PPP模式中政府角色定位與職能分析

張雪云 何永虎

摘要： PPP模式在我國城市公共設(shè)施建設(shè)方面已得到廣泛的運用。政府是PPP模式項目管理中主要的主體，政府在PPP模式中的角色定位及其職能在PPP項目管理中具有至關(guān)重要的作用。在PPP模式中，政府由集建設(shè)監(jiān)管一身的角色轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者的角色。隨著角色的轉(zhuǎn)換，政府職能也有了相應(yīng)的變化。但目前我國的PPP模式還處于探索階段，這就需要政府對自身的職能有一定的轉(zhuǎn)換和調(diào)整，從而使PPP模式在我國得到更好地運用。

關(guān)鍵詞：公私合作模式;角色定位;政府職能

近年來，PPP模式在我國公共事業(yè)中的運用越來越廣泛，尤其是在城市公共設(shè)施建設(shè)方面。PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中面臨的公用事業(yè)建設(shè)財政資金短缺和管理效率低下的問題。PPP模式是引入社會資本破解地方投融資難題，提升政府治理水平的重要抓手。國務(wù)院常務(wù)會議明確要求各地加快推進PPP項目的實施，財政部、發(fā)改委等相關(guān)職能部門已相繼出臺了一系列指導(dǎo)文件，使各地PPP項目的落地正式進入實操階段，城市開發(fā)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)等多個相關(guān)領(lǐng)域也迎來了難得的發(fā)展機遇。政府是PPP模式中的一個主體，明確政府在PPP模式中的角色定位以及它的職能，對PPP模式的成功運用有至關(guān)重要的作用。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的涵義

所謂PPP 模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”，所謂PPP模式，是指政府與社會資本合作模式，即政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。簡單來說，PPP模式就是公私合營模式，即政府與私營企業(yè)之間在城市公共設(shè)施建設(shè)方面的合作模式。

PPP模式的主體分析

在PPP模式項目中主要有三類主體，即公共部門（一般指政府部門）、私營部門（一般指私營企業(yè)）和其它利益相關(guān)者（包括公共服務(wù)的消費者、為公共設(shè)施的建設(shè)與運營而提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、金融機構(gòu)等）。PPP項目實現(xiàn)的過程就是這三利益類主體之間的互動過程。但是，在這幾類主體活動的關(guān)系中，最為核心的是公共部門與私營部門之間的互動關(guān)系。

PPP模式的特征

PPP模式有三大特征，即合作關(guān)系、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。

1.合作關(guān)系。如前所述，PPP模式是公共部門與私營部門之間在實施某一項目中達成的一種合作伙伴關(guān)系。它的核心問題是公共部門與私營部門之間存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，要以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。在實現(xiàn)共同的目標(biāo)的基礎(chǔ)上，私營部門最終實現(xiàn)自身對利益的追求，而公共部門則是實現(xiàn)對共同福利和利益的追求。

2.利益共享。需要明確任何PPP模式項目都具有公益性，它不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

3.風(fēng)險共擔(dān)。任何一項公共項目的投資與建設(shè)都存在一定的風(fēng)險，在PPP模式中，公共部門和私營部門都承擔(dān)各自優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能最小化，要更多考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險最小化。

二、PPP模式中政府角色定位

如上所述，PPP模式中的一個主要主體是公共部門。一般來說，公共部門就是指政府。PPP模式實現(xiàn)了政府角色從決策者和投資者向合作者、監(jiān)督者和管理者的轉(zhuǎn)變，擴大了項目資金來源，提高了運行效率，最終對城市公共設(shè)施的建設(shè)起到了提速作用。在傳統(tǒng)投融資模式中，政府憑借自身的財政支出以及政府信用獲得的貸款進行項目投融資，集融資、建設(shè)、運營管理及決策權(quán)于一身，不僅加重了自身負擔(dān)，難以保證建設(shè)進度與質(zhì)量，越來越不能滿足日益發(fā)展的社會經(jīng)濟的需要，而且其投資在城市公共設(shè)施建設(shè)中存在資源浪費、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病，制約了公共設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。而PPP模式很好地解決了這些弊病，成功地實現(xiàn)了政府角色的轉(zhuǎn)化。

