略論農村土地承包經營權確權登記中的幾個法律問題

戴念邦 王駿

摘 要：農村土地承包經營權確權登記在土地流轉、土地經營權抵押中起著基礎性作用。由于產權意識不強、糾紛較多、土地流轉不規范等原因，導致土地確權登記面臨一些困難。土地確權登記政策中，存在與《物權法》相關規定不協調的地方。因此，必須協調兩者之間的關系，才能更好的推進三權分置改革的進程。

關鍵詞：土地承包經營權；確權登記；物權；三權分置

農村土地承包經營權的確權登記是國家為了適應實踐的變化，解決新的土地問題和矛盾，促進農村經濟在新形勢下得健康發展，所以通過對土地承包經營權確權登記來查清承包地塊的基本信息，明確土地權屬關系，有利于保護農民的土地利益，深化農村土地產權制度改革。

1 土地承包經營權確權登記在具體運作中的問題

1.1農民產權意識薄弱，對土地承包經營權確權登記工作認識不夠

土地承包經營權已被我國《物權法》認可，認為它是一種用益物權，這就明確了其物權的性質和地位。但農民對其的認識還停留在表面，不知道土地承包經營權確權登記對自身利益有何影響。缺少了農戶主體的積極配合，土地確權登記工作的難度大大增加。

1.2土地糾紛眾多，土地糾紛解決機制不完善

我國在在土地承包中引發的諸多糾紛，最突出的就是家庭成員減少引起的問題，比如說婚嫁女在原地取得了承包地，嫁到他處后，原地收回其承包地而引發的糾紛。還有承包人死亡后，土地承包經營權是否隨承包人的存在引發糾紛，這就使工作人員在進行確權登記之前還要解決這些糾紛，加大了工作的難度，使該項工作不能順利進行。

1.3土地流轉不規范，相關合同存在效力瑕疵

土地流轉是我國農村土地發展的必然趨勢，隨著我國經濟的迅速發展，農村許多農民放下了耕耘多年的土地，選擇進城務工。根據《物權法》的規定，土地經營權的設立和取得主要是通過承包合同完成的，即該權利不用登記，只需轉讓土地承包經營權合同生效時就取得承包經營權，但這種方式取得土地承包經營權土地在流轉中會出現許多問題。首先是土地流轉登記出現空白，如果年代久遠，可能連承包合同都找不到了，而這些承包合同不僅是證明承包經營權的轉移，更是現在開展土地承包經營權確權工作的依據。其次是農戶之間的土地在自由流轉中缺乏有效地引導和管理，導致一些土地流轉行為的不規范。[1]

2 土地承包經營權確權登記的法律影響

2.1土地承包經營權確權登記在物權法上的效力

農村土地承包經營權的物權登記效力與普通不動產物權登記還是有些區別，國內的學者對此也是頗有爭議。在我國，普通的不動產物權變動一般采用登記生效主義，即在現實生活中，人們進行不動產物權交易時，只有去相關的登記部門進行了物權變動的登記，不動產物權才會轉移。但土地承包經營權卻與之不同，它采用登記對抗主義，即原土地承包經營權所有人與次承包人的承包合同成立時，該物權就隨之轉移，該物權變動不需要去相關土地部門辦理登記手續就能發生效力，只是未經登記不得對抗善意第三人。但該種做法卻不利于保護第三人的利益和維護交易安全，物權法中有一條基本原則為公信公示原則，即我們在生活中的不動產物權交易，必須要有一個公示行為，要讓人們能知道該物權已經發生變動。現在土地承包經營權的變動不經登記即可生效，沒有一個物權變動的公示行為，第三人難以確定該物權的實際歸屬，自然不利于交易的安全，對此我國一些學者有不同意見。

