泉州市構(gòu)建多元化勞動爭議解決機制的探索與思考

孫明陽

摘要：當前，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，勞動關(guān)系矛盾更趨劇烈、復(fù)雜、多變，化解勞動爭議更需要多部門、多元化處理手段。本文通過對泉州市多元化解決勞動矛盾糾紛予以闡述，分析存在的問題并提出相關(guān)意見建議，旨在拋磚引玉，以對構(gòu)建多元化勞動爭議解決機制提供有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：泉州市;多元化;勞動爭議;解決機制

協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟作為勞動爭議解決的主要手段，在依法公正及時處理勞動爭議、維護當事人合法權(quán)益、促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定發(fā)揮了主要作用。本文旨在對泉州市整合上述四種爭議解決方法、構(gòu)建多元化勞動爭議解決機制的經(jīng)驗做法予以總結(jié)，分析存在的問題并提出相關(guān)建議，力求為構(gòu)建多元化勞資糾紛解決機制提供有益的借鑒。

一、泉州市多元化勞動爭議解決機制的基本情況和舉措

泉州市立足該市民營經(jīng)濟“五分天下有其四” 的市情，以調(diào)解為主線建立健全“五級聯(lián)調(diào)”工作體系，以預(yù)防為本、以調(diào)解為基、以仲裁為度打造“和諧仲裁”工作模式，依法及時處理了我市勞動人事爭議案件，有力維護了勞動者合法權(quán)益和社會和諧穩(wěn)定。2018年，全市共處理勞動爭議案件11292件，涉及人數(shù)27856人，涉及標的2.64億元;調(diào)解成功率達80.82%、仲裁結(jié)案率達95.19%，居全省前列。

（一）五橫五縱，建立健全“五級聯(lián)調(diào)”工作體系

突出調(diào)解結(jié)網(wǎng)功能，橫向構(gòu)筑人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、企業(yè)調(diào)解五元社會化調(diào)解格局，縱向編制市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)五級區(qū)域勞動人事爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成“五橫五縱”調(diào)解網(wǎng)格，推動勞動人事爭議處理工作重心下移，關(guān)口前移，實現(xiàn)從單方疲于應(yīng)對向各級分工協(xié)作、從群眾越級申訴向就地解決、從被動處理向主動預(yù)防“三個轉(zhuǎn)變”。

1.橫向協(xié)作，構(gòu)筑“五橫”無縫銜接的同心圓。一是加強與人民調(diào)解的銜接。各地先后建立調(diào)解協(xié)議仲裁審查確認機制。德化縣在全省率先建立該項工作機制，出臺《關(guān)于規(guī)范勞動人事爭議調(diào)解協(xié)議仲裁審查確認程序的實施意見》，被省人社廳以文件形式轉(zhuǎn)發(fā)，向全省各設(shè)區(qū)市推廣;《實施意見》明確仲裁審查確認程序規(guī)則18項，經(jīng)仲裁審查確認后的調(diào)解協(xié)議將直接具備申請法院強制執(zhí)行的法律效力;調(diào)解協(xié)議審查確認一般期限為5天，案情復(fù)雜的可延至10天，實現(xiàn)勞動爭議案件“快援、快調(diào)、快審、快結(jié)”。二是加強與司法調(diào)解的銜接。強化重大集體性案件集中協(xié)調(diào)，推行裁審工作緊密握手。市人社局、市中級法院等九部門聯(lián)合構(gòu)建市企業(yè)重大集體性勞動爭議處理協(xié)調(diào)機制，為因企業(yè)克扣、拖欠勞動者工資、企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)等原因引發(fā)的重大集體性勞動爭議案件的處理提供新的解決路徑。晉江市人社局與法院聯(lián)合出臺《關(guān)于加強勞動爭議調(diào)解與司法調(diào)解有效銜接的工作意見》，在各鎮(zhèn)街道設(shè)立了由人民法庭與勞動保障事務(wù)所、勞動爭議調(diào)解委員會組成的勞動爭議“多元調(diào)解室”，每年調(diào)解處理的案件占75%以上。洛江區(qū)仲裁委與人民法院互派工作室，在信息共享、調(diào)解介入、裁審銜接等方面緊密互通。三是加強與行政調(diào)解的銜接。建立勞動仲裁與勞動監(jiān)察聯(lián)動和調(diào)解機制，出臺《建立健全勞動關(guān)系領(lǐng)域風險防控機制》，建立健全“四項制度”（勞動關(guān)系監(jiān)測、勞動關(guān)系預(yù)警、掛鉤幫扶、部門聯(lián)動）。德化縣出臺《德化縣勞動人事爭議仲裁與勞動保障監(jiān)察工作銜接機制》，明確勞動仲裁優(yōu)先受理案件范圍12項和勞動監(jiān)察優(yōu)先受理案件范圍5項，進一步優(yōu)化立案受理、調(diào)解辦案流程，協(xié)調(diào)勞動監(jiān)察部門提前介入集體爭議案件的調(diào)處。四是加強與企業(yè)調(diào)解的銜接。泉州市先后通過下發(fā)文件部署工作、以點帶面示范先行、規(guī)范制度檢查驗收等措施，在全市持續(xù)推進企業(yè)勞動爭議調(diào)委會的建設(shè)。豐澤區(qū)、德化縣等地推行面向基層，深入企業(yè)，實行帶案下訪、上門調(diào)解的一線工作法。五是加強與行業(yè)調(diào)解的銜接。在全省率先啟動行業(yè)勞動爭議調(diào)解工作，出臺《推進泉州市行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)指導意見》《泉州市行業(yè)勞動人事爭議調(diào)解工作規(guī)則》《泉州市勞動人事爭議仲裁調(diào)解與行業(yè)組織調(diào)解銜接工作意見》等文件，以市包袋同業(yè)商會為試點組建市包袋行業(yè)勞動爭議調(diào)委會，被列入省級專業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織示范點，在全市行業(yè)內(nèi)企業(yè)建立自行化解勞資矛盾工作機制。建立駐泉異地商會代表參與調(diào)解勞動人事爭議案件機制，與市工商聯(lián)聯(lián)合開展培訓，培訓合格人員聘任為調(diào)解員，參與該戶籍地務(wù)工人員勞動爭議案件調(diào)處。