（一）政府作為合作者的角色定位

政府作為合作者，是指政府在租賃協(xié)議的基礎(chǔ)上，與私營部門共同行使權(quán)力，共同承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共擔(dān)風(fēng)險，共享利益，共同參與生產(chǎn)及提供物品和服務(wù)的任何安排。政府參與到PPP模式中，要實現(xiàn)由合作和信任取代命令和控制。傳統(tǒng)政府扮演的是領(lǐng)導(dǎo)命令的角色，對企業(yè)的運營決策產(chǎn)生巨大影響，有時直接決定企業(yè)的決策。PPP模式更注重的是合作與信任，參與者共同完成項目，他們是平等互惠的關(guān)系。在合作過程中，政府部門既要保證公共利益又要體現(xiàn)合作的公正公平等，如在選擇合作伙伴時，要做到公正、平等。

（二）政府作為監(jiān)督者的角色定位

政府作為監(jiān)督者，是指政府在特許協(xié)議的基礎(chǔ)上，為保障政府和公眾利益，對特許公司建設(shè)運營全過程實施監(jiān)督、約束，以保證項目按計劃進行融資，降低項目風(fēng)險，保證資金的有效使用，防止因項目產(chǎn)品價格過高等問題而產(chǎn)生民怨等。作為監(jiān)督者的角色，一方面，政府要保證項目按計劃進行融資、如期建設(shè)、項目產(chǎn)品的順利出售，最終完成項目目標(biāo);另一方面， 可以降低項目風(fēng)險， 保證資金的有效使用，如期償還債務(wù)，避免不必要的經(jīng)濟損失;同時也可以防止項目產(chǎn)品價格過高等問題而產(chǎn)生民怨，最終實現(xiàn)政府、公司、公眾多贏的局面。

（三）政府作為管理者的角色定位

政府作為管理者，是指政府在項目運作的全過程中，從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險，并對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進行適當(dāng)改革，對項目管理制度進行創(chuàng)新。與傳統(tǒng)模式不同，政府的管理強調(diào)了合作與信任，不直接決定企業(yè)的決策，為項目提供良好的投融資和運營環(huán)境。在PPP過程中，涉及建設(shè)期管理、建設(shè)運營交接、運營期管理、移交管理等方面的內(nèi)容，政府從維護大眾利益出發(fā)，不斷調(diào)整競爭機制、管理措施，取長補短，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設(shè)管理一身的角色向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)換的一個過程，它涉及到各個方面的職責(zé)與定位。除以上幾個方面的角色，政府還需要在租金調(diào)整、社會投資退出、特許延期等方面加強和完善管理。

三、PPP模式中政府職能分析

在PPP模式下，政府是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方之一，另外，政府要為項目的運作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。因此，政府在PPP模式中具有的職能如下：

（一）政府具有組織和監(jiān)管的職能

政府是PPP模式中最重要的一個主體，在一個PPP項目中，政府一般是發(fā)起者、組織者與監(jiān)管者。政府發(fā)起一個項目，然后根據(jù)項目的具體要求，通過政府采購或競標(biāo)等一些方式選擇合適的合作伙伴作為項目的實施者，在項目的實施過程中，政府監(jiān)管項目實施的進程與質(zhì)量。在PPP項目的過程中，有時會因特殊的項目而設(shè)立新的組織機構(gòu)，有些項目會以原來的組織機構(gòu)為基礎(chǔ)不在設(shè)立新的組織機構(gòu)。在設(shè)立的組織機構(gòu)中，一般會有公共部門和私營部門雙方人員共同組成，根據(jù)合同要求安排相應(yīng)的管理職位。但這一切基本是有政府來組織完成的。

（二）政府具有制定相關(guān)法律法規(guī)職能

在PPP項目的整個過程中，法律法規(guī)起到保障的作用。PPP模式的組織形式比較復(fù)雜，合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任分歧。政府要保護自己以及合理地解決各種問題，最好的辦法就是規(guī)范運作項目，這就需要一定規(guī)章制度。因此，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)，對政府部門與企業(yè)部門在項目中承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目目標(biāo)，使項目能順利、有效地運行。同時，要在立法制度上有所突破，完善投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)國際慣例，以吸引國際上大型的企業(yè)和財團參與我國公共設(shè)施建設(shè)。