王利明教授認為應該從兩方面來看待這個問題，一方面，“土地承包經營權的設立采取登記對抗主義，符合我國現在的情況，它有助于減少土地承包經營權的設立成本，減輕農民負擔，而且土地承包經營權在我國當前的發展水平還較低，即使沒有登記，也不會引發交易安全。”另一方面，“隨著社會向前發展，登記對抗主義必然不適用農村土地經濟的發展，會帶來許多問題。”[2]因為根據我國的國家政策，是要加快土地流轉效率和規模，發展農村集約化經濟，農村市場化的發展，必然使土地承包經營權的流轉越來越頻繁。為了明晰農村土地產權，保護交易安全，有必要采用登記生效主義。李開國教授提出“多數國家是根據登記原因的不同而賦予登記不同的效力”，即如果是基于民事法律行為而取得不動產物權，非經登記不生效力，如果是非基于民事法律行為物權變動，非經登記不得處分。[3]

從現在看來，我國土地承包經營權的確權登記并不屬于物權法上的不動產登記，而僅僅只是物權產生之后的一種行政確認，因為該權利的取得在承包經營權合同成立時已取得，之后的登記就只是一種證明行為。所以在土地流轉中，這種登記方式存在一些弊端，比如說原承包人將承包地承包給次承包人后，又欺騙善意的第三人，再次將承包地轉讓給善意第三人，由于該種登記方式缺乏物權變動的公示效力，第三人也難以知道該承包地的實際歸屬，從而危及交易安全。所以本人認同王利明教授的觀點，即使現在登記對抗主義滿足現在的土地流轉需要，但隨著農村經濟的飛速發展，土地流轉速度的加快，登記生效主義更有利于維護交易安全。現在開始查清土地歸屬、解決土地糾紛，給承包人頒發經營權證書，明晰農民的土地產權，就是因為由于登記對抗主義使許多土地流轉并未登記造冊，給政府對土地的綜合管理帶來許多麻煩，也不利于土地流轉。

2.2土地承包經營權確權登記對抵押權能實現的影響

我國《物權法》第184條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”可見在過去，用土地承包經營權抵押是不被法律認可的。這是因為在過去，我國農業發展水平較低，土地和糧食是農民生存的基礎，是國家發展的基礎，如果讓土地承包經營權具備抵押權能，如果農民濫用土地抵押權能，可能會導致土地關系混亂，不利于農業生產，所以為了保持糧食的穩定生產，促進農民積極生產，不允許農戶私自用土地承包經營權來抵押。但隨著我國農村經濟的快速發展，為了提高農村的市場化程度，國家已放開了該項制度。2015年8月，國務院印發的《關于開展農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》表示要“在試點區域調整物權法、土地承包法關于土地承包經營權不能用來抵押的規定”。

2016年3月，中國人民銀行、中國保險監督管理委員會、財政部、農業部發布《農村承包土地經營權的抵押貸款試點暫行辦法》規定：“如果有承包經營權的農戶沒有政府土地部門頒發的土地經營權證書，農戶不允許以其擁有土地承包經營權來申請抵押貸款。”所以現在給農民的土地承包經營權確權頒證，是農民依土地承包經營權申請抵押貸款的一個前置性因素[4]，只有把這項工作做好，土地承包經營權的抵押權能才能成為現實，農民貸款難的問題將得到緩解。

2.3土地承包經營區確權登記對“三權分置”政策的影響

從當前農業現狀來看，農村土地“三權分置”政策的重點在于土地承包經營權，即要明確土地承包經營權應有的法律地位能，賦予承包經營者充分的土地權能。放活經營權，首先要做好的就是實現農村土地流轉的規范、有序，只有把土地流轉工作做好了，才能徹底放活土地承包經營權。而規范土地流轉，必然要做好土地承包經營權的確權工作，只有從根本上明確土地承包經營權的歸屬，解決土地糾紛，規范土地流轉行為方式，土地流轉才能更加順暢，才能更好的放活經營權。土地承包經營權進行確權登記不僅有利于穩定現有的土地承包關系，而且為實現農村土地所有權、承包權、經營權有效分離，為引導土地經營權有序流轉，建設中國特色農業經濟、推動農業現代發展奠定了基礎。

