府際PPP政策差異研究

周付軍 胡春艷

中央和地方政府是中國PPP政策制定的重要主體，探索央地兩級政府間政策差異將有助于理解政策執行效果不佳的問題。研究搜集整理了中央政府和湖南省頒布的相關PPP政策文本，采用文獻計量和內容分析法，開展基于政策發文時間、發文單位、主體協作程度的文獻外部屬性特征分析，以及文獻內容的政策工具類別剖析，描繪中央政府和地方政府間PPP政策差異，進而探討政策差異與PPP發展的關聯性。中國PPP政策發文時間的初始頒布年份和政策發文高峰期存在差異;PPP主導部門和發文單位層級存在差異;政策工具使用的重點、目標和時間存在差異;不同層級政府政策對PPP發展有明顯導向作用。

PPP政策;政策差異;政策工具;量化研究

當前我國PPP政策主要有中央層面各部委和地方政府部門兩大政策主體，相比于地方PPP政策需要符合地方特色因地制宜，中央層面PPP政策通常具有較強的宏觀性和指導性。PPP政策主體的層級差異表明，中央和地方在制定PPP政策過程中必然存在各種差異。兩者間政策差異的存在實際反映出中央政府和地方政府在推廣和應用PPP模式過程中，所追求的政策目標和工具的使用思路及重點的不同。對PPP政策展開政策差異研究，一方面利于理解地方政府如何在不違背中央政府PPP政策前提下發揮地方優勢因地制宜地制定具備針對性和可操作性的具體政策方略。另一方面，通過剖析中央和地方政府間PPP政策制定的差異性，能夠為進一步完善和優化PPP政策，強化中央政府和地方政府間政策協同提供必要支持。

黨的十八屆三中全會以來，PPP模式因迎合政府存量債務削減同時提高公共服務供給效率和質量的需要而在全國各地得到全面推廣和應用。財政部、國務院等中央部委隨即出臺一系列支持和引導PPP發展的政策。然而依據財政部全國PPP綜合信息平臺數據顯示， 至2017年底全國PPP項目實際落地率僅10%-20%。這種政策數量與政策效果的差異是否與中央政策和地方政策間協同程度具有相關性，如何謀劃PPP政策布局和未來導向，實現PPP政策高效執行落地，是一個亟待解決的問題。鑒于我國PPP政策與PPP項目落地率之間的這種差異性的存在，本文以PPP政策為例，搜集整理中央政府和湖南省政府頒布的相關PPP政策，通過對政策文本的外部屬性特征和文本內容的計量分析，剖析中央政府和地方政府在政策發文時間、政策發文單位、政策主體協作和政策工具的選擇與使用方面的差異，以探究這種差異性與PPP實際發展的契合程度，以及政策差異是否影響了PPP政策執行效果。

從國內外關于政策差異研究的文獻來看，研究關注點主要集中于對某一具體政策的國別、區域比較，相關研究涉及政策支持機制、政策制度環境和政策網絡的差異。Lewis和Wiser（2005）通過對12個國家風能產業政策支持機制的差異展開分析指出，大規模、穩定的、專門為本土風電技術提供激勵的政策，更有可能建立起具有國際競爭力的風電行業。J?nicke（1992）對英美等國1970-1985年環境政策對比分析認為，成功的環境保護政策不僅取決于政治投入和產出能力的制度化，而且還取決于解決生態問題的社會機制。Sakakibara（2002）等人對日本和韓國研發促進政策差異進行分析發現，符合國情的政策制度環境更容易導致研發促進政策的成功。Schneider（1992）對德國“化學品控制”和“電信”政策比較分析，指出政府在政策制訂和執行方面越來越依賴于私營部門的橫向合作，政策“生產過程”趨向于與私人行動者（組織和個人）進行高度非正式甚至“秘密”的合作。姜玲等（2017）采用文獻計量方法，從政策“時間、主體、目標、工具和機制”五個維度出發對京津冀及周邊地區大氣污染治理政策差異進行了分析。劉雯雯等（2009）運用定量研究方法，對地域性科技園間的政策差異對科技園區創新環境營造產生的主效應和交互效應展開了研究。章文光等（2016）?指出區域創新政策差異化調整應以不同區域創新能力、區域創新基礎和現有發展模式為參考。盧章平等（2012）從政策結構、政策目標、政策工具和政策效果四方面采用內容分析法對國家和江蘇省科技成果轉化政策差異展開研究。

