論我國反壟斷執法中承諾制度的完善

摘 要：為提高辦案效率，彈性處理部分爭議較大的涉嫌壟斷行為，我國《反壟斷法》確立了經營者承諾制度。本文闡述了我國當前反壟斷執法的承諾制度及其面臨的問題，在借鑒歐盟、美國的承諾制度規定的前提下，提出我國反壟斷執法中承諾制度的完善建議。

關鍵詞：反壟斷執法;承諾制度;制度完善

一、我國反壟斷執法的承諾制度現狀

（一）我國承諾制度的法律規定

承諾制度是反壟斷執法中的一項制度，根據我國《反壟斷法》第45條的規定，承諾制度是指在反壟斷執法調查中，被調查的經營者如果承諾在反壟斷執法機關認可的期限內采取具體措施消除涉嫌壟斷行為的消極后果，反壟斷執法機關可以做出中止調查的決定;在經營者履行承諾之后，反壟斷執法機關可作出中止調查的決定，從而結束執法程序的處理方式。

除《反壟斷法》對承諾制度有所規定之外，三大執法機關在各自的執法程序規定，也都涉及了承諾程序。國家工商總局2009年頒布的《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》，發改委2010年頒布的《反價格壟斷行政執法程序規定》細化的承諾程序。此外，商務部2009年頒布的《經營者集中審查辦法》中規定了“附加限制性條件批準”的決定，實際上也是一種承諾決定。

（二）我國承諾制度適用存在的問題

從以上規定可以看出，我國目前關于承諾制度的規定比較簡單，在具體適用的過程中還存在問題。

1.適用范圍不明確。

我國《反壟斷法》和國家工商行政管理總局頒布的相關規定都未明確規定承諾制度的適用條件。僅有《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定“工商行政管理機關根據被調查經營者的申請，在考慮行為的性質、持續時間、后果及社會影響等具體情況后，可以決定中止調查”。這是中止調查考慮的因素，可以看出，承諾制度的適用條件是不明確的。這使得反壟斷執法部門的自由裁量權過大，不利于落實承諾制度的制度目標。[5]

2.懲罰機制的欠缺。

《反壟斷法》第45條規定，對于違反承諾的經營者采取恢復調查的措施，然而僅僅依靠恢復調查此項不足以威懾經營者嚴格遵守承諾內容。為保證經營者的承諾得以履行，反壟斷執法效率的提高，案件的快速完結，對于接受承諾和解的經營者，適當的懲戒機制可以更好地防止經營者惡意毀約。

3.欠缺對利害關系人和公共利益的保護

此處的利害關系人是指合法權益受壟斷行為損害的個人或組織。主要表現方面就是知情權、參與權的缺失，利害關系人往往處于弱勢的一方。

我國《反壟斷法》第53條的規定，對反壟斷執法機構作出的決定不服的，可以申請行政復議或提起行政訴訟。那么，在接受承諾的情形下，反壟斷執法機構作出的“中止調查決定”或“終止調查決定”，是否可以依據第53條的規定提請行政復議與訴訟并不明確。

二、完善我國反壟斷執法的承諾制度的建議

（一）縮減承諾制度適用的范圍

我國《反壟斷法》規定的經營者承諾制度主要考慮兩個方面，對于執法機構而言，壟斷行為的調查取證比較困難，研究分析具有較大不確定性，是一項內容復雜、成本高昂的工作;對被調查的經營者而言，反壟斷調查將損害經營者的聲譽和正常的經營活動，如果經營者行為最終被認定違反反壟斷法，面臨的嚴厲的處罰更會對經營者的生產經營活動造成不利影響。所以經營者承諾在反壟斷執法機構認可的期限內采取具體的措施消除其后果，以換取反壟斷執法機構的終止調查，是雙方都可以接受的妥協共贏的結果。對于那些已經查明的反競爭性的明顯超過對競爭的促進作用的案件，則不宜適用中止調查程序，一般來說，核心卡特爾協議不應該使用中止調查程序。核心卡特爾案件對競爭的負面影響大是各國所公認的。但中國的經營者承諾制度對此沒有明確規定，導致在實踐中，尤其是在執法初期，由于缺乏經驗而濫用承諾和解制度的行為頻發。

因此，承諾制度適用的條件應當是在反壟斷執法機關已經連開始著手調查，且經營行為已涉嫌壟斷時，被調查的經營者才可以做出承諾。

（二）公開對經營者承諾的監督與恢復調查信息

為保證做出承諾的經營者自覺履行承諾，有的學者提出，我國應當設立獨立的臨時性監督機構，專門負責對于經營者執行承諾情況的監督，充分借鑒國外的關于違反承諾的懲罰措施，并明確何為“未履行”承諾，充分發揮執法機構與經營者之間的主觀能動性，體現承諾制度的應有之義。歐盟委員會通常會委托獨立的第三方對經營者的承諾履行監督職責，獨立第三方的優勢在于相對獨立，具有一定的公信力;另外一些專業性較強的行業領域，執法機構可能不得不依賴于專業第三方出具意見。當然，獨立第三方也存在被經營者俘獲的可能，尤其是在第三方中介機構欠發達的市場情況下。但無論如何，執法機構將對經營者的監督情況及若需要恢復調查的情形隨時向社會公布，引入公共監督機制，是終止調查程序公正性的最佳途徑。

（三）建立承諾評論制度促進程序參與

對于利害關系人保護的問題，有學者認為，承諾制度使用的有效性不能僅著眼于執法機關和相對人的收益，更應當將外部傷害降到最低。對此，應完善公示程序，有執法機構將經營者承諾的具體內容和基本案情向社會公布，便于利害關系人和公眾的監督。同時，增強對利害關系人程序參與權的保障，在涉及人數眾多的案件中，可以通過推選代表的方式，由利害關系人就承諾制度的適用發表意見。

總之，承諾制度并非適用所有案件，我國現行法律對承諾制度的規定比較簡單，反壟斷執法機構應該探索有效的承諾制度的適用范圍及操作模式，縮減其適用范圍，同時加大對受承諾經營者的懲罰力度，也可借鑒歐盟和美國的執法經驗，促進執法過程與結果公開化，透明化，同時吸收公眾參與也是對執法者的零成本的監督。

參考文獻

[1]《<中華人民共和國壟斷法>條文說明、立法理由及相關規定》，第270頁，北京：北京大學出版社，2007

[2]冀夢嬌.《中國法壟斷法中承諾制度的起源與發展——基于德國和歐盟經驗的思考》[J].中德法學論壇.13輯

[3]孫彥麗.試論我國反壟斷法經營者承諾制度的完善[D].安徽大學

作者簡介;

魚溪（1996），女，漢族，陜西西安人，法律碩士，單位：西北大學法學院.