2.縱向織網(wǎng)，打造“五縱”調(diào)解主線的立方體。一是市級調(diào)解注重試點先行。編織市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）、企業(yè)（行業(yè)）（“五級聯(lián)調(diào)”）勞動人事爭議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，進一步建立健全 “五級聯(lián)調(diào)”工作體系，這項工作納入了泉州市2018年綜治創(chuàng)新項目。以市高級技工學校、市第一醫(yī)院為試點在全省率先啟動教育、衛(wèi)計系統(tǒng)事業(yè)單位勞動人事調(diào)解工作，在試點單位成立勞動人事爭議調(diào)委會、建立健全調(diào)解工作制度，建立試點單位與市仲裁委的工作聯(lián)系和重大集體勞動人事爭議報告制度。推動市國資委成立所出資企業(yè)勞動爭議協(xié)調(diào)小組。二是縣級調(diào)解突出體系構(gòu)建。縣級仲裁院作為泉州市仲裁案件處理的主力軍，全面構(gòu)建案外調(diào)解、庭前調(diào)解、庭中調(diào)解、庭后調(diào)解“四位一體”的調(diào)解體系，形成先行調(diào)解、全程調(diào)解、全員調(diào)解、調(diào)裁結(jié)合的調(diào)解格局。晉江、石獅等地設(shè)立勞動爭議調(diào)解仲裁接待區(qū)、多元調(diào)解室和仲裁庭，設(shè)立茶座調(diào)解室、圓桌調(diào)解室等柔性調(diào)解方式。德化縣案件調(diào)解率達90%以上。三是鎮(zhèn)級調(diào)解主抓爭議化解。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動人事爭議調(diào)委會實現(xiàn)全覆蓋，各級勞動人事爭議調(diào)解組織共配備調(diào)解員3000多人。以市政府名義下發(fā)《泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）勞動爭議調(diào)解工作規(guī)則》，主要涉及調(diào)解辦案期限、經(jīng)費來源、調(diào)解書效力、調(diào)解員辦案補貼等11條內(nèi)容。制定《泉州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）、行業(yè)（系統(tǒng)）勞動爭議調(diào)解組織評價標準》，規(guī)范各類調(diào)解組織設(shè)立標準、工作制度和運行流程。晉江市陳埭鎮(zhèn)勞動保障事務(wù)所被列入全國專業(yè)性勞動爭議調(diào)解示范點，在國際鞋紡城、電商城以及江頭村設(shè)置3個勞動爭議調(diào)解中心，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會地域近、情況熟、協(xié)調(diào)強作用，就近就地解決勞動爭議。四是村級調(diào)解立足設(shè)點鋪面。全市村（社區(qū)）調(diào)解小組（勞動保障工作站）792個，占全市村（社區(qū)）總數(shù)的32%。豐澤區(qū)78個社區(qū)居委會均成立勞動人事爭議調(diào)解小組，各社區(qū)按照調(diào)解室標準化要求建設(shè)勞動爭議調(diào)解室，建立調(diào)解工作臺賬、規(guī)范調(diào)解用語、使用統(tǒng)一調(diào)解文書格式。晉江市陳埭鎮(zhèn)25個行政村（社區(qū)），全部選派律師進村（社區(qū)）擔任法律顧問工作，調(diào)處村級企業(yè)中勞動爭議案件，實現(xiàn)爭議不出村。五是企業(yè)調(diào)解力求抓大促小。全市建立調(diào)委會的大中型企業(yè)有835家，實現(xiàn)普遍覆蓋，帶動小微企業(yè)提升爭議調(diào)處水平;其中三六一度（中國）有限公司被評為省級非公有制企業(yè)勞動爭議預(yù)防調(diào)解示范單位。德化縣完善18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、212個村（居）、32家國有企業(yè)、87家大中型非公企業(yè)、陶瓷同業(yè)公會、電商協(xié)會、水電水利協(xié)會、礦產(chǎn)同業(yè)公會、旅游協(xié)會等領(lǐng)域調(diào)委會網(wǎng)絡(luò)體系及相關(guān)配套設(shè)施，形成立體式調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮調(diào)解 “第一道防線”功能。