從國內外有關政策工具研究來看，主要的研究伴隨著公共管理的發展和公共政策的日益復雜化而興起。Howlett（2009）、Stewart（2007）和顧建光（2006）學者將政策工具定義為政府執行政策實現政策目標的特定手段或技術。Salamon（2002）和蓋伊等（2006）則認為政策工具是通過對政策特定過程的影響和治理來達成既定目標，主要關注政策工具對政策過程的影響作用。眾多學者還針對影響政策工具選擇和使用的因素展開了研究。Keohane（1998）研究指出國家意識形態對于政策工具選擇和使用至關重要。Howlett（2000）等在這個基礎上進一步研究認為，國家能力和國家政策風格同樣是工具選擇和使用必須考慮的因素。Shrestha（2001）從經濟學角度對環境政策工具選擇和使用過程中成本和收益的不確定進行分析發現，當成本和收益之間的不確定性存在相關性時，對工具使用會產生顯著影響。Chávez（2009）等人從技術角度出發探討了工具政治可行性和政府掌握的技術資源之間的關系。Linder等（1991）則指出工具選擇和使用還會受到決策者偏好、專業背景和過去經驗等個人特質的影響。

從國內外PPP政策的研究來看，劉徽（2017）對PPP政策演化模式和路徑展開分析發現，我國PPP政策核心主題的變遷始終圍繞著項目試驗和PPP模式創新和應用的具體實踐展開。陳琤等（2017）從政策變遷與政策學習視角對中國PPP政策研究發現PPP政策經歷了從“被動反應”到“積極推動”再到“全面主導”的變遷過程，PPP 政策學習則呈現出“吸取教訓”模式而非“社會學習”模式的特征。Sadran（2004）則指出PPP項目為解決緊急性公共政策問題提供了一種可行方式，但其本身并不會產生善治，甚至可能會掩蓋效率低下的問題。房引寧等（2017）通過探究PPP項目政策效果影響因素，認為PPP政策實施應重視政府信用水平、項目發展環境等因素的影響。溫來成等（2016）對PPP稅收政策展開研究發現，加強稅收政策工具的協調、配合是保障PPP稅收政策有效發揮作用，實現公私合作共贏的關鍵。

總體來看，目前國內外關于政策差異研究主要以質性研究為主，研究方法囿于單一質性規范研究，缺乏客觀量化研究和分析。從上述文獻梳理可知，已有研究較少以政策文獻為對象展開政策差異研究。從我國PPP研究來看，盡管近年來PPP在基礎設施、污水處理等諸多領域得到大力推廣和應用，但學界對于PPP政策的府際間差異未予以足夠重視。本文通過對我國PPP政策文獻的外部屬性特征梳理和文本內容編碼開展量化分析，將有助于理解府際間政策差異，促進PPP政策執行效果提升。

本文選取中央政府和湖南省政府出臺的PPP政策作為量化分析對象。基于經濟發展水平和示范項目實際落地率，本文選擇了經濟發展水平位于全國中上游和財政部示范項目落地率達到80%以上的中部省份湖南省作為地方政府代表，展開中央與地方府際間PPP政策差異研究。

政策文獻選取主要來源于北大法寶、中央和湖南省政府門戶網站和中國政府網、人民網等主流媒體，本文搜集整理了2008年到2018年間PPP相關政策。經過數據篩選和清理，構建本地政策文本數據庫，最終得到政策文獻97份。其中，中央政府65份，湖南省政府32份，政策文獻主要數據字段包括標題、發文時間、發文單位、政策全文。

