我國環境信用制度構建研究

王文婷 熊文邦

摘要：環境信用，即環境保護信用，指環境主體在環境保護領域履行法定義務或遵守約定義務的狀態。環境信用制度是社會信用法治建設的有機組成部分。在碎片化的地方環境執法體系中，我國現行的環保制度和以懲罰為主的單一模式難以達到生態文明建設的要求。環境信用制度在公開透明、協調分工、強制與自愿結合、激勵與懲戒并舉等原則的引領下，可以對環境部門及相關部門的權力進行有效整合，充分調動多元主體的積極性，為有效治理環境提供了新思路。環境信用制度構建應堅持法治化的框架，考慮評價標準、評價依據、聯合激勵懲戒機制和修復機制等方面。在環境信用制度中，要堅持政府的主導地位，完善頂層設計，制定全國統一的標準，各地可以結合自身的特殊條件推出細化措施，從而實現環境信用法治化的良性格局。

關鍵詞：信用信息共享平臺;環境信用;社會信用;聯合激勵懲戒機制;信用修復;企業環境信用評價

中圖分類號：X32;D63文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089（2019）04-0089-15

一、環境信用的理論研究

（一）環境信用的基本內涵

環境信用，即環境保護信用，指環境主體在環境保護領域履行法定義務或遵守約定義務的狀態。信用（Credit）的本意為平等民事交易主體之間的債權債務關系，但是對環境信用的理解顯然不能如此狹隘。根據中華人民共和國國家標準GB/T 22117—2018《信用 基本術語》，信用的定義為“個人或組織履行承諾的意愿和能力”。除了經濟領域的交易信用，還包括社會領域的信用。社會領域的信用難以用貨幣度量，環境信用即屬此類。因此，環境信用信息是指可用于識別企業等信用主體在環境保護領域守法、履約狀況的客觀數據與資料。

（二）我國現有環保制度有效性不足

企業環境信用具有主體利益多元化、復雜化的特征，因此在現有環保制度框架下，生態治理的一般模式在維護、協調多方主體的環境權益時越發顯得捉襟見肘。為了進一步保護企業利益、私人利益以及公共利益，規制企業環境行為需引入信用制度，重視并運用生態治理的信用模式。一般模式和信用模式在治理主體、治理方式、治理手段以及治理積極性等方面均有明顯區別。首先，治理主體不同。一般模式主要依靠環境部門的行政力量，治理主體單一。在信用模式中，環境部門、財稅部門以及公安部門等均屬于治理主體，各部門多角度規范企業環境行為。其次，治理方式不同。一般模式主要采用單方面的治理方式，具有碎片化的特征，即環境部門單方面地向企業施加懲處壓力，促使企業提升環境信用。在信用模式中，行政部門、行業企業和社會公眾等多元主體共同搭建生態治理平臺，呈現出扁平化的特征。再次，治理手段不同。一般模式主要使用傳統的行政性手段，諸如行政許可、行政處罰、行政強制等，重點在于加強管理。信用模式則以社會信用法治為基礎，運用各類信用工具開展生態治理工作，如環境信用評級、環境信用聯合激勵懲戒以及環境信用修復等。最后，治理積極性不同。在一般模式中，環境部門難以調動其他行政部門的積極性;在信用模式中，各個行政部門定位合理，科學分配責任與權力，環境部門與其他行政部門協調分工，提高了生態治理的效率。

（三）環境信用是現代企業核心競爭力的重要方面

市場經濟具有自發性、盲目性與滯后性，企業為了追逐利益，環境意識淡漠，輕視環境信用，缺少環保的積極性，甚至會規避環保法律法規。在傳統經濟學理論中，追求利潤最大化是企業最主要甚至唯一的目標，企業被認為是典型的“理性經濟人”而非“理性生態人”，企業在決策之前必須考慮市場需要。焦國成：《中國社會信用體系建設的理論與實踐》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第228頁。

市場經濟是講求自由的經濟形態，人人均可追求自身利益最大化，這是人類社會發展的必然要求。王偉：《市場監管的法治邏輯與制度機理：以商事制度改革為背景的分析》，北京：法律出版社，2016年，第1頁。對現代企業而言，環境信用是企業信譽、社會責任等核心競爭力的重要組成部分。首先，環境信用屬于企業信譽。查爾斯·豐布蘭（Charles Fombrun）指出，“企業信譽是一個企業過去一切行為及結果的合成表現，這些行為及結果描述了企業向各類利益相關者提供有價值的產出的能力。”根據來源，企業信譽包含產品信譽、服務信譽、競爭信譽、財務信譽以及其他信譽等。企業是市場經濟的細胞，是國家的成員，必須遵守法律法規，自覺履行相關法律義務。保護生態環境是我國的一項基本國策，根據《憲法》《刑法》《環境保護法》等，任何成員均有保護生態環境的法律義務，破壞生態環境屬于需承擔民事責任甚至刑事責任的違法行為。良好的環境信用說明企業處于能夠遵守環境法律法規的有效性狀態，企業不僅要履行與客戶的契約（約定義務），更要遵守法律法規（法定義務），進一步提高自身的信譽。其次，環境信用是企業社會責任的重要部分。當前，全球環境日益惡化，亟需修正傳統的企業理論，強調企業社會責任。企業社會責任是指企業在追求利潤、承擔對股東的法律責任時，還要承擔對員工、消費者、社區以及生態環境的責任。企業社會責任是企業的法律義務與道德義務，以企業的非股東利益相關者為企業義務的相對方，是正式制度安排與非正式制度安排的統一體。 盧代富：《企業社會責任研究——基于經濟學與法學的視野》，北京：法律出版社，2014年，第95-96頁。易言之，現代企業應超越傳統理念，不再將利潤作為唯一追求，要在生產過程中關注人的價值，強調企業對消費者、社會以及環境的貢獻。因此，企業積極履行環境義務，開展環保活動既能提升環境信用水平，也是履行社會責任的外在表現。最后，環境信用是現代企業核心競爭力的重要支撐。當前，隨著社會信用法治建設向縱深推進，我國正在加緊布局“一處失信，處處受限”的失信聯合懲戒大格局。為提高企業的違法成本，對破壞環境的企業不僅要處以罰款，還要向他們關閉土地出讓、行政審批、政府采購、政策優惠等方面的大門，將各類資源向環境信用良好的企業傾斜。