（三）政府具有協(xié)調(diào)利益、解決沖突的職能

如上所述，政府制定的相關(guān)法律法規(guī)具有協(xié)調(diào)利益、解決沖突的作用。在PPP模式中，政府、私營企業(yè)還有公共服務(wù)的消費者、為公共設(shè)施的建設(shè)與運營而提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、金融機構(gòu)等，都是項目的合作方，各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任分歧。這些分歧是私營企業(yè)和其它第三方不可協(xié)調(diào)的，這就需要政府來協(xié)調(diào)，并解決可能出現(xiàn)的各種問題。在這些合作方中，只有政府具有協(xié)調(diào)分歧的權(quán)威和能力，政府通過自身的合法地位以及自己的行政權(quán)力，可以調(diào)節(jié)各方的沖突，使合作各方全身心投入到項目的實施與管理中，從而使PPP項目取得最優(yōu)的成績。

（四）政府具有PPP融資模式推廣和人才培養(yǎng)的職能

PPP模式的成績是巨大的，在國外已經(jīng)取得了可觀的成績，在我國的實行也取得了一定效益，但它的普及范圍很有限，這就需要政府大力推廣。PPP項目融資模式涉及招投標(biāo)、談判、融資、監(jiān)督等諸多過程，程序復(fù)雜，專業(yè)性強。可以說此種模式的認(rèn)知度和專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量是項目順利建設(shè)和實施的根本和保障。這就需要培養(yǎng)專業(yè)的人才來管理PPP項目的實施，而這些是需要政府來完成的。如政府可以通過職業(yè)教育培訓(xùn)等培養(yǎng)專業(yè)的人才，實現(xiàn)人才的本土化培養(yǎng)和提高，從而為PPP項目的實施來服務(wù)。

四、PPP模式中政府職能的調(diào)整

與傳統(tǒng)公共項目建設(shè)模式向比較，PPP模式中的政府需要轉(zhuǎn)換或調(diào)整自己的職能，才能更好地發(fā)揮政府在PPP模式項目中的作用。

首先，政府必須更加謹(jǐn)慎地審核項目，建立一個適合項目發(fā)展的合理、科學(xué)、透明的程序，確立PPP的法律地位，通過市場機制選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴對基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)及運營實力，擇優(yōu)確定合作方，并鼓勵創(chuàng)新。PPP模式的核心是特許權(quán)協(xié)議，政府部門應(yīng)在其中明確產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但并不限定如何生產(chǎn)與提供。私人部門根據(jù)政府部門的要求，利用自身經(jīng)驗和優(yōu)勢編制建議書， 進行投標(biāo)，政府部門擇優(yōu)選取。政府部門只規(guī)定所要的產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的做法留給私人部門很大的創(chuàng)新空間，私人部門有動力發(fā)展創(chuàng)新方法，比如創(chuàng)新設(shè)計、創(chuàng)新運營方式等。這樣一方面滿足政府部門對產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，另一方面， 精確計算整個特許權(quán)協(xié)議期的成本，盡可能降低項目成本，以在競標(biāo)中獲勝。

其次，政府必須確定一種足夠謹(jǐn)慎的承諾機制，保證資產(chǎn)的安全性，降低項目融資成本，保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使私方的投資成本及運營成本得以補償，并獲得合理回報。英國Fazakeley 監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業(yè)險的情況下，政府充當(dāng)承保人。然而， 當(dāng)項目在運營過程中，因發(fā)生犯人騷亂和暴動，致使商業(yè)保險公司不愿為其續(xù)保時，政府卻收回了原先的承諾，致使私方無法承擔(dān)大幅提高的監(jiān)獄運營成本。最終導(dǎo)致了該項目的被迫終止。

最后，政府職能必須確定一個清楚的邊界，包括資產(chǎn)的邊界及監(jiān)管的邊界， 如市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、普遍服務(wù)監(jiān)管等，以效率監(jiān)管作為有效監(jiān)管的前提和保證。這一切的實現(xiàn)需要政府具備較高的公共管理能力。政府對自己的職能有一個明確的邊界，政府在PPP項目管理中才能保持自己合作者、監(jiān)督者和管理者的角色定位。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設(shè)監(jiān)管一身的角色向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)換的一個過程，涉及各個方面的職責(zé)與定位。PPP模式中政府的職能也有了新的變化，政府應(yīng)該明確自己的角色定位，清晰自己的職能邊界，積極推動PPP模式項目在實踐中的運用。隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，政府在公用事業(yè)上的投入也會不斷加大。面對龐大的資金需求，僅靠政府財政資金是遠遠不夠的。因此，需要政府做好合作者、監(jiān)督者和管理者的角色職能，不斷完善PPP式在我國的運行機制，做好PPP項目的各項工作，才能更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，更好地解決我國公用事業(yè)在發(fā)展中面臨的問題。

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