不同于以往經驗研究，本文采用政策文本量化分析方法對PPP政策文獻開展內容分析。政策文本計量主要是對我國PPP政策的頒布時間、政策主體和政策主體間協作程度等進行外部政策特征進行統計，進而比較中央政府與地方政府間的政策文本外部屬性差異。政策發文時間、發文單位和政策主體是政策文本基本信息的重要構成部分。對于政策發文時間的分析，有利于了解PPP政策在時間維度上的分布特征和情況。對于政策發文主體的分析，有助于明晰中央和地方層面PPP發展主導部門。對于PPP政策主體協作程度的分析，對于了解政策主體間政策協同狀況具有重要作用。政策內容分析是對政策文本內容進行挖掘，基于政策工具分類，本文對PPP政策文本進行逐份編碼，并采取多專家咨詢方法對政策分類劃分的科學性和合理性進行檢驗，在此基礎上開展政策工具使用差異分析。主要研究思路設計如圖1所示。

從政策發文時間分布來看，如圖2所示。2013年至2015年是中央政府頒布PPP政策的高峰期，這一時期中央政府為推廣和使用PPP模式而出臺了一系列支持、引導和規范PPP發展的政策文本。湖南省PPP政策發布高峰期為2015年至2018年，尤其是從2015年到2016年，政策數量直接上升到7份，增長幅度高達600%。從圖2可知，第一，中央政府和湖南省在政策發文規模上存在顯著差異，中央政府PPP政策文獻規模明顯大于湖南省;第二，中央政府和湖南省政府的PPP政策快速增長期及政策峰點存在差異，中央政府政策快速增長期始于2013年，政策峰點是2015年。湖南省政策快速增長期始于2015年，政策峰點是2016年。

圖3給出了中央政府和湖南省發文數量位居前三的部門名稱。從圖3可見，中央政府發文最多的三個部門分別是財政部（32份）、國家發展和改革委員會（簡稱國家發改委）（19份）和國務院（包括國務院辦公廳）（13份）。湖南省政府發文量位居前三的部門分別是湖南省人民政府（包括省政府辦公廳）（16份）、湖南省財政廳（12份）和湖南省發展和改革委員會（5份）。從PPP政策發文單位的分布來看，中央政府和湖南省政府主導和管理PPP發展的部門存在一定差異性。中央政府層面，財政部是主導和管理PPP發展的絕對領導部門，其發文數量遠超國家發展和改革委員會與國務院。，財政部對PPP發展具有顯著的引領和管理作用。湖南省政府層面，湖南省人民政府是領導和管理PPP發展的主要部門，其次是湖南省財政廳，相比之下，湖南省發展和改革委員會在PPP發展中的引領作用遠小于國家發展和改革委員會。

為直觀地呈現中央和地方層面PPP政策制定主體間政策協作情況，本文借助社會網絡分析方法繪制了PPP政策制定主體間的網絡關系圖。首先，從所搜集政策樣本中提取政策制定主體，并統計各個政策制定主體與其他政策主體兩兩配合頻次，利用EXCEL表格構建PPP政策制定主體共現矩陣。其次，將生成的共現矩陣文件利用UCINET和NETDRAW軟件進行分析，最終得到如圖4所示的政策制定主體網絡關系圖。其中，圖中的節點表示各個政策制定主體，圖中線條的粗細則表示政策制定主體間互動強度，即配合緊密程度。從網絡關系圖中可以看出，中央層面國家發改委、財政部、住建部、中國人民銀行和中國銀監會位于網絡的核心地位，相互之間鏈接關系較多，即這些部門是網絡結構的核心。湖南省政府層面，政策制定主體間配合程度相當，多元政策主體相對分散，尚未出現核心政策制定主體。從線條的粗細程度來看，中央層面財政部、住建部、中國人民銀行國家發改委等部門之間關系緊密，說明這些政策制定主體間合作程度較高，其他網絡主體合作程度較低。湖南省政府層面，僅有湖南省發改委與財政廳之間互動程度高，其他政策制定主體均為單獨決策。上述分析表明，，總體來看中央層面PPP政策主體間協作程度表現優于湖南省政府，其中，中央政府層面已經形成PPP政策核心決策群，湖南省層面則尚未形成PPP政策制定核心決策群。量化研究分析可以為質性研究提供支持，能夠直觀地呈現復雜政策網絡關系，客觀地表明政策制定主體間政策協同程度。

