社區參與國家公園特許經營的模式比較

陳涵子 吳承照

摘要：社區參與國家公園特許經營既是國家公園管理機構“特許經營管理”和“協調社區關系”兩項工作的交集，又是社會參與國家公園事業的子集。社區參與國家公園特許經營主要有3種模式，即社區居民受雇于特許經營商、社區個體工商戶參與特許經營、社區居民或集體舉辦的企業參與特許經營;社區以合同形式委托國家公園管理機構共同行使經營權進而開展特許經營是一種可能的創新模式;幾種模式各有利弊，需要綜合考慮現實因素加以選擇。

關鍵詞：國家公園，特許經營，利益相關者，社區

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.00.032

《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）對國家公園管理機構的職能描述是“履行國家公園范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區關系”。社區參與國家公園特許經營與管理機構“特許經營管理”和“協調社區關系”這兩項工作都有交集。另外《總體方案》還把“鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目”列為完善社會參與機制的方式之一，可見社區參與國家公園特許經營又是社會參與的子集。

1概念、范疇和相關研究

1.1國家公園特許經營的概念、范疇

國家公園特許經營是指國家公園管理機構依法授權特定主體在國家公園范圍內開展的經營活動。其性質屬于政府特許經營[1]，本質上是一種行政許可（《中華人民共和國行政許可法》第12條規定了6類可以設定行政許可的事項，國家公園特許經營屬于直接涉及第1類“生態環境保護”的事項，也涉及第2類“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入”事項，故本質上屬于行政許可）。我國國家公園雖然“實行最嚴格的保護”，但并不排除“差別化保護管理方式”下合理的資源利用，特別是在保護物種與某些資源利用方式形成了類似“共生”關系的情況下，完全禁止這些資源利用反而不利于保護，傳統稻作系統可以為朱鹮提供更適宜的生存環境就是一例[2]。新西蘭、蒙古國家公園的放牧活動[3]，以及美國黃石國家公園生物資源的研究利用都是旅游之外的資源利用方式[4-5]。本文所討論的國家公園特許經營不僅包括旅游特許經營，還包括符合保護管理目標的資源的其他特許經營利用方式。

1.2社區參與國家公園特許經營的相關研究

從自然保護地社區參與的角度來看，目前我國研究主要集中在社區參與保護[6-8]、社區參與旅游[9-12]、社區參與的體制、機制[13-15]等領域;從自然保護地特許經營的角度來看，相關研究主要集中在特許經營合同、監管和政府規制[16-18]，以及特許經營宏觀制度建設[19-23]等領域。綜合兩方面來看，國內針對社區參與國家公園特許經營的研究比較有限。

國際上.Wyman等[24]將社區能力建設、為社區提供就業、社區影響評價、與社區分享利益作為評價特許經營社區賦權水平的5大指標。新西蘭保護部的一項研究數據闡述了新西蘭國家公園旅游特許經營對社區的帶動作用[25]。聯合國開發計劃署自然保護地旅游特許經營指南介紹了通過特許經營向社區提供崗位和技能培訓，從社區進行本地采購，進行基礎設施投資，以及將首級特許經營權授予社區實體的一些具體做法[26]。這些研究從不同角度探討了特許經營的社區參與問題，有一定的借鑒意義。本文擬在現有研究基礎上，對社區參與國家公園等自然保護地特許經營的主要模式進行總結和比較。

2社區參與特許經營的現有模式

20世紀90年代，我國風景名勝區等自然保護地出現的經營權出讓現象可以看作是特許經營在該領域的萌芽。然而實踐中存在壟斷經營、周期過長、監管不力等諸多問題[26-29].即便到了國家公園體制試點階段，也未能建立成熟規范的特許經營制度[30]。在這一背景下，社區參與國家公園特許經營主要有3種模式。

2.1社區居民直接受雇于特許經營商

社區居民直接受雇于特許經營商，通過投入勞力（技術）的方式參與特許經營，是最常見也是較低層級的參與。例如，武夷山國家公園體制試點區旅游經營業務主要由武夷山旅游發展股份有限公司負責，當地居民受雇于該公司成為環衛工、觀光車駕駛員、花轎工、零售攤點營業員等。經營黃山風景名勝區旅游業務的黃山旅游發展股份有限公司的員工有30%來自風景區所在的五鎮一場（黃山風景名勝區緩沖區范圍邊界與五鎮一場行政邊界一致，“五鎮一場”指湯口鎮、譚家橋鎮、三口鎮、耿城鎮、焦村鎮和洋湖林場。洋湖林場現更名為黃山國有林場），該風景區經營布草洗滌的黃山迅潔洗滌有限公司員工有90%來自五鎮一場。

2.2以個體工商戶的形式參與特許經營

個體工商戶既可個人經營也可家庭經營。黃山風景區管理委員會將白鵝嶺服務部、入勝亭等經營點租賃給當地居民經營就是社區以個體工商戶形式參與特許經營。天目山自然保護區一些社區居民也以個體工商戶形式利用自家住宅開辦農家樂，為訪客提供餐飲、住宿、向導、零售服務。據不完全統計，天目山這類農家樂的數量超過300家，床位數超過1萬個（該數據由天目山自然保護區管理局2015年統計資料提供）。相當數量的農家樂在保護區范圍內，但卻并未采用規范的特許經營，農家樂的盲目擴張加重了生態系統的負擔，也破壞了原本和諧的人地關系。