（二）構(gòu)建機制，全力打造“和諧仲裁”工作模式

樹立溫情仲裁理念，以預(yù)防為本、以調(diào)解為基、以仲裁為度，構(gòu)建預(yù)防協(xié)調(diào)、調(diào)解先行、規(guī)范仲裁工作機制，打造“和諧仲裁”工作模式，依法及時妥善處理了泉州市勞動人事爭議案件，達到法律效益、社會效益和經(jīng)濟效益三者的有機統(tǒng)一。

1.以預(yù)防為本，構(gòu)建預(yù)防協(xié)調(diào)工作機制。一是打開糾紛警示“報警器”。進一步推進勞動保障誠信體系建設(shè)，對因拖欠工人工資被納入失信執(zhí)行名單的企業(yè)實行零容忍;2018年，已通報我市2017年度12起用人單位（或自然人）嚴重違反勞動保障法律法規(guī)案件，并評價出泉州市勞動保障守法誠信C級企業(yè)26家，泉州市工資支付行為一般失信單位1家，嚴重失信單位21家。二是設(shè)置欠薪治理“穩(wěn)壓器”。全面推進建設(shè)領(lǐng)域“無欠薪項目部”創(chuàng)建活動，大力推行農(nóng)民工實名制登記和工資分賬管理。2018年，晉江市參與“無欠薪項目部”創(chuàng)建活動的101個政府投資項目未發(fā)現(xiàn)因拖欠工程款引發(fā)的欠薪問題;各類勞動爭議案件同比下降6.18%，其中10人以上群體性案件同比下降13.2%。三是提供業(yè)務(wù)輪訓“充電器”。建立了選派培訓和下送培訓相結(jié)合的調(diào)解員培訓機制，形成實地考察調(diào)研、專家授課、典型案例研討和庭審觀摩有機結(jié)合的培訓模式。每年選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動爭議調(diào)解員、企業(yè)勞動爭議調(diào)解員30人以上參加省廳舉辦的業(yè)務(wù)知識培訓班;不定期在各地舉辦基層調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓班。

2.以調(diào)解為基，構(gòu)建調(diào)解先行工作機制。一是調(diào)解釋法同步。各地逐步建立縣級一站式勞動人事爭議化解服務(wù)平臺，同步做好明法、普法、釋法工作。石獅市仲裁院創(chuàng)新“案前約調(diào)、案中普法、案后釋法”制度，專設(shè)釋法室，強化調(diào)解、促進和諧。二是調(diào)解法援同步。各級加強與法律援助中心案前銜接，提前介入調(diào)解，打造服務(wù)勞動者最后一公里。晉江市在維權(quán)中心設(shè)置法律援助工作站，由司法局指派一名律師每周三、周五上開展法律援助工作。石獅市和諧勞動關(guān)系服務(wù)中心聯(lián)合司法局引入法律服務(wù)亭，為職工提供法律咨詢、普法宣傳、法律援助等免費服務(wù)。三是調(diào)解聯(lián)動同步。建立重大集體性案件協(xié)調(diào)機制。市人社局與市中院等九部門建立了市企業(yè)重大集體性勞動爭議處理協(xié)調(diào)機制，并成立了領(lǐng)導小組。這個協(xié)調(diào)機制包括了基層調(diào)解、仲裁、訴訟相銜接，有關(guān)部門相互聯(lián)系、密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動等內(nèi)容，為泉州市因企業(yè)克扣、拖欠勞動者工資，企業(yè)關(guān)閉、破產(chǎn)等原因引發(fā)的重大集體性勞動爭議案件的處理提供了新的解決機制途徑。

