡述，《聯合國海洋法公約》未涉及海洋生物勘探，而當代的一些保護原則如風險預防原則、海洋保護區等工具沒有被充分納入治理框架。除此以外，全球公域治理還存在領導力不足的問題。

4.3? 全球公域的安全問題有待解決

許多美國學者認為，美國享有對全球公域包括公海、領空和太空的控制權。美國通過控制公域來限制他國的經濟、軍事和政治，以此來削弱對手。對全球公域的控制是美國政治的軍事基礎，是冷戰后美國霸權政策的助推器，用軍事能力維持控制全球公域是美國的強項。顯然，這種將全球公域軍事化的方式不利于全球公域的有效治理，軍事化不僅妨礙了全球公域內其他問題的解決，而且還極有可能激化矛盾，加劇沖突[6]。

5? ? 治理全球公域的發展對策

5.1? 適時創建全球治理制度

作為規范全球治理的合法框架，現行全球治理制度存在質量不高、數量不足等問題，將會加速全球治理的失靈化、碎片化。在全球治理制度的頂層設計中，中國應發揮主要新興大國的表率作用。一方面，秉持量力而行的原則，基于自身國情國力，在經濟、環境等領域創建全球治理制度。另一方面，加強國際合作力度，同世界各國人民一道，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正、合理的方向發展。

5.2? 主動改革全球治理制度

盡管全球治理制度存有理念滯后、效度不足、供應赤字等問題，但是盡可能地調整現有機制，而不是推倒重來，這才是真正理性的行為。作為負責任的大國，中國應該積極推動變革全球治理體制中不公正、不合理的安排，推進全球治理規則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數國家意愿和利益。一方面，應該遵循權責對等的原則;另一方面，應該采取循序漸進的方式。

5.3? 全球公域治理技術急需提高

全球公域技術是把雙刃劍，既可能造福人類又可能貽害社會。技術進步和突破常常被視為擺脫全球公域治理瓶頸的一個重要途徑。比如未來跳頻、低功率輸出、數字信號處理、頻率捷變收發器等也有望大大改善帶寬利用以及緩解帶寬分配沖突。激光通訊等技術手段使衛星排列更為緊湊，可以部分緩解當前的擁擠以及對干擾的擔憂。利用太空機器人、激光等太空碎片清除技術，有望制定全球公域的保護規則反對霸權政治、爭取全球公域治理全球化。

5.4? 同心協力推進全球共治

隨著全球化進程的深化，具有非傳統特性的全球問題不斷涌現，在現有治理秩序下無法得到有效解決，需要協調全球各行為體一致努力進行治理，這在一定程度上推進了全球共治理念的貫徹，有助于實現全球共享安全。其中，網絡、極地、外太空、公海等各個全球公域的重點問題領域，亟需全球作出協調，努力進行治理。

6? ? 結語

從全球公域部分治理到全球治理，依然任重而道遠。在非傳統安全的特殊語境下，需要治理的問題具有跨境性、不確定性和非傳統性。與治理形態相關的參與治理的行為體、治理規范和利益表現都具有了多元性。面對這些全球化帶來的概念破壞性運動，學術界應持有謹慎的應對態度。總的來說，分析全球性問題的治理，需要新舊兼顧地修正理論認知，既要認清治理的多元化內涵，又要兼顧傳統現實主義權力觀的持續作用機制。只有如此，才能冷靜應對不均衡全球化帶來的概念破壞，更為全面、深刻地把握國家行為體參與全球非傳統安全治理的新表象和固有實質。全球公域作為一個相對較新的戰略增長領域為各國、國際社會所重視。雖然全球公域治理取得了一定進展，但許多問題仍然存在，需要世界各國同心協力解決當前問題和不斷新生的問題。

[參考文獻]

[1]陸俊元.中國地緣政治安全[M].北京：時事出版社，2012.

[2]薄智躍.國際政治的系統和過程[M].北京：中國人民公安大學出版社，1989.

[3]王義桅.美國重返亞洲的理論基礎：以全球公域論為例[J].國際安全研究，2012（4）：66-72.

[4]韓雪晴.自由、正義與秩序—全球公域治理的倫理之思.[J]世界經濟與政治，2017（1）：22-35.

[5]王義桅.全球公域與美國巧霸權[J].同濟大學學報：社會科學版，2012（2）：49-54.

[6]UK Ministry of defense.Global strategic trends-out to 2014[EB/OL].（2010-01-12）[2019-04-03].https：//coldfusionnow.org/uk-ministry-of-defence-global-strategic-trends-report-winston-churchill-and-cold-fusion/embed/.