2.3個人或集體舉辦企業參與特許經營

社區個人或集體舉辦企業參與特許經營在規模、投入和影響力方面比以上兩種模式有所提高。以黃山風景區為例，黃山市湯口鎮旅游服務管理有限公司是該鎮4個村（居）委會合資興辦的集體企業。根據《黃山風景區綜合治理方案》，目前該公司在黃山風景區范圍內經營業務的人員指標為178人，主要經營黃山風景區的抬轎、挑包、丁商棚、經營服務點業務。公司為社區居民提供丁作崗位，公司利潤則用于發展湯口鎮基礎公用事業。

黃山風景區及其緩沖區集體土地上某些低山景點也由當地社區個人或集體舉辦的企業經營，如九龍瀑、翡翠谷、鳳凰源景點分別由黃山九龍瀑旅游服務有限公司、黃山市翡翠谷旅游有限責任公司、黃山鳳凰源旅游有限公司經營，但是這些低山景點并未納入規范的特許經營管理框架。

3比較與討論

3.1現有模式的比較

社區居民直接受雇于特許經營商的第1種模式是社區居民付出勞力（技術）以獲得報酬，不涉及其他生產要素的投入，承擔的風險較小，但受能力限制，社區獲得的通常是一些技術含量和薪酬水平相對低的崗位。管理機構在遴選特許經營商和簽訂特許經營協議時要充分考慮“社區賦權計劃”，并將其作為評價和監管特許經營商的標準之一。1998年馬迪克韋保護區推出的一項計劃就要求特許經營協議中必須包含當地“賦權”目標，針對當地居民就業、培訓和采購做出承諾[31]。

以個體工商戶形式參與特許經營的第2種模式伴隨著社區居民資金、勞力（技術）等要素的投入，風險也加大。一方面，個體工商戶自主經營、形式靈活，可以很好地補充特許經營業務;另一方面，分散經營也使管理機構需要管理更多的特許經營合同，工作更加繁雜。2017年黃山風景區制作和售賣連心鎖的3個攤點以招標方式確定經營主體，最高價中標的個體工商戶需要支付的年租金為169.7萬元（數據由黃山風景區管理委員會2017年統計資料提供），存在較大風險，也使管理機構面臨很大挑戰。

個人或集體舉辦企業參與特許經營的第3種模式引入了企業化運作方式，可產生一定的規模效應，也對社區產生更深刻的帶動作用，但這種模式風險大，對社區能力要求高，在初期可能需要不同形式的外部支持。玻利維亞馬迪迪國家公園（Madidi National Park）內的Chalaldn生態旅館項目[31]便是一例。該項目由社區與非營利環保組織合作，在該組織的支持下社區成長迅速。目前該項目已由社區全權所有、自主經營，并產生了可觀的乘數效應。

現有3種模式各有利弊（表1），社區或依附特許經營商（第1種模式），或成為特許經營商（第2，3種模式），雖然規模、層級、投入不同，但參與的都是特許經營的具體實施階段。

3.2創新模式的討論

上述3種模式并不適用于國家公園內社區集體所有土地（或社區承包土地）的經營項目（如天目山農家樂和黃山低山景點），因為管理機構授予的特許經營權原則上源于土地所有權（或經營權），所以在土地征收（或流轉）前，管理機構是無權實施“特許”的，那么社區自然無法通過以上模式參與特許經營的具體實施。

針對這種情況，一種新模式（表l中的創新模式）的構想是：集體經濟組織（《中華人民共和國民法總則》第99條規定“農村集體經濟組織依法取得法人資格”，所以依法獨立享有民事權利和承擔民事義務。同時第101條規定“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”這些規定為社區以集體形式參與特許經營的組織保障提供了法律依據。）作為集體土地所有權主體[32]（或承包經營權主體）采用合同形式委托國家公園管理機構共同行使經營權，管理機構與社區共同成為特許經營的授權主體，社區參與特許經營相關決策，在更高層次參與特許經營，從而獲得利益保障。這種模式凸顯了社區的主體地位，有助于提高其主人翁意識，但依賴制度保障，對社區能力要求更高。若采取這種模式，黃山某些社區可與黃山風景區管委會簽訂合同，雙方共同行使集體所有（或社區承包）土地的經營權，將黃山的低山景點納入特許經營框架統一管理，實現資源的合理高效利用。

4結語

社區參與國家公園特許經營是國家公園帶動社區發展、社區分享國家公園紅利的途徑。現有3種模式都是特許經營的具體實施階段。在我國國家公園等自然保護地集體土地比例較高的現實情況下，社區或可嘗試創新模式在更高層次參與特許經營。不同模式各有利弊，要綜合考慮國家公園特許經營項目類型、土地權屬關系、社區能力、管理機構能力、特許經營相關制度法規和區域社會經濟發展階段等多項因素加以選擇。

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收稿日期：2019-01-30

基金項目：國家社科基金重點項目“中國國家公園管理規劃理論及其標準體系研究”（14AZDl07）

第一作者：陳涵子（1983-），女，博士，講師，研究方向為國家公園規劃與管理、風景園林規劃設計理論與方法。E-mail：chenhanzi0108@163.com

通信作者：吳承照（1964-），男，教授，博士生導師，國家公園與綠色發展研究中心主任，研究方向為國家公園規劃與管理、景觀與旅游規劃設計、景觀游憩學。E-mail：wuchzhao@vip.sina.com