3.以仲裁為度，構(gòu)建規(guī)范仲裁工作機制。一是規(guī)范仲裁機構(gòu)設(shè)置。有力推進勞動人事爭議仲裁實體化建設(shè)，市、縣行政區(qū)域均設(shè)立獨立事業(yè)編制的仲裁院，共設(shè)置編制59個。加強辦案場所建設(shè)和基層辦案延伸，我市共有36個仲裁庭，包括標準庭11個、簡易庭25個;其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層仲裁庭共有15個，2018年5月份、12月份分別增設(shè)梅嶺街道、西園街道兩個基層仲裁庭。石獅市建立寶蓋鎮(zhèn)職工法律維權(quán)一體化基地并派駐仲裁庭，與入駐基地的勞動爭議調(diào)解室、石獅市法院勞動法庭、職工維權(quán)援助服務(wù)團等單位達成工作銜接意見，形成勞動人事爭議調(diào)解、仲裁、訴訟、法律援助一體化聯(lián)動模式。二是規(guī)范仲裁隊伍人員配備。進一步擴大兼職仲裁員聘任范圍，全市各級共聘任專職仲裁員59名、兼職仲裁員181名。推行重大疑難案件合議、會審機制，邀請市總工會、企業(yè)與企業(yè)家聯(lián)合會等仲裁委成員單位以及市政協(xié)委員、市法制辦與司法局等單位法律工作者作為兼職仲裁員參與仲裁辦案，采用“三方合議辦案”方法處理，提高案件審理的透明度。出臺《規(guī)范市直勞動人事爭議仲裁辦案補貼實施意見》，堅持“以案定補”，對專兼職仲裁員、書記員給予每人每件50-600元標準不等的辦案補貼。三是規(guī)范仲裁程序適用標準。召開全市仲裁案件庭審觀摩會，開展勞動人事爭議案件評查工作，制定《泉州市開庭審理勞動爭議案件程序》，規(guī)范各地在案件受理、開庭審理、內(nèi)部審批、文書送達等程序性環(huán)節(jié)，提高事實認定、法理闡述、法律適用等案件處理質(zhì)量。強化案件管轄權(quán)限劃分，對本市范圍內(nèi)跨地域的涉及管轄權(quán)爭議的案件，指定以勞動合同履行地優(yōu)先管轄，定紛止爭。四是規(guī)范裁審聯(lián)動工作機制。與市中院制定《加強勞動人事爭議裁審銜接機制建設(shè)的實施意見》，統(tǒng)一裁審受理范圍、法律適用標準，完善聯(lián)席會議、信息共享、聯(lián)合培訓、聯(lián)合調(diào)研、多元化解等裁審銜接機制。與市中院舉辦案例研討會，形成《泉州市勞動人事爭議裁審工作研討會會議綜述》下發(fā)各地參考執(zhí)行。

二、泉州市在多元化爭議解決機制方面存在的突出問題

（一）勞動爭議仲裁機構(gòu)能力建設(shè)有待提升。全市仲裁實體化建設(shè)雖取得突破，但目前仍有泉州開發(fā)區(qū)、泉州臺商投資區(qū)未單獨設(shè)立仲裁院;市縣兩級仲裁院編制均為事業(yè)單位編制，隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)化、職業(yè)化仍不樂觀;案多人少矛盾比較突出，全市專、兼職仲裁員僅240人，每年需處理勞動爭議超過1萬件。

（二）辦案質(zhì)量上距質(zhì)的提升仍有差距。由于仲裁員隊伍未能實現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化，而現(xiàn)有仲裁員、記錄人員忙于辦案，缺乏時間加強業(yè)務(wù)學習，特別是人事政策及其爭議處理方面的知識掌握不熟，致使案件審理質(zhì)量難以有質(zhì)的提升。仲裁隊伍、人員素質(zhì)與法規(guī)要求、日益復(fù)雜勞動爭議之間的矛盾比較突出。