在對我國PPP政策文本進行初步分析基礎上，結合諸多學者已有研究，本文將基本政策工具劃分為供給型、環境型和需求型政策工具三大類，表1給出了三類政策工具具體子工具及其含義示例。

從政策工具使用分布來看，中央政府和湖南省政府在政策工具使用上存在一定的差異。首先，策略性措施、法規管制等環境型政策工具是中央和地方政府較為偏好的政策工具，其次是供給型政策工具，需求型工具的使用相對不足。兩者間的差異在于，相比于湖南省政府，中央政府對環境型政策工具的依賴程度更甚，而在對PPP發展具有重要推動和拉動作用的供給型政策工具和需求型政策工具使用比例上則明顯低于湖南省政府。可見，中央政府仍舊是以宏觀指導為主要政策導向，地方政府則以微觀可操作為主要政策導向。具體分布如表2所示。

具的數量和比例分布如表3和圖5所示。從供給型政策工具數量分布來看，中央政府和湖南省政府工具使用側重點不同，中央政府更多地采用科技和信息支持這一政策工具，湖南省政府則以資金支持作為主要供給型政策工具。從供給型政策工具使用比例來看，中央政府對于人才培養這一政策工具投入最少，湖南省則對基礎設施建設這一政策工具關注較少，兩者工具使用比例差異明顯。

具體而言，從基礎設施建設工具來看，中央政府與湖南省對該工具使用相對不足，工具使用頻次較低。從比例分布來看，中央政府對該工具的使用比例略高于湖南省。從科技和信息支持工具來看，兩者間差異在供給型政策工具中最為明顯。其中，中央政府分別于2015年和2017年頒布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》和《關于印發<政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》這兩份政策文件。可見，中央政府將這一工具作為推動PPP發展的主要供給型政策工具來使用，使用比例高達47%。?從人才培養工具來看，湖南省對于這一政策工具的使用頻次和使用比例均高于中央政府。湖南省政府2017年印發《關于印發湖南省政府和社會資本合作（PPP）專家庫及2017-2019年度政府和社會資本合作（PPP）咨詢服務機構庫名單的通知》，足以見得湖南省在推動PPP發展過程更多地強調PPP專業人才的作用。從資金支持工具來看，湖南省將這一政策工具作為供給型政策工具主力來推動PPP發展，而中央政府在這一政策工具的使用比例不到供給型政策工具的三分之一。可見，中央政府和地方政府在支持推動PPP發展的供給型政策工具使用數量和比例搭配上側重點存在較大差異。

從供給型政策工具使用側重點來看，中央政府對于科技和信息支持政策工具的使用一方面有助于提高PPP模式與創新驅動戰略間的契合度，促進PPP發展效率的提升;另一方面能夠減少PPP推廣和應用過程中信息不對稱問題，降低PPP模式推廣和應用的成本。但中央政府尚未考慮到全國各地經濟和技術發展水平的差異，急于推進科技和信息化應用可能加劇PPP發展區域失衡。此外，湖南省政府以資金支持作為支持本省PPP發展主要工具，資金支持對PPP推廣和應用雖具有較強的作用力，但也有可能導致部分公共部門和私營企業將注意力放在如何利用政策條款獲取資金以擴大本單位預算規模或以套取資金獲利為目的，導致PPP支持資金無法得到準確運用，使得政府PPP政策轉化和應用效果適得其反。

2.環境型政策工具使用差異

表4和圖6展示的是中央和地方層面環境型政策工具使用頻次與比例分布。總體來看，無論是中央政府還是湖南省，環境型政策工具占據了政策工具使用的主導地位，數量分別占到全部政策工具的76.2%和63.4%。具體來看，中央政府和湖南省在環境型政策子工具的運用上存在較大差異。