（四）環境信用制度構建的基本原則

環境信用制度是社會信用法治建設的有機組成部分，應遵循相關基本原則。第一，公開透明原則。企業環境信用信息的收集、整理和披露過程，企業環境信用的評價過程和“紅名單”“黑名單”，企業環境信用制度的政策文件等，這些信息都應向社會公開，接受公眾監督。第二，協調分工原則。企業環境信用制度包括政府部門、信用評價部門、信息管理部門、企業以及金融機構等多元主體。要明確不同主體的地位與分工，加強溝通與協作，實現共同的目標。第三，強制與自愿相結合原則。鼓勵企業自愿參與環境信用評價，根據企業造成環境污染的程度，決定是否對其采取強制信用評價。這種方式可以提高效率，減少信用評價部門的工作量。第四，激勵與懲戒并舉原則。要進一步堅持守信激勵與失信懲戒并舉，加快建設全國統一的企業環境信用信息公示平臺，表彰環境守信企業，激勵環境守信人員，及時公示環境失信企業。

二、環境信用制度構建：評價標準

（一）環境信用制度中的多元主體

1. 構建環境信用制度，推進多元治理

我國擁有14億人口，龐大的人口基數會將一個很小的環境問題放大為環境難題。建設美麗中國必須提高公眾的環保意識，鼓勵社會組織積極參與。在頂層設計中，將“生態文明”寫入《憲法》說明黨和國家對保護生態環境重要性的認識已經達到了全新的高度。2014年修訂通過的《環境保護法》專章規定了公眾參與，將其作為一項基本原則，同時還規定了環保信息公開和環境公益訴訟制度等。以此為基礎，《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》《環境保護公眾參與辦法》等一系列規定相繼出臺，細化法律條文，增強可操作性。可以說，近年來興起的社會治理新理念已經滲透進環境治理模式創新與完善的過程。

基于信用與法治的國家治理是一種“非人格化”治理，是非曲直不依照關系親疏，而取決于能力、制度和法律。王若磊：《信用、法治與現代經濟增長的制度基礎》，《中國法學》，2019年第2期，第88頁。環境信用制度構建離不開政府與社會的合作。在公眾參與環境治理的新時代，要進一步完善政府負責、社會協同、公眾參與的環境治理體系，完善環境法律法規。多元共治的優勢在于可以整合政府治理的直接性和權威性，市場調控的及時性和自發性，民眾治理的普遍性和聚合性，做到取長補短，相得益彰。 王莉：《我國企業環境信用評價制度的重構思路》，《法學雜志》，2018年第10期，第102頁。第一，政府依然是構建環境信用制度的主導力量，統籌規劃并監督管理全過程。第二，企業在環境治理過程中扮演雙重角色，既是政府監管的對象也是社會監督的對象。作為評價對象，企業應落實環境治理的主體責任，積極學習環保知識，提高環保意識，遵守法律法規和生產標準。企業要正確認識環境信用，嚴肅對待聯合激勵懲戒機制，主動接受有關部門的環境信用評價，不隱瞞問題，不虛構成績。第三，環保社會組織在生態文明建設和綠色發展中具有重要作用。要進一步完善環保社會組織的管理體制，尤其要保障社會組織的環境公益訴訟權。第四，建立制度保障公眾的知情權，擴大公眾參與的范圍。

2.鞏固政府的主導地位，優化部門權責再分配

政府是構建環境信用制度的主導力量，在我國環境治理方式由“一元治理”向“多元共治”轉變的過程中，政府仍然掌握大量政治經濟資源，能夠“集中力量辦大事”。因此，絕對不能削弱政府的力量，必須進一步鞏固政府的主導地位。但是在多元共治的模式中，政府不再對其他主體發號施令，而是鼓勵社會各界積極參與環境治理，與其他主體相互依存、共同成長，并接受社會的監督、批評和建議。具體到環境信用制度構建過程，環境信用立法與制度建設的主體是國家機關和政府部門，政府是推動環境信用信息平臺和環境信用聯合激勵懲戒機制建設，開展企業環境信用評價的主導力量，環境信用執法和激勵懲戒企業的工作由政府機關完成，環保人才的培育、環保宣傳等需要政府推動。

企業環境信用評價是政府的工作內容之一。具體而言，政府的主要職責包括開展環境信用體系與框架的頂層設計，完善環境信用評價的法規和標準，為社會提供更好的環境信用服務，推動建立環境信用領域的聯合激勵懲戒機制，等等。根據《企業環境信用評價辦法（試行）》，環境部門負責企業的環境信用評價工作。企業的環境信用信息主要由環境部門掌握，由其開展信用評價工作能夠省去不必要的信息傳遞環節，提高工作效率。只有政府作為環境信用評價主體，才會令企業足夠重視，使評價工作順利開展，保證評價結果的權威性與公信力。雖然當前部分省份（如福建省、安徽省、湖南省等）為了減少環境部門的工作量，嘗試突破環境部門作為單一評價主體的模式，但是大多數省份仍然沿襲了傳統的信用評價模式，以環境部門為評價主體。即使在信用評價的某一個環節允許企業自評自查，允許委托第三方機構承辦具體的評價實務，但環境信用評價主體仍然是環境部門。