（三）裁審銜接機制不夠緊密，裁審信息共享機制尚未確立，不服仲裁裁決案件向法院提起訴訟的案件數(shù)量難以統(tǒng)計，影響案件質(zhì)量的分析應(yīng)用。

（四）仲裁裁決依據(jù)與相關(guān)法規(guī)實施之間存在矛盾，各地執(zhí)行不一，影響仲裁裁決的公信力。比如，仲裁文書送達難問題突出，停業(yè)或者倒閉企業(yè)的文書送達問題尤為困難。勞動者與個人承包經(jīng)營者發(fā)生爭議的當事人列明問題，《辦案規(guī)則》第七條規(guī)定，勞動者與個人承包經(jīng)營者發(fā)生爭議申請仲裁的，應(yīng)將發(fā)包的組織和個人承包經(jīng)營者作為共同當事人;實務(wù)中，建筑行業(yè)施工單位將工程非法轉(zhuǎn)包、分包給個人的現(xiàn)象比較普遍，苛求發(fā)包組織、非法承包者列為共同當事人不利于爭議依法快速處理。一裁終局問題，《辦案規(guī)則》第五十條規(guī)定工作時間、休息休假、社會保險等爭議應(yīng)適用終局裁決，但人民法院卻將社會保險繳費爭議排除在民事訴訟受理范圍，實務(wù)中難以操作。部分裁決、先予執(zhí)行的操作程序缺乏具體規(guī)定。現(xiàn)行女職工生育享受98天生育津貼，但按照《福建省人口與計劃生育條例》女職工產(chǎn)假延長為158天至180天，超過98天的生育津貼部分應(yīng)由生育保險基金承擔還是用人單位承擔，相關(guān)規(guī)定尚未明晰。

三、構(gòu)建多元化爭議解決機制的意見建議

（一）進一步強化仲裁院能力建設(shè)。《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》第二條規(guī)定，仲裁委由人民政府依法設(shè)立，專門處理爭議案件。但對仲裁委的獨立性、司法屬性無明確界定。當前，不少地方的勞動人事爭議仲裁機構(gòu)都遇到機構(gòu)性質(zhì)不明確、社會角色不清晰、仲裁行為沒有恰當定性的困擾;如：泉州市現(xiàn)在市、縣兩級仲裁院均為事業(yè)單位編制，但仲裁院承擔的是準司法職能。理論上，仲裁審理案件不屬于具體行政行為，應(yīng)該屬于一種準司法行為;仲裁機構(gòu)并非執(zhí)法機構(gòu)，而是一個中立的準司法機構(gòu)，但相關(guān)法律法規(guī)甚至規(guī)范性文件上都沒有此類表述。建議人社部加強頂層設(shè)計，明確定位，以利于仲裁事業(yè)發(fā)展。

（二）加強仲裁員能力提升培訓。目前人社部主要組織對新任仲裁員的培訓，對續(xù)聘仲裁員的培訓力度不夠，建議人社部自上而下加強對仲裁員、調(diào)解員、記錄人員的定期培訓，組織對仲裁員特別是專職仲裁員人事政策及其爭議處理等方面業(yè)務(wù)知識的全面更新培訓，加強對案件記錄人員的培訓，推動充實資深法官、院校教師、資深律師的師資培訓力量，更好服務(wù)于勞動人事爭議案件的調(diào)處。

（三）推動建立裁、審有效銜接的新制度。建議上級人社部門協(xié)調(diào)法院就仲裁委與人民法院之間存在的重大分歧問題提出指導性意見，便于基層工作良性發(fā)展。建立健全勞動人事爭議一體化服務(wù)平臺，實現(xiàn)裁審銜接機制長效化、受理范圍一致化、審理標準統(tǒng)一化，建立案件信息共享平臺，實行聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓、案件定期研討等制度。

（四）明晰勞動人事爭議的法律適用。建議上級人社部門明晰常見法律模糊地帶的法律適用，適時由人社部、最高院出臺裁審銜接的統(tǒng)一適用標準，提高仲裁裁決的公信力。如對突發(fā)性群體性勞動爭議案件處理程序予以規(guī)定，區(qū)分承包性質(zhì)的合法性，對于個人非法承包經(jīng)營的，可不將其列為共同當事人。明確一裁終局中工作時間、休息休假、社會保險爭議具體范圍。對部分裁決、先予執(zhí)行的操作程序作出具體規(guī)定，明確部分裁決、先予執(zhí)行裁決當事人是否有訴權(quán)等。超過98天的生育津貼部分明確由生育保險基金承擔。