改制背景下消防監督檢查工作研究

楊世恒

摘要：消防監督檢查工作是消防工作中的重點和難點。在國家確立的消防隊伍三年改革時期中，完善和創新消防監督檢查工作機制體制，保證在改革期間和改革之后消防監督檢查工作的有序開展是當前值得探討的問題。隨著消防改革的進行，許多過去的法律法規不再適用，包括《消防法》在內的眾多法律法規都亟待修訂和完善，以符合改革的需求。本文主要探究改制背景下消防監督檢查工作的變化和問題，并提出改進消防監督檢查工作對策。

關鍵詞：消防改制;消防監督檢查;消防法

隨著我國社會經濟的快速發展，我國消防工作的開展面臨新的問題和挑戰。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的戰略目標，要求政府部門加快轉變職能，改革現有行政運行機制體制。過去消防以軍隊的身份行使行政職能，存在諸多不便和產生了許多難題，對消防機構的工作開展產生一定的負面影響。因此在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上提出消防隊伍集體轉制，脫下軍裝成為地方行政單位，并對其消防監督職能、滅火救援職能等進行優化，打造現代化職業化的消防隊伍。

一、改制背景下消防監督檢查工作變化

消防監督檢查工作是消防機構的主要工作內容之一，要求消防機構依法對機關、團體、企業、事業單位遵守消防法律、法規情況進行的監督檢查。狹義上的消防監督檢查機構就是單指在現場進行的消防監督檢查工作，通過實地調查并當場做出相關行政行為;廣義上的消防監督檢查工作包括事前的審批許可，事中的實施監督、事后的抽查回查等方面，涵蓋了整個機關、團體、企業、事業單位的各個階段。

消防隊伍這次改革主要是從兩方面進行，一方面是消防體制的改變。消防隊伍從過去的公安現役部隊體制改變為地方行政機構體系，2018年二月份底三月初，中共中央出臺《關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確成立國務院下屬的應急管理部，消防隊伍整編制劃分到應急管理部，從此身份從武警部隊轉變為行政單位。

另一方面是消防職能的改變。2018年11月3日，中央人民政府網站公布了《國務院辦公廳關于調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》其中的第三項內容明確提出將建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉建設部。也就意味著未來指導建設工程消防設計審查職責不再由應急管理部的消防部門承擔，而是歸到住房和城鄉建設部。消防監督檢查包括大型群眾性活動的消防安全檢查、消防安全違法的投訴進行核查、單位運營過程中監督抽查、開業前消防安全檢查及其他形式消防監督檢查。這次改革中涉及的建設工程消防設計審查職責指的就是開業前消防安全監督檢查。就消防監督檢查工作而言，現在不僅有新成立的應急管理部有職權，目前的公安派出所也保留有消防監督檢查職能，另外建設工程消防設計審查職責被劃入住房和城鄉建設部，消防監督檢查工作職能劃分呈現多機構負責、多部門行使的局面。

二、改制背景下消防監督檢查的產生問題

在這次消防改制下，消防監督檢查工作的法律依據、主體定位、職能劃分、法律責任等都需要重新定位并出臺相應的配套規定，在改革中產生的問題也需要相關部門積極應對解決。

（一）消防監督檢查相關法律法規滯后

我國消防依據分法律主要是《消防法》?！断婪ā分贫ㄓ?998年，于2008年進行過一次修改，至今沒有再修改過，我國目前正處于發展高速時期，當前的社會現狀已經與十年前大不相同，消防法中的規定很多都已經落后于社會發展，在消防監督檢查實際工作中往往《消防法》不能起到很好的指導作用，難以適應當前消防監督檢查工作需要。尤其在這次消防改革中，消防機構從實施主體、實施職能到法律責任都有著巨大的變化，現有頒布的《消防法》已經不再適用，《消防法》急需一次大規模的修改，把改革的內容以法律的方式規定下來。

同時，過去消防隊伍的職能主要是滅火與救援，相對單一，而隨著城市發展需要消防的職能更加的綜合化復雜化，因此在這次改革中對消防職能進行了全面的調整。未來的消防職能必然會向著綜合應急救援的方向發展。另外，消防正朝向跨區域跨省份綜合力量救援發展，這就要求《消防法》明確消防新形勢下的職能規定及對新出現的跨省應急救援做出相應的規定。

（二）消防監督檢查停止實施部分行政措施

《消防法》第四十六條規定違反本法的規定，生產、儲存、運輸、銷售或者使用、銷毀易燃易爆危險物品的，責令停止違法行為，可以處警告、罰款或者十五日以下拘留。單位有前款行為的，責令停止違法行為，可以處警告或者罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照前款的規定處罰。過去消防歸于公安機關管轄，可以作出由公安機關專屬的拘留行政處罰，今后消防轉歸應急管理部后，不再屬于公安部門，自然不能再行使專屬于公安部門的行政拘留處罰，在消防監督檢查過程中發現《消防法》規定的達到了需要拘留的違法情形的，只能做出警告、罰款及停產停業的行政處罰決定。