在環境信用制度構建中，不僅要鞏固政府的主導地位，還要對各部門的權責進行科學的再分配，尤其要處理好環境部門與其他行政部門的關系。長期以來，社會公眾認為環境保護與生態治理工作僅僅是環境部門的責任，若環境問題解決不力，環境部門會成為眾矢之的。此外，我國對于環境保護事權的劃分不夠明晰，主要的支出責任歸屬于地方政府。事實上，生態環境工作涉及主體眾多，利益復雜，環境部門無法承擔所有的職責。因此，國家應對涉及生態環境的各部門的職責進行明確規定。政府部門編制權力清單和責任清單時應當堅持適度分權原則，最大程度地明確中央和地方之間、省以下地方政府之間、各級政府不同部門之間的權責分配。王文婷、黃家強：《府際大氣環境財政權責：配置進路與機制建構》，《北京行政學院學報》，2018年第5期，第55頁。權責匹配是各部門權力再分配必須遵循的基本原則，因此在賦予環境部門重大職責的同時，必須匹配足夠的人力、物力和財力，方能使環境部門真正成為環境信用治理的“領頭羊”。同時，對其他負有環境信用治理責任的行政部門，必須厘清職責，劃清權力界限，明確權責內容，層層落實直至基層。總之，在政府的事權清單中，環境事權是一項相對較新的事權，因此，有必要在厘清權限、分清責任的總體要求下，抓緊推進環境事權財權劃分工作，形成科學合理的分類、分級、分項的事權承擔框架，以此為基礎，加快建立健全環境事權與財權相匹配的體制與機制。王文婷：《財稅法視野下我國大氣污染治理的政府間分配機制研究》，《閱江學刊》，2016年第6期，第42頁。

（二）環境信用評價的地方實踐：定量與定性的平衡

1.環境信用定量評價——以山東省為例

根據《山東省企業環境信用評價辦法》第5條，省內企業的環境信用評價采取環境違法違規行為年度記分制，企業的記分情況是對其進行環境信用評價的最重要的依據。信用評價采用違法違規正向記分的方式，不設上限。單項最低分值為1分（包括警告、責令改正或者限期改正、罰款1萬元以下等），單項最高分值為12分，其他單項分值為2分、3分、4分、6分。分數核算分為三類：第一類，對企業不同環境違法違規行為，分次采取環境行政處罰處理措施的，分別記分;第二類，對企業某一種環境違法違規行為，采取兩種以上環境行政處罰處理措施的，按照記分值最高的類別進行記分;第三類，對企業兩種以上環境違法違規行為，采取兩種以上環境行政處罰處理措施合并處罰處理，按照記分值最高的類別進行記分。因此，山東企業的環境信用評價結果直接呈現為一個固定的分數值，根據這個分數值，企業的環境信用評價等級分為綠標（0分）、黃標（≤11分）、紅標（≥12分）。2018年12月，山東省生態環境廳發布《2017年度企業環境信用評價結果》，山東的環境信用紅標企業為1871家，黃標企業為30188家。對環境違法違規行為已經整改完畢的企業，環境部門核銷記錄，可以修復環境信用。

但是在環境信用聯合激勵懲戒方面，《山東省企業環境信用評價辦法》仍然過于原則化，缺乏可操作性。第13條至第15條分別規定了綠標企業的待遇和對黃標企業、紅標企業的懲處措施。對環境信用良好的綠標企業，“環境部門可以適當減少現場檢查頻次，支持參加環保評先評優活動”。對失信的黃標企業，“環境部門應當適當增加現場檢查頻次，限制參加環保評先評優活動”，懲處手段單一，不能從根本上觸及企業的經濟利益。對環境信用差的紅標企業，“環境部門應當將其列入重點監管對象，對適用于限制生產、停產整治的，依法責令其限制生產、停產整治;對適用于停業、關閉的，依法報經有批準權的人民政府批準，責令其停業、關閉。”山東省環境保護廳：《山東省環境保護廳關于印發〈山東省企業環境信用評價辦法〉的通知》，2016年10月31日，http：//www.creditsd.gov.cn/273/4829.html，2019年5月4日。因此，相關部門需進一步把環境信用評價辦法與《行政處罰法》中有關措施銜接起來，既要提高執法效力，又要防止濫用行政權力。

2.環境信用定性評價——以南京市為例

根據《南京市環境失信行為信用等級管理暫行辦法》，企業的環境失信行為劃分為一般、較重、嚴重三個等級，與山東省的綠標、黃標、紅標的分類法類似，同時也具有自己的特色。《南京市環境失信行為信用等級管理暫行辦法》直接規定，嚴重失信行為包括：環境違法行為相關責任人員構成刑事犯罪的;產生較大及以上環境污染事故的;因污染環境，被責令停業、關閉的。江蘇省信用辦：《南京市環境失信行為信用等級管理暫行辦法》，2018年1月5日，http：//218.94.123.69/zcfg/3546.jhtml，2019年5月5日。 可以說，山東的環境信用評價辦法重在定量，而南京的辦法重在定性。易言之，山東的企業環境信用評價是對企業在一個年度周期內所有環境違法違規行為的綜合評價，以罰款1萬元記1分為例，如果某企業在一年內因不同的違法行為被處以12次以上1萬元以下的罰款，那么該企業將被評為紅標企業。而南京對企業進行環境信用評價側重于行為的性質，因此被處以1次1萬元以下的罰款與被處以多次1萬元以下的罰款性質相同，均屬于一般失信行為。相比之下，南京推出的企業環境信用評價標準更加科學。在企業環境信用評價中，定性評價應重于定量評價，輕微環境失信行為的累加不能等同為嚴重環境失信行為。

《南京市環境失信行為信用等級管理暫行辦法》對三類失信行為信息記錄的有效期限、環境信用修復的申請、不得予以信用修復的情況都有具體的規定，體系更加完整，內容更加全面。該文件有助于完善其他地區乃至國家層面的環境信用評價標準。