從高頻環境型政策工具使用來看，策略性措施、法規管制和目標規劃是中央政府較為偏愛的工具，2013年至今中央政府特別是財政部頒布了一系列規范PPP發展的指南和行業規范標準等政策文件，這三類子工具總數占中央環境型政策工具數量比例高達89.8%。可見，中央政府仍舊是以規范PPP發展和營造PPP發展環境作為其主要的政策目標。湖南省政府環境型政策工具使用重點則側重于策略性措施和法規管制。其中，目標規劃工具使用頻次遠低于中央政府使用頻次，一定程度上說明地方政府層面政策目標重點在于實現政策落地和項目執行，主要聚焦于政策實際轉化和可操作。從環境型政策工具的使用比例分布來看，中央政府在法規管制和目標規劃兩種子工具使用頻次上高于湖南省政府，而在財務金融、策略性措施和稅收優惠三種政策工具使用頻次上低于湖南省。

總體來看，中央政府和湖南省政府在環境型政策工具作用目標上存在較大差異。中央政府主要運用法規管制和目標規劃等政策工具來規范PPP發展和為PPP發展營造良好發展環境，政策工具焦點在于實現宏觀性政策目標。湖南省政府則主要運用財務金融、稅收優惠等政策工具來影響PPP發展，其政策工具運用目標重點在于實現與中央PPP政策有效對接和政策轉化，提高PPP模式在地方上的操作性，政策工具焦點在于實現地方PPP發展。

3.需求型政策工具使用差異

表5和圖7給出了PPP需求型政策工具各子工具的數量和使用比例分布。整體而言，無論是中央政府還是湖南省政府，需求型政策工具使用比例均較低，政策子工具類型相對其他兩類工具而言較為單一，主要采用的政策子工具包括政府采購和示范工程。

從具體工具使用來看，政府采購是中央和地方政府共同偏好的工具。 2013年9月，國務院印發《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，為社會主體進入公共服務領域發揮社會資本力量提供了政策支持。意見指出，要將政府無法提供或提供效果不佳的一部分公共服務或產品交給具備提供資質和實力的社會資本提供，政府依據服務或產品提供質量及數量向社會資本支付費用。12月，財政部印發《政府采購非招標采購方式管理辦法》，以進一步推動政府采購行為規范化，強化對政府各項采購活動監督和管理，防止國家利益、社會公共利益和政府采購當事人權益受損。從圖中可知，湖南省政府政府采購工具在使用時間維度上要明顯晚于中央政府，且多數政策與中央層面政策聯系密切。湖南省政府PPP政策頒布與施行時間基本滯后于中央政府同類政策頒布與施行時間，這一方面體現出地方政府對中央PPP政策的認可，另一方向也表明政策在不同層級間傳遞存在一定的時間滯后性。尤其是對于地方而言，政策出臺不僅需要在不違背中央政府政策前提之下進行，更重要的在于如何結合地方特色進行政策創新和政策實踐。

從示范工程工具的使用來看，中央政府早在2014年就已開始進行PPP示范項目評審，在全國范圍內篩選出30個PPP示范項目。2015年，中央政府為了盡快發揮PPP示范項目輻射帶動作用，印發了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》。相比于中央政府，湖南省政府關于示范工程政策頒布時間相對較晚。在2014年底湖南省財政廳印發《關于全省政府和社會資本合作首批示范項目實施有關問題的通知》，一方面是對中央政策貫徹落實，另一方面旨在推動湖南省PPP模式推廣和應用，進一步保障PPP示范項目質量，充分發揮輻射帶動作用。2017年11月，湖南省財政廳再次印發《關于建立政府和社會資本合作（PPP）項目聯審機制的通知》，要求對PPP示范項目實施方案進行聯合評審，構建PPP項目聯合評審制度，保障示范項目質量發揮示范作用。