另外，消防機構過去在公安部，還有權行使強制傳喚的行政措施。在進行消防監督檢查時發現違法違規情形時，消防機構有權對相關人員進行強制傳喚。但是行政強制傳喚屬于限制人身自由的行政強制措施，是公安部門的專屬行政措施。今后消防機構脫離公安部，也就不能再行使強制傳喚措施，這必然會對消防監督檢查工作的開展產生影響，應當盡早出臺相應的替代措施或者與公安部建立職能銜接制度，以填補消防機構改制造成的制度空白。

（三）部門間消防監督檢查工作職能分工模糊

按照消防改革方案，消防監督檢查職能將存在多部門聯合行使的現象。一方面，消防機構的指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉建設部，今后由住建部統一行使，但是，改革方案中只將建設工程消防設計審查職責劃出消防機構，并沒有提到建設工程驗收等其他消防監督檢查職能，今后消防機構仍繼續持有并行使消防監督檢查職能。另外《消防法》規定公安派出所也有部分消防監督檢查職責和權限，在改革方案中并沒有提及是否繼續保留公安派出所的消防監督檢查職能，公安派出所目前仍然有相應的職能權限。因此，目前消防監督檢查職能由公安部、住房與城鄉建設部及應急管理部三方共同行使，相互之間的工作內容、工作職能和權限仍有待明確。

（四）消防監督檢查工作法律責任有待落實

對于依法行使消防監督檢查工作的行政機關的法律責任，已經有許多法律法規依法進行了規定。但是在實踐中消防監督檢查仍存在職責分工不清、責任分配混亂的情形。首先，消防部門的監督檢查工作內容多，相互之間工作有重合，內部的各個部門之間沒有形成有效的責任劃分，導致要追究責任時相互推諉，最后不了了之，落實不到責任人員。其次，消防人員調動頻繁也對消防監督檢查法律責任的落實產生了阻礙。消防隱患本身就有問題曝光周期長，火災隱患較隱蔽等特點，當火災事故發生時很難認定是哪一期消防監督沒有盡到責任，這也使得部分消防監督檢查人員抱有僥幸心理，認為出了火災事故也追責不到自身，消極履行消防監督檢查職能。再者，在改制之后，行使消防監督檢查職能的包括消防部門、住房與城鄉建設部、公安派出所三個部門機構。機構相互之間消防監督檢查工作法律責任需出臺法律法規去界定和明確，保證消防監督檢查工作法律責任能有效落實。

（五）消防監督檢查工作任務繁重人手缺乏

我國消防監督檢查工作過去絕大多數都是由地方公安消防隊伍去完成，由于部隊的編制名額及內部專業門檻高等原因，能從事消防監督檢查工作的人員并不多，隨著今年國家經濟的不斷發展，許多行業都在創新變化，產生了許多新生事物，導致了消防監督檢查工作越發繁重復雜，從事消防監督檢查工作的人員急需增加。在改制以后消防監督檢查工作目前由三個部門的有關人員來進行，看似人員得到了補充，實質上仍然是之前在消防部門從事消防監督檢查的那部分人員在完成這部分工作。在新一輪消防監督檢查工作人員培養出來之前，消防監督檢查工作的人手不足的問題依然十分嚴峻。

三、改制背景下消防監督檢查改進對策

面對改革，既要看到體制變化所帶來的諸多問題和困境，也要看到在改革中存在的機遇，通過修訂相應法律法規、探索消防監督檢查新模式、培養消防職業化新型人才等措施，打造一支對黨忠誠、服務人民、赴湯蹈火、竭誠為民的新時期職業化消防隊伍。

（一）完善相應的消防監督法律法規

《消防法》中明確的消防監督主體是公安部門消防機構及轄區派出所，而根據改革方案，消防機構劃歸應急管理部管轄，則《消防法》中的執法主體身份應當要進行相應調整。另外，對于公安派出所是否保留消防監督職能，還要進一步明確。過去公安派出所行使消防監督，主要是對轄區內的一些日常消防檢查和消防宣傳，是對消防機構行使消防監督檢查的一個補充性職能，二者的職能存在密切聯系。今后若轄區派出所繼續行駛消防監督檢查職能，則需要出臺相應的消防監督法律法規制度去對兩個部委行使消防監督檢查工作的工作內容、職能范圍、法律責任分配等進行明確和分工。

另外，消防機構離開部隊體系后，探索在行政機構框架下建設現代化的職業消防，一定意義上束縛更少了，有更多的可能性去壯大消防的力量，更好的融入社會，借助社會單位進行消防監管?？梢栽诂F有《消防法》的基礎上，加入社會單位消防監管相關內容，學習國外先進經驗，如消防管理員，企業消防負責經理等引入我國消防監督檢查體系。另外，對于已經相對成熟，實施一段時間的消防設施維護保養制度、消防安全自我評估制度可以逐步上升到法律層面，以《消防法》的名義確定下來，更有力的推廣反饋良好的制度體系。