（三）中央與地方層面的環境信用法律體系

當前，我國的環境立法日趨完備。根據2015年新修訂的《立法法》，國家法律正式確認所有設區的市擁有地方立法權，設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面可以行使地方立法權，環境立法權在不同層級立法主體之間進行分配。環境信用立法的理論研究與實踐起步晚，重要性卻日益凸顯。目前，中央和地方已出臺了一系列規范環境信用評價的文件，如《企業環境信用評價辦法（試行）》《河南省企業事業單位環境信用評價管理辦法》《江蘇省企業環境信用評價暫行辦法》《重慶市企業環境信用評價辦法》《山東省企業環境信用評價辦法》《湖北省企業環境信用評價辦法（試行）》《南京市環境失信行為信用等級管理暫行辦法》，等等。已有的規范性文件均以對企業的環境信用評價為重心，根據本地實際確定了環境信用評價的方式和手段。

作為頂層設計，《企業環境信用評價辦法（試行）》的語言描述更為原則化，第13條明確規定，企業環境信用評價采取評分制，同時也給地方的探索留下了一定空間。目前，全國各地環境信用評價制度和評級標準不相同，評價指標與方法不統一，影響了環境信用評價在全國的運行和推廣，對企業來說也是不公平的。因此，亟需在中央層面進一步明確和完善企業環境信用評價的方法和標準，建議以環境行為的定性評價為主，提升聯合激勵懲戒措施的精確性，盡量減少模糊不確定的表述，取消不必要的自由裁量環節，增強環境信用評價的可操作性與合理性。同時，進一步完善企業環境信用修復機制，若時機成熟，建議在《環境保護法》中增添與企業環境行為特點相適應的信用修復機制。

根據《立法法》，環境立法屬于中央與地方共享的立法事項，因此必須經歷中央與地方環境立法事項再分配的環節。這個環節著眼于調和中央和地方不同主體以及層級的關系，使其相互配合、有機統一，使整體功能大于部分效益之和。周迪：《論提高環境立法效益的可行路徑：中央與地方環境立法事項合理分配》，《地方立法研究》，2018年第4期，第99頁。地方環境信用立法不能突破上位法律的規定，需考慮《憲法》《環境保護法》等施加的邊界。關于企業環境行為的評價標準與依據、環境信用聯合激勵懲戒機制、信用修復機制等，應做到全國統一。除此之外，各地可以結合自身的經濟發展水平、環境狀況以及治理水平等特殊條件對上述內容進一步細化。但是，作為框架，企業環境信用評價機制應是全國統一的。

三、環境信用制度構建：評價依據

（一）環境信用評價的依據：行為還是行為的結果

環境信用信息直接影響企業環境信用的認定結果。企業環境信用認定依據有兩種：環境行為或環境行為的結果。從環境信用制度構建的直接目的來看，企業環境信用評價的依據應是環境行為而非環境行為的結果，后者應是企業環境信用評價的重要參考。即使兩家企業實施了完全一樣的環境污染行為，也會存在產生不同污染結果的可能，因此，僅依照環境行為的結果來評價企業環境信用將無法體現信用信息來源的完整性。

環境信用評價應是對企業環境行為的整體評價，構建科學合理的企業環境行為評價體系是當前努力的方向。環境行為的結果是環境行為在時空上的延伸，已有的管理實踐也傾向于將企業環境行為作為企業環境信用評價的依據。企業的環境行為主要包括污染物排放行為、環境管理行為、環境社會行為、環境守法或違法行為等，這些方面構成了企業環境信用評價的指標體系。此外，在刑法理論研究中，存在污染環境罪屬于結果犯還是行為犯的爭議，理論爭議的結果將對企業環境行為評價依據產生影響。

（二）將違法行為納入環境信用的學理依據

長期以來，我國的環境違法成本比較低，企業開展環保生產動力不足。2015年11月，為加快建立企業環境守信激勵、失信懲戒機制，環境保護部、發展改革委印發了《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》。該意見要求加強企業環境信用信息系統建設，明確了納入企業環境信用記錄的信息范圍，要求建立并完善企業環境信用記錄，完善企業環境信用信息公開制度和企業環境信用評價制度。對于如何將企業的環境違法行為納入環境信用體系，還需在學理上進一步探討。

預測未來的一個有效方法是觀察與總結過去，因此，社會信用作為一種調控手段可以運用在生態環境領域中。與法律相比，信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制。張維迎：《法律制度的信譽基礎》，《經濟研究》，2002年第1期，第3頁。環境信用是一種獨立的信用制度，主要依靠信用功能對企業環境行為進行環境人格評價，本質在于借助以信用為中心的有形或無形之手，調整、平衡、確定環境負擔和環境利益。 李曉安、彭春：《論環境信用法治化》，《法學雜志》，2009年第1期，第43-46頁。環境信用制度屬于社會信用法治的一部分，由環境信用運行、環境信用規范、環境信用監管懲戒、環境信用中介和環境信用教育等構成。當前，我國正在全面構建環境保護社會共治的新格局，在立法過程中更加突出法律的綠色元素，以企業環境信用評價機制為核心的環境信用制度能夠有效打擊環境失信行為，壓縮環境失信企業的生存空間，實現生態環境、市場經濟與社會秩序的和諧共存。

具體而言，環境信用制度能夠在環保執法者和被管理者之間形成良性的環境執法關系，實現環境部門與企業的共贏。構建類似金融征信體系的環境信用體系，可以由環境部門評價企業的各類環境行為，整合環境信用信息，編制企業環境信用“黑名單”，實施聯合懲戒。對環境信用良好的企業，政府提供優惠政策和財政資助，環境部門減少檢查次數或允許自查自糾，以節約行政資源。對于環境失信嚴重的企業，應予以聯合懲戒，在土地出讓、行業準入、信貸采購等多領域限制其參與，讓環境信用差的企業寸步難行。

對全國所有企業采取一刀切的強制性環境信用評價，既無必要，又浪費有限的行政資源。對于不需要強制參加環境信用評價的企業，應賦予其選擇權，允許其自愿參與環境信用評價。對于所有參與環境信用評價的企業，應根據統一的標準評價其環境信用狀態，如環境信用良好、環境信用警示與環境信用差等，形成“紅名單”“黑名單”。當前，需要進一步明確強制參加環境信用評價的企業范圍，制定自愿參評企業的入選條件。