3 完善土地承包經營權確權登記工作幾點的建議

3.1采取統一的不動產物權登記方式

我國的土地承包經營權的變動采用的是登記對抗主義，而普通的不動產物權采用的是登記生效主義。誠如王利明教授所言，隨著土地流轉程度加深，土地流轉行為必須更加規范，而繼續采用登記對抗主義必然將不利于土地交易安全。土地承包經營權一經登記，就發生法律效力，受到法律的保護，而不再只是一種行政確認。而且土地承包經營權與一般的不動產物權登記方式不一致，會致使人民對登記制度產生誤差，引發不必要的矛盾。采用登記生效主義，土地確權證書是土地承包、轉讓的依據，這就強化了物權登記的公示效力，可以減少權利主體在簽訂物權轉讓合同時產生矛盾，規范土地流轉行為，保護交易安全。[5]

3.2建立多元化的農村土地糾紛解決機制

農村較多的土地糾紛是妨礙確權登記工作一大問題，要想全面落實好土地承包經營權確權登記工作，必須要解決我國農村當前較多的土地糾紛。但我國目前的糾紛解決機制還很單一，不能有效地解決土地糾紛，這就大大降低了登記工作的效率。所以我們要建立多元化的土地糾紛解決機制，先把糾紛問題解決。一方面要積極發揮人民調解、行政調解的積極作用，加大公益組織、民間團體的介入力度；另一方面，在解決糾紛時要充分考慮到村民之間的感情，因為我國農村社會帶有很濃烈的宗族色彩，是典型的熟人社會，所以應該盡量采用民間調解，不到萬不得已盡量避免村民們對簿公堂，避免糾紛的擴大化。

3.3加強農民的法律意識，規范執行人員的工作方式

我國現在大力建設法治國家，但農村一直是法律的薄弱區，我國農民的法律意識還較低，對土地承包經營權確權登記工作的認識不夠，缺乏應有的積極性，不利于該工作的開展。所以，政府應加大土地確權登記和相關法律知識的宣傳力度，在進行承包經營權確權登記時注意工作方法，多和農民們溝通宣傳，讓他們充分了解國家的土地政策，讓農民意識到土地確權登記是為了保護自己的土地權益，是為了強化他們的家庭承包經營的基礎地位，是維護自己利益的事。

4 結語

土地承包經營權作為一種物權，是農民對土地享有的權利。對它進行確權登記，體現了國家對農民土地利益的保護由行政保護趨向法律保護，在法律上確認農民對土地的各項權利，體現了我們國家對“三農”問題一如既往的重視，體現了國家積極改革和完善現有土地產權制度的決心。在當前國家提出“三權分置”政策的大背景下，土地承包經營權確權登記發揮著先導和基礎性作用。它是我國農村經濟發展邁向市場化、產業化的一個縮影。它保護了農民的土地權益，加強政府對土地的綜合管理，穩定了現有的承包關系，促進了土地的流轉，是現代農業發展的趨勢。

基金項目：本文系湖南省大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目——論土地承包經營權確權登記的法律影響（編號：743）、婁底市科技局項目——“湘中地區土地確權登記中的相關法律問題研究”的階段性成果。

參考文獻

[1]何虹，許玲.農村土地承包經營權確權登記制度的法律完善[J].農村經濟.2013（6）.

[2]王利明.物權法[M].北京：中國人民大學出版社.2015：234-238.

[3]趙芳.我國土地登記制度研究[D].南京農業大學碩士學位論文.2004.

[4]焦富民.“三權分置”視域下承包土地經營權抵押制度之構建[J].政法論壇.2016（6）.

[5]王丹.三權分置背景下的土地承包經營權確權登記制度：現實困境與出路[J].普洱學院學報.2016（5）.

作者簡介：

戴念邦（1995-），男，湖南岳陽人，湖南人文科技學院法學院法學專業2013級學生畢業生；王駿（1997-），男，湖南湘潭人，湖南人文科技學院法學院法學專業2015級本科生。