（二）完善改革期間部門間行政措施的銜接制度

消防機構在改制到應急管理后，首先應當建立與公安部之間的職能銜接制度。針對消防機構過去所行使的公安特有的行政措施，如行政拘留和行政強制傳喚，應當出臺相應的政策性文件來指導改制期間消防監督檢查工作。對于消防監督檢查工作中需要采取行政拘留和行政強制措施的，應當依據相關文件委托公安機關實施或者將案件移送給公安機關，另外修訂相關法律法規，制定新的行政措施代替原本行政拘留和行政強制傳喚的相關規定，從而使新修訂的法律法規適應消防監督檢查工作實踐的發展。如消防監督檢查工作中發現的違法違規情形符合《消防法》應當行政拘留的，消防機構可以移交給公安機關進行，從而保證工作順利完成。

（三）明確部門之間消防監督檢查職能分工

要明確部門之間消防監督檢查職能分工，首先要修訂現有的法律法規，以公安消防部門為主體制定的法律法規必然要修訂，可以先由公安部、住房與城鄉建設部及應急管理部三方出臺部門規章，明確改革期間消防監督檢查職能的行使和責任劃分，之后再通過《消防法》的修訂明確職能分工。其次三方部門應當相互之間積極研討職能分工問題，制定行之有效的部門間職能銜接制度，保證改革期間消防監督檢查工作順利開展。如住房與城鄉建設部主要負責開業前消防監督檢查，而應急管理部負責運營中的各類消防監督檢查及各類抽查排查。派出所則以其深扎基層社區的優勢對社區消防隨時抽查，發現問題隨時反映。對于較為嚴重的消防隱患派出所可以通知轄區的消防機構到場處置，由此形成相互銜接、相互支持的職能行使體系，保證消防監督檢查職能在多個部門合力運作下有序開展。

（四）明確消防監督檢查工作法律責任

首先要在制度上捋順各個部門的法律關系，可以以國務院的名義，由國務院法制機構牽頭，各部門協調出臺一部消防監督檢查工作暫行條例，明確規定各個部門在監督檢查工作中的法律責任，在發生問題時也能有法可依有據可查。另外，部門內部也要進一步細化法律責任分配，應急管理部作為一個新成立的部門，許多規章制度還沒有落實，可以在制定規章之初就規定好消防監督檢查工作的相關條款，這樣避免后期不斷的修訂，耗費大量的人力物力資源;而住房和城鄉建設部剛接手消防監督檢查工作，也需要成立相應的內設機構，可以環向比較應急管理部的消防監督檢查規定，制定行之有效的規章制度。

明確消防監督檢查工作的法律責任承擔，關鍵要理清各方的責任分配，當前《消防法》對地方政府和地方部門的消防責任缺乏硬性規定，對于基層政府的消防責任劃分模糊，政府借此推卸消防責任，這也是過去許多火災發生的重要原因。因此要明確提出政府部門“誰主管、誰負責”原則，不能出了問題就問責消防機構，對于本行業本部門主管的，要追究相關部門的責任。如安檢、教育等部門就要對自己負責的危險化學品、學校等區域的消防監督檢查負責，消防部門要發揮自己的專業性，對政府各部門履職情況進行指導和督促。

（五）探索市場資源補充消防監督檢查力量

探索市場參與消防監督檢查，主要是發揮消防中介公司的作用，將消防監督檢查工作的部分內容交由消防中介公司去完成，從而消防部門能更好的集中力量處理重大疑難問題?，F在社會上已經有消防中介公司專門從事消防檢查業務，主要是面向企業公司，為其提供消防檢查服務，排除火災隱患，通過消防檢查。在廣東地區，部分支隊已經開始探索將消防監督檢查的部分任務交給消防中介公司去完成，由于社會單位存在市場競爭，其完成任務的效果比預期的還高效合格，因此，其他地區也可以借鑒這種工作機制，和社會上從事消防檢測的機構合作，提高消防檢查效率和質量。

同時政府可以探索消防火災責任保險在我國實施的試點和推廣，保險公司可以根據單位消防安全調節保額，通過經濟因素督促企業重視消防安全管理、提高消防安全意識，自覺自查自身消防問題。要修訂法律法規為市場資源補充消防監督檢查力量提供法律法規依據，如消防法可授予符合條件的社會組織、行業協會日常監督檢查權，充分發揮社會組織的力量。通過出臺相應的地方性法規或政府規章探索社會組織參與消防監督檢查工作的模式，不再單一依靠專業消防機構，而是把各方面力量整合，形成更加高效的消防監督檢查運行模式。

四、結語

消防監督檢查工作作為日常防火控火的關鍵一環，關系到社會民生和百姓的生命財產安全，要切實保證改革期間消防監督檢查工作有序進行，并且通過修訂《消防法》等法律法規內容，讓消防監督檢查工作在這次消防改革中真正受益。使之工作效率、服務質量、檢查方式各方面都要有質的提升，從而推動消防治理能力現代化，職業化，打造一支服務人民，對黨忠誠，赴湯蹈火，竭誠為民的優秀消防隊伍。

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