違法本身就是一種失信行為，“失信”意味著受信人由于履約能力和意愿的限制違背了授信信任和時間約定。陳新年：《信用論》，北京：經濟科學出版社，2017年，第2頁。企業的環境行為是企業環境信用評價的唯一依據。易言之，并非所有的企業行為都能成為企業環境信用評價的依據。不論在理論研究還是在實踐操作中，能夠作為企業環境信用評價依據的只能是企業的環境行為，包括企業在生產經營活動中遵守各類環境法律法規、環境標準的情況，履行環境保護責任的表現，企業委托其他組織機構所實施的對環境有影響的行為，等等。企業在環保領域的各類行為表現，無論正面的保護環境行為還是負面的破壞環境行為，通過一定的標準分門別類之后，將形成企業環境信用信息，在環境信用聯合激勵懲戒機制中，這些信息將成為企業聲譽資產的重要組成部分。

（三）“一事不再罰”原則

信用聯合激勵懲戒機制是社會信用法治建設的重要內容，是政府管理經濟與社會事務的重要手段，是國家治理體系的重大創新。然而，信用聯合懲戒機制的施行也引發了一些爭議。從法理角度出發，信用聯合激勵懲戒機制的性質如何，與行政處罰之間關系如何，是否與行政法的“一事不再罰”原則相沖突，這些都是亟待解決的問題。

2016年7月，國家發展改革委、人民銀行、環境保護部等三十多個部門聯合簽署《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）。根據《備忘錄》，聯合懲戒措施與《行政處罰法》第8條所規定的各類行政處罰措施并非同義語。“一事不再罰”是行政機關對違法主體施加行政處罰時需遵守的基本原則，依據是《行政處罰法》第24條：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”在理論研究與實踐操作中，兩次以上的行政處罰種類被擴大至所有的行政處罰種類，即不能因當事人同一違法行為施加兩次以上的行政處罰。在《備忘錄》中，聯合懲戒措施包括25條，如限制或者禁止生產經營單位的市場準入、行政許可或者融資行為，停止執行生產經營單位享受的優惠政策或者對其優惠政策的申請不予批準，在經營業績考核、綜合評價、評優表彰等工作中對生產經營單位及相關負責人予以限制，等等。這些聯合懲戒措施分為四類，即行政性、市場性、社會性以及行業性，均不屬于行政處罰。即使最容易引起混淆的行政性聯合懲戒措施，適用依據、主體、程序和方式都與行政處罰明顯不同，不屬于七種行政處罰行為類別中的任何一種。因此，對環境失信主體施加聯合懲戒不屬于二次處罰。

但是，實施失信聯合懲戒仍需依據相關法律。在表現形式上，各類失信聯合懲戒措施主要是限制主體所享有的權利，減損其進一步獲得利益的可能性，行政處罰則是直接減損主體利益。即使失信聯合懲戒措施與“一事不再罰”原則不沖突，仍然會對信用主體的權利和義務產生重要影響，如果操作不當，可能會侵犯其正當權益。因此，各部門在出臺失信聯合懲戒措施時，需慎重考慮法律依據、懲戒對象的范圍、懲戒程序的正當性、懲戒內容的相關性等方面。聯合懲戒措施不得與現有的法律法規發生沖突，要處理好聯合懲戒與行政處罰的關系，尊重信用主體的合法權益，加強信用修復機制設計，防止失信聯合懲戒被濫用。

四、環境信用制度構建：聯合激勵懲戒機制

（一）聯合懲戒機制

1. 聯合懲戒機制的運行實踐

《備忘錄》要求以部門協同、信息共享、聯合懲戒為三大坐標，依法依規對環境失信企業施加信用約束，構建跨部門、跨領域的社會多方參與的失信聯合懲戒機制，以提高企業環境誠信意識，營造良好的環境守法氛圍。《備忘錄》明確規定，聯合懲戒對象為在環境領域存在嚴重失信行為的生產經營單位及其法定代表人、主要負責人和負有直接責任的有關人員。因此，環境失信聯合懲戒的對象包括單位和自然人兩類。聯合懲戒措施包括：限制或禁止生產經營單位的市場準入、行政許可或融資行為，停止執行優惠政策或對優惠政策的申請不予批準，對經營業績考核、綜合評價、評優表彰工作等予以限制，其他懲戒措施，等等。關于聯合懲戒方式的規定則較為簡略，只是原則性地規定《備忘錄》的簽署部門依法依規對相關生產經營單位及人員實施聯合懲戒，通過全國信用信息共享平臺將懲戒效果反饋給國家發展改革委與原環境保護部。

除了《備忘錄》，一些省市還出臺了區域性環境失信“黑名單”管理制度，具有代表性的如《貴州省環境保護失信黑名單管理辦法（試行）》《浙江省環境違法“黑名單”管理辦法（試行）》《河北省環境污染第三方治理管理辦法》《靖江市企業環境失信黑名單管理辦法（試行）》等。但是，這些省級或地市級政府規章的效力較低，而且在“黑名單”的認定標準、認定程序、聯合懲戒具體措施等方面不完全相同。此外，一些地方在建構本地環境失信“黑名單”制度時缺乏直接的法律依據。