總體來看，中央政府和地方政府需求型政策工具運用相對匱乏，工具運用時間差異明顯。其中，中央政府在諸如政府采購、示范工程等需求型政策工具的使用時間上要早于湖南省政府，其使用頻次比例也要高于湖南省政府。相比之下，在海外交流和貿易管制等政策工具使用上，湖南省的使用頻次高于中央政府，一方面表明湖南省政府相比于中央政府在需求型政策工具選擇上存在不同，另一方面也顯示湖南省在需求型政策工具的使用思路上與中央政府存在一定差異，更加注重對外工具的使用。

本文以2008-2018年十年間中央政府和湖南省政府頒布的PPP政策文本為分析對象，對央地兩級政府頒布的PPP政策文本進行外部屬性特征和文本內容量化分析，剖析中央政府和地方政府在政策發文時間、政策發文單位、政策主體協作和政策工具使用等方面的差異，探討不同層級政府政策導向與PPP模式發展的實際關系。圖8對主要研究結論進行了總結歸納。

從政策發文時間來看，中央政府和地方政府PPP政策初始頒布年份和政策峰點等方面存在差異。中央政府PPP政策數量快速增長期始于2013年，政策峰點及政策密集期為2014年到2016年。湖南省政府政策快速增長期始于2016年，政策峰點及政策密集期為2016年至2018年。從政策發文主體來看，中央政府PPP政策發文主體主要是財政部、國務院（辦公廳）和國家發展和改革委員會。湖南省政府PPP政策則主要由湖南省人民政府（省辦公廳）和湖南省財政廳頒布，這兩個部門主導湖南省PPP政策頒布與實施。從政策主體間協作關系來看，中央政府層面政策主體間協作程度較高，政策主體協作主要以兩兩聯合為主，多部門（三個及以上）協作則較少，政策主體間協作網絡尚待完善和進一步加強。湖南省政府層面，政策主體間協作匱乏，政策主體聯合發文次數僅為3次，無論是兩兩協作還是多部門協作都有較大的發展空間。從政策工具的使用來看，中央政府和湖南省政府存在較大差異，反映出了央地兩級政府在引導和支持PPP發展過程中的角色差異。就PPP政策來看，中央和湖南省在不同類型工具的使用上存在較為明顯的差異。對于供給型政策工具的使用，中央政府主要選擇科技和信息支持來推動全國PPP發展，湖南省政府則更多地使用了資金支持這一政策子工具來助力PPP發展。對于環境型政策工具的使用，中央政府更為頻繁地采用了鼓勵性支持性較強的策略性措施和宏觀性指導性較強的目標規劃政策子工具。湖南省政府則在目標規劃這一政策子工具的使用頻次上遠遠低于中央政府，且更多地采用了中央政府運用較少，對PPP發展具有強大影響的財務金融和稅收優惠政策子工具。從需求型政策工具的使用來看，總體上中央政府和湖南省政府對于該類政策工具的運用均顯示出重視不夠。具體而言，政府采購和示范工程是兩級政府使用較多的政策子工具。其中，中央和地方政府在政府采購和示范工程政策子工具使用的時間維度上存在明顯差異，中央政府政策采購和示范工程類政策子工具的使用時間要早于湖南省政府，說明湖南省在該類政策工具的使用上主要是落實中央政策。值得注意的是，在海外交流和貿易管制這兩種需求型政策子工具的運用頻次和比例上，湖南省政府表現要優于中央政府。

中央和湖南省在PPP政策上存在的差異，科學地反映了中央政府和地方政府在推動PPP發展過程中，政策目標和政策手段的不同。央地兩級政府之間存在的府際政策差異，說明地方政府除了要貫徹落實中央政府政策，還需要依據本地區經濟發展水平等客觀條件和PPP發展階段，綜合考慮資金、技術和專業人才對本地區PPP發展的制約，采取具有地區特色和針對性的政策措施。從目前關于PPP政策差異的研究來看，未來怎樣結合具體案例對PPP政策差異的量化分析結果進行驗證，搜集更多更新PPP政策并擴大政策比較范圍以增強政策分析科學性將是下一步研究可供參考的方向。