失信懲戒機制通過降低市場交易中信息不對稱的程度防范潛在失信者，李新庚：《社會信用體系運行機制研究》，北京：中國社會出版社，2017年，第59頁。是環境信用體系中最重要的制度設計。然而，從已有文件及《備忘錄》來看，當前環境領域的失信聯合懲戒機制還需要進一步完善。首先，環境失信“黑名單”管理制度仍不健全，缺乏法律依據，分類與認定標準不合理，程序規范與救濟機制缺位。制定環境失信“黑名單”的依據仍然是地方性的政策文件，目前還沒有專門的法律涉及環境失信“黑名單”，缺乏全國統一的規定。環境失信“黑名單”是對環境失信企業最嚴厲的懲戒手段，只有涉及重大環境違法失信行為、對社會公共環境造成嚴重影響的企業及其經營者才應被納入該名單，僅有輕微違法或違約行為的企業不應進入“黑名單”，這樣才符合“過罰相當”的原則。其次，聯合懲戒措施的力度明顯不足。如《企業環境信用評價辦法（試行）》第35條規定了聯合懲戒的措施，財政部門、銀行以及保險機構對懲戒措施僅提出“建議”，強制性不足;在《備忘錄》的“其他懲戒措施”中，存在多處“參考”的表述。聯合懲戒措施覆蓋面不全也會削弱懲戒力度，這些措施僅能對少數有資格獲得政府補助和銀行信貸的大企業產生一定的約束力，無法通過上述渠道融資的中小企業被遺漏了，而中小企業是環境污染的重要來源。再次，對企業權利的維護力度不足。一些地方將企業納入環境失信“黑名單”之前，沒有賦予相關企業聽證的權利。聽證是一種維護合法權益的手段，主要應用于行政處罰領域。最后，聯合懲戒機制的協調性不足。《備忘錄》規定，聯合懲戒措施實施過程若涉及部門的協同配合，應由各部門協商解決。實施聯合懲戒涉及眾多行政部門，不同行政部門的管理方式有差異，目前，完善的全國性聯合懲戒機制尚未形成。此外，各部門的權責分配未能達成一致，難以協調統一，甚至存在推諉扯皮的現象。

2.聯合懲戒機制的學理研究

第一，推動環境失信“黑名單”管理制度的法治化與科學化。行政“黑名單”措施具有強烈的負面影響，會降低被評價者的市場影響力和社會聲譽，同時公權力機關往往還會出臺后續措施以減損失信人的權利，加重其義務。王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，《中州學刊》，2019年第5期，第5頁。相同情形不同對待違背了市場經濟主體的平等性原則，不僅造成異地企業發展不平衡，同時也存在運用行政手段干擾正常市場秩序的嫌疑。法治政府必須承擔法定職責和法律責任，必須依法行政。卓澤淵：《法政治學研究》，北京：法律出版社，2011年，第288頁。此外，從行政程序的獨立價值來看，統一規范“黑名單”的制定程序是增強“黑名單”權威性和可接受性的必然要求。趙旭東：《黑名單制度》，北京：中國法制出版社，2018年，第163頁。因此，當務之急是要出臺環境失信“黑名單”管理的法律法規，制定全國統一的“黑名單”適用標準，構建法定聯合懲戒為主、酌定聯合懲戒為輔的新格局。為了進一步增強“黑名單”制定和管理的科學性與專業性，可以考慮引入專家評審制度。為了保障企業的合法權益，行業協會作為企業利益的代表，可以加入評審過程。

第二，合理界定嚴重環境失信行為。對嚴重環境失信行為的不同界定標準會影響聯合懲戒機制的效果。當前，我國各地的經濟發展水平不均衡，在認定嚴重環境失信行為時，不宜采取全國統一“一刀切”的做法。考慮到市場經濟內在的統一性，判定企業嚴重環境失信行為的標準宜由省級環境部門制定。結合嚴重環境失信行為的基本構成要素與環保執法實踐，省級環境部門可以科學制定轄區內嚴重環境失信行為的標準，在省級層面實現標準的相對統一。

第三，規范聯合懲戒措施的執行程序。各部門依法依規對失信主體施加聯合懲戒措施時，需規范執行程序以及執行人員的權限。具有強制性的聯合懲戒措施必須受到更嚴格的法律規制，其制定依據不應是規范性文件，而是《行政處罰法》等法律，依據事項性質由有權主體通過恰當的位階來設定。王瑞雪：《政府規制中的信用工具研究》，《中國法學》，2017年第4期，第168頁。首先，檢查內容、標準必須事先告知。環境部門在對企業進行環境信用評價之前，應提前一定時間將有關事項告知受評企業，“黑名單”的適用標準、依據等應提前向社會公布。這樣，不僅保障了企業和公眾的知情權，督促企業按照相關標準及時自覺整改，也有利于公眾開展社會監督。其次，賦予企業聽證的權利。“黑名單”制度雖然不是《行政處罰法》規定的行政處罰措施，但是在本質上屬于一種最嚴厲的名譽罰，能夠對企業的權利與義務產生重要影響，甚至關乎企業的存亡。確立行政即執法的理念必須強調行政的法定程序性。卓澤淵：《法政治學研究》，293頁。因此，建議將聽證程序納入企業環境信用評價的過程中，既能夠保障“黑名單”的公正性，也是程序正當原則的體現。

第四，加大懲戒力度，完善懲戒方式。行政裁量權源于法律，必須在法律范圍內行使。羅培新：《社會信用法：原理·規則·案例》，北京：北京大學出版社，2018年，第102頁。描述環境失信聯合懲戒措施時，要盡量減少“建議”“參考”等不精確表述，明確“限制”與“禁止”的邊界。環境失信聯合懲戒要盡量減少行政機關不必要的自由裁量權，提升聯合懲戒措施的精準性和針對性。要對國有企業與民營企業、大型企業與中小型企業進行類型化規制化的研究，深入了解不同主體在市場準入、資金來源、經營管理等方面的特點。在設計、完善聯合懲戒措施時，既要聚焦所有企業的共性問題，也要考慮不同類型企業的個性問題，從而提高聯合懲戒措施的覆蓋面和有效性。除了依靠傳統的行政性懲戒方式，還要探索包括市場性懲戒、行業性懲戒與社會性懲戒等在內的聯合懲戒方式，建立健全聯合懲戒機制。此外，實現企業名譽懲戒與經濟懲戒的統一與協調，名譽懲戒應是聯合懲戒中的重要調節手段，不僅具有確認作用，還直接體現為減損企業潛在的經濟利益。

（二）聯合激勵機制

1. 聯合激勵機制的運行實踐

從我國社會信用法治的整體實踐來看，各界對守信聯合激勵的重視程度遠不及失信聯合懲戒。目前，在我國環境信用制度構建過程中，仍未出臺聯合激勵備忘錄，關于環境守信企業的激勵規定集中于《企業環境信用評價辦法（試行）》第32條。首先，環境守信聯合激勵措施對企業缺乏吸引力。根據《企業環境信用評價辦法（試行）》第14條之規定，參評企業要達到21項評價指標均獲得滿分，同時額外開展《企業環境信用評價辦法（試行）》規定的兩種以上的環保活動，才可能被評為“環保誠信企業”，即“綠牌”企業。在實踐中，企業為了獲得“綠牌”要付出大量的人力、物力與財力，“環保誠信企業”的頭銜只是榮譽，無法帶來直接的、明顯的經濟效益。企業的合作基礎是經濟信用而非環境信用，如果環境信用的收益與成本嚴重失衡，理性的企業會放棄追求環境信用，或者消極回避環境信用評價。其次，環境守信聯合激勵措施的可操作性不強。《企業環境信用評價辦法（試行）》中規定了10類激勵性措施，涉及行政許可、資金補助、項目立項、政府采購、信貸、保險等方面。但是這些激勵措施的措辭大多采用“建議”“優先安排”“積極支持”等不確定性表述，行政機關擁有較大的自由裁量權。易言之，環境守信企業并不一定能得到獎勵，一些行政人員為了規避濫用職權的風險，可能會消極對待這些激勵措施。

2.聯合激勵機制的學理研究

當前一些觀點認為，保護環境是企業的法律義務，不應獎勵。守信聯合激勵與失信聯合懲戒之間存在如此明顯的差異，很大程度上源于對誠信性質有認識偏差。誠信作為一項基本的法律義務，已經陸續被我國多部法律所確認。這意味著誠信是一項法律義務，市場主體必須履行，履行誠信義務不應獲得公權力額外的激勵。但是，“徒法不足以自行”，法律不能解決所有的失信問題，誠信仍需回歸道德本源。信用不僅是“罰”出來的，也是“獎”出來的，面對范圍更加寬泛的道德信用，應當對環境守信企業給予必要的聯合激勵。對環境守信企業予以獎勵無疑可以遏制環境污染的破窗效應，防止逆向淘汰。

對應于聯合懲戒措施的四種類型，聯合激勵措施也可劃分為四類，即行政性激勵措施、市場性激勵措施、行業性激勵措施以及社會性激勵措施。為了從根本上扭轉企業環境守信成本高、環境失信成本低的局面，在繼續懲戒各類企業環境失信行為的同時，必須更加重視激勵手段。激勵手段不僅包括精神性措施還包括物質性措施。各種形式的激勵措施可以促使企業樹立正確的環保觀念，將企業環境信用視為一項重要的企業榮譽，從而在全社會形成保護環境為榮、破壞環境為恥的環境信用制度構建新格局。

激勵到位，有過必罰。聯合激勵機制與聯合懲戒機制在環境信用制度構建中都發揮著重要的作用。必須要提升聯合激勵措施的科學性與可操作性，否則措施將淪為一紙空文。除了要運用行政性激勵措施，還應積極運用市場性、行業性、社會性激勵措施。為此，環境部門應聯合市場監管部門，切實為環境守信企業開辟行政審批的“綠色通道”;將環境信用良好的企業通報給各有關部門和單位，提供綠色信貸、綠色保險、綠色債券等方面的政策支持，降低環境信用良好企業的市場交易成本。政府采購應優先考慮環境信用良好企業，真正落實激勵措施。此外，在立法過程中，應改變“建議”之類不確定性的表達，細化規定，為環境守信聯合激勵機制提供法律保障。在條件成熟的情況下，在國家層面，環境部門可以與其他部門簽署企業環境守信聯合激勵備忘錄，進一步擴大聯合激勵機制的適用范圍，優化激勵手段。

五、環境信用制度構建：修復機制

（一）現有制度對環境信用修復機制的設計

當前，越來越多的企業被納入環境信用制度構建中，對各類環境失信行為的懲戒力度不斷加大，信用主體對環境信用修復的需求日益強烈。科學合理的環境信用修復機制是失信聯合懲戒機制的重要補充與完善。環境信用修復是重建信用的過程，作為環境信用主體，企業在不良信用信息保存和披露期限內，在主動履行糾正失信行為、消除不良影響義務的前提下，向有關部門提出環境信用修復申請，并經法定程序獲準刪除環境失信信息或縮短環境失信行為記錄期限。環境信用修復是信用修復制度在環境領域的具體應用。環境信用修復賦予環境監管新的內涵，是環境治理不可或缺的重要手段。

然而，《企業環境信用評價辦法（試行）》對環境信用制度的具體規定止于環境信用聯合激勵懲戒機制，沒有對信用修復機制進行任何規定，環境信用修復機制在頂層設計中就是缺失的。當前，各地執行環境信用修復機制的依據均是地方性的文件，既有適用于所有領域信用修復的文件，如《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》《天津市公共信用信息異議處理與信用修復管理辦法》等;也有專門適用于環境信用修復的文件，如《蘇州市企業環境信用修復管理辦法》《常熟市企業環境信用修復管理辦法（試行）》等。可見，在目前缺少全國統一的企業環境信用修復機制的情況下，各個省市自行出臺文件，因此關于環境信用修復的基本原則、申請條件、履行程序等的規定不統一。環境信用修復是重振企業競爭力的重要手段，統一的市場經濟需要統一的環境信用修復機制。

（二）現有環境信用修復機制的缺陷

“黑名單”制度是信用修復機制的前提，直接目的是通過名譽罰的手段警示環境失信企業，促進企業積極整改，絕不是要讓企業無法翻身。因此，“黑名單”的內容應具有一定的流動性，“有上有下”。對于上了“黑名單”但是知錯就改，積極履行環保義務的企業應重新評估，接受企業關于環境信用修復的申請。“黑名單”中的企業可能會存在數據錯漏或數據更新不及時的情況，因此異議申訴和信用修復尤為重要。環境部門在接到申請后，應及時核查企業信息，確認環保整改措施有效之后，恢復企業環境信用等級并及時向社會公示。

當前，我國環境信用修復機制主要存在三方面的缺陷。第一，環境信用信息多頭公示，缺乏統一的公示主體。根據《政府信息公開條例》《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》等有關規定，環境部門網站、各級信用網站均可公示企業環境信用信息，甚至還要單獨設立環境信用信息公示平臺。多頭公示不僅浪費了行政資源，降低了工作效率，也產生了信息公示不及時，公示區域化、分散化、碎片化等現象。第二，環境領域嚴重失信行為確認標準缺失。《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》指出，要對重點領域的嚴重失信行為實施聯合懲戒。但是，如何判定環境領域的嚴重失信行為仍缺乏統一標準，標準不一致很容易導致執法不公平的現象。第三，環境信用修復規定與其他信用修復立法銜接不順暢。《征信業管理條例》規定，不良信用信息的留存時限為5年。但是，金融信用屬交易信用、經濟信用，與環境信用等社會信用有所不同，不能直接將經濟信用領域的信用修復規則移植到環境信用領域。在環境信用修復機制中，關于環境失信信息的處理規定最為重要，目前這個領域也是空白的。

（三）環境信用修復機制的完善

1.明確頂層設計

信用修復在我國屬于全新的實踐，是完善聯合激勵懲戒機制的重要環節，也是構建以信用為核心的事中事后監管的重要舉措。有學者將環境信用修復稱為環境不良信用信息記錄清除制度，作為環境信用制度中的“日落條款”。黃錫生、王美娜：《環境不良信用信息清除制度探究》，《重慶大學學報（社會科學版）》，2018年第4期，第138頁。完善的信用修復機制是推動社會信用法治化、規范化的有力工具，可以維護信用主體的合法權益。目前在國家層面，關于信用修復的頂層設計尚不明確，環境信用修復機制散見于地方政府的規章中。關于環境信用評價、聯合激勵懲戒機制，各地出臺了不同規定，導致環境信用修復的實踐存在差別。在社會信用法治實踐中，信用修復主要有兩類：一類是對違約失信行為的修復，另一類是對違法失信行為的修復。王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，《中州學刊》，2019年第5期，第10頁。針對目前環境信用修復機制存在的缺陷，應出臺全國統一的環境信用修復辦法，結合各地的環境信用修復實踐，完善《企業環境信用評價辦法（試行）》關于企業環境信用修復的設計，厘清環境信用修復的基本內涵，填補頂層設計的空白。在頂層設計中，要明確環境信用修復的適用范圍、申請程序、職責分工、修復標準以及修復流程等。行政機關須公布環境信用修復的條件與程序，為失信行為者在一定期限內糾正過失提供機會。王瑞雪：《政府規制中的信用工具研究》，《中國法學》，2017年第4期，第171頁。另外，建議在《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》《政府信息公開條例》等文件中增加與環境信用信息處理有關的銜接性規定，建立環境信用修復與行政處罰信息修復的聯動機制，實現環境信用修復的統一性。

2. 建立統一的環境信用信息公示平臺

信用信息共享平臺是實現信用獎懲的基礎，建立信用獎懲機制必須堅持信用信息的聯動共享，保證社會主體獲得透明、真實、及時、有效的信息。李鋒：《社會主體信用獎懲機制研究》，北京：中國社會科學出版社，2017年，第124頁。黨的十九大報告要求“健全環境信用評價”，《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》進一步指出，到2020年，國家、省、市、縣等各個層面的企業環境信用信息系統基本建成，環境守信聯合激勵機制和環境失信聯合懲戒機制有效運轉。需要強調的是，目前對信用修復存在兩種不同的觀點：一種觀點認為，信用修復僅僅是信用行為的修復;另一種觀點認為，信用修復是同時修復信用行為與信用信息。由此引發進一步的討論：原失信信息是否因失信行為的修正而被覆蓋。有學者指出，為了避免公共信息資源的浪費，降低環境信用監督管理的成本，提高環境信用監督管理的效率，各部門沒有必要重復建設環境信用信息庫。楊興、吳國平：《完善企業環境信用立法的思考》，《法學雜志》，2010年第10期，第85頁。針對當前我國環境信用信息公示區域化、分散化、碎片化的現實，可以將市場監管部門的企業信用信息公示平臺作為范本，建設全國統一的企業環境信用信息公示平臺，構建以省級環境部門為主體，覆蓋省、市、縣三級的環境行政許可、行政處罰、行政強制執法信息平臺。針對當前已有的環境信用信息，在規定時限內進行整合，加強對環境信用修復企業的事后督查。建立跨地區、跨部門、跨領域的環境信用修復協同聯動機制，進一步完善環境信用信息共享機制。

六、結 語

環境信用體系是社會信用體系的重要子體系，企業環境信用評價是環境信用制度的核心環節，是制定環境信用“紅名單”“黑名單”、施行聯合激勵懲戒措施、開展信用修復的前提。基于《企業環境信用評價辦法（試行）》，以山東省、南京市兩地為例進行地方性企業環境信用評價的實證分析，發現我國當前的企業環境信用評價仍存在一定的局限性。在指導思想上，仍然過于強調政府的作用，忽視市場和社會公眾的作用。誠然，社會信用法治涉及眾多領域、跨越多個層次，只有政府才能夠主導如此龐大的社會工程。但是，政府的主導作用應反映在信用體系的頂層設計中，不應干涉甚至替代市場機制。環境信用制度是市場經濟的產物，企業環境信用評價應體現市場特質，政府主導與市場本位并不會必然地發生沖突。未來的制度設計應逐漸回歸市場本位，科學定位政府、市場、社會的角色，實現環境信用法治化的良性格局。在地方環境信用制度構建中，多個省市已對企業環境信用評價、聯合激勵懲戒機制與環境信用修復機制進行了有益的探索，地方實踐對進一步完善頂層設計具有重要的參考意義。

〔責任編輯：沈 丹〕