切實加強長江流域水資源管理工作的實踐與思考

夏細禾?戴昌軍

摘 要：為深入貫徹習近平生態文明思想和有關長江大保護的決策部署，深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度，根據“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，圍繞“合理分水，管住用水”的工作目標，本文系統梳理了長江流域水資源管理現狀以及存在的問題，以問題為導向，明確提出針對性的水資源管理目標、管理思路以及管理重點舉措。

關鍵詞：水資源管理;長江流域;舉措

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0407

黨的十八大以來，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，對于保障國家水安全、推進生態文明建設具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。2016年以來，黨中央國務院推動長江經濟帶發展的重大戰略部署，要求堅持走生態優先、綠色發展之路，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。為深入貫徹習近平生態文明思想和有關長江大保護的決策部署，深入貫徹落實最嚴格水資源管理制度，根據“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，圍繞“合理分水，管住用水”的工作目標，長江委水資源管理局在加強長江流域水資源管理工作中進行了有效實踐，取得了積極成效。

1? ?實施最嚴格水資源管理制度以來取得的成效

1.1? ?水資源管理各項管控目標順利實現

全面加強水資源消耗總量和強度雙控行動。“十三五”以來，長江流域（不含太湖）用水總量控制在1 800億m3以內，并基本保持平穩;萬元國內生產總值用水量下降至70 m3，萬元工業增加值用水量下降至69 m3，農田灌溉畝均用水量423 m3，滿足用水效率階段性要求;重要水功能區水質全指標評價個數達標率78.0%，雙指標評價個數達標率93.1%。

1.2? ?水資源調配水平明顯提升

推進跨省河流水量分配工作，水利部已批復漢江、嘉陵江等7條跨省河流水量分配方案。組織開展了漢江、嘉陵江、金沙江中游、大渡河等河流和南水北調中線一期工程年度水量調度計劃編制工作，實施了區域用水總量控制和斷面下泄流量控制管理，有效保障了用水安全和生態安全。

1.3? ?取水許可管理工作逐漸深入

根據水利部“放管服”改革要求，依法規范和加強取水許可管理，以實現審批更簡、監管更強、服務更優為切入點，先后完成了引漢濟渭工程、引江濟淮工程、滇中引水工程、鄂北水資源配置工程等近20項國家重大節水供水工程的取水許可審批工作;加強城市新區、產業園區、重大產業布局、重點流域規劃水資源論證，落實以水定城、以水定產;流域內各省區市基本完成集中供水的大型灌區和重點中型灌區的取水許可證發放。

1.4? ?水資源監管能力得到提升

基本完成國家水資源監控能力建設項目一期、二期工程，長江流域水資源監控管理信息平臺初步建成，水資源管理重要斷面監測能力進一步提升;有序推進長江流域水資源動態管控平臺建設，實現對210個重要管理斷面最小下泄流量動態管控。組織編制了《長江流域重要斷面水資源監測通報》月報、年報并對外發布，為流域水資源管理監督考核提供基礎數據。

2? ?水資源管理存在的主要問題

2.1? ?流域用水總量指標未落實到河流

隨著經濟社會快速發展，局部區域水資源開發利用存在超量用水、無序用水等現象，水資源管理形勢依然嚴峻。省級行政區域“三條紅線”指標已經按省、地市、縣三級進行了分解，但尚未分解落實到長江流域各河流水系，區域用水總量指標與流域水資源管理控制指標、河流水量分配方案亟需有效銜接。已批復的河流水量分配方案組織實施有待加強，區域用水總量控制和斷面下泄流量監管能力不足。

2.2? ?水資源利用效率仍有提升空間

實施最嚴格水資源管理制度以來，流域內水資源利用效率逐漸提高，然而農業灌溉用水方式仍較為粗放，高耗水行業節水力度還需加強，各行業用水定額相較國內和世界先進水平尚有一定差距，用水戶節水意識尚不到位，市場和經濟手段促節水作用尚待發揮。

2.3? ?取水許可管理需要適應新要求

流域內取水設施（工程）家底不清，為數不少的取用水游離于取水許可管理之外，與取水許可管理不規范的問題交織并存，不利于水資源統一配置、監管和動態管控。另外，水資源費改稅試點、市場主體多元化、水權市場化、建設項目及規劃節水評價等，對取水許可精細化、規范化、便捷化管理提出了新的高標準要求。

2.4? ?水資源監管能力亟待加強

新時期治水主要矛盾已發生深刻變化，工作著力點聚焦在調整人的行為，糾正人的錯誤行為。面向流域水資源管理的監測能力不足，現有監測信息無法支撐流域內區域用水總量管控需求，重要斷面監測站點的建設存在經費不足等方面的問題，尚未實現全覆蓋。取水戶的取用水計量監測體系有待完善，對水資源管理的支撐能力不足。

3? ?流域水資源管理目標與思路

3.1? ?管理目標

2020年，長江流域（不含太湖）用水總量控制在1 921億m3以內、萬元工業增加值用水量降低到50 m3（2000年價格水平）、農田灌溉水有效利用系數提高到0.53，重要水功能區考核指標達標率達到90%以上，重要飲用水水源地全年水質合格率達80%以上的占95%以上;有效提升長江干支流河段水資源監控能力，實現流域水資源管理重要斷面實時監測全覆蓋，對長江干流及主要支流60%～80%的取水許可量實現動態管控，水資源管理重要斷面生態流量日均保證率達到95%以上，最小下泄流量月均保證率達到90%以上、日均保證率達到85%以上。

3.2? ?管理思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹生態文明建設和長江大保護綠色發展理念，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，以“合理分水，管住用水”為主要目標，以事前事中事后全過程監管為著力點，以“實時監測、滾動預警、聯合響應、適時管控、綜合評估”為抓手，按照“堅持節水優先方針、守住用水總量上限、把住生態流量下限、動態管控用水過程、強化支撐能力建設”的思路，全力實施水資源總量和強度雙控行動，科學謀劃河流水量配置，嚴格取水許可管理，加強支撐能力建設，強化監督管理與考核，全面提升長江流域水資源管理能力和水平。

4? ?流域水資源管理重點舉措

4.1? ?構筑總量紅線，守住用水上限

圍繞“合理分水”目標，健全省、市、縣三級用水總量控制指標體系，按照流域和省級行政區域用水總量指標不突破的原則，長江委加強與相關省（自治區、直轄市）溝通協調，將行政區域用水總量指標細化分解到流域內河流水系;推進新一批14條跨省江河流域水量分配和各省（自治區、直轄市）跨地市江河流域水量分配，實現長江流域跨省大江大河水量分配全覆蓋;科學調配流域水資源，組織開展漢江、嘉陵江等重要河流和南水北調中線一期工程年度水量調度計劃管理，合理配置和調度水資源，強化區域用水總量和斷面下泄流量控制;強化取用水總量監管，以水定產、以水定城，促進經濟社會發展與水資源條件相協調，對達到或超過取用水總量管控指標的流域區域，實施取水許可限批。

4.2? ?強化斷面監管，把住生態底線

結合長江流域水資源管理需要，根據水文水資源監測站網情況，確定長江流域水資源管理重要監管斷面，制定水資源管理重要斷面監管方案，科學確定斷面生態流量和最小下泄流量管理指標及其保障措施;編制長江干流、漢江、嘉陵江等重要支流生態流量保障實施方案，明確重要斷面的責任主體和監管主體。以斷面監管為抓手，依托長江流域水資源動態管控平臺，加強流域重要控制斷面生態流量和最小下泄流量管控。

4.3? ?堅持節水優先，提高用水效率

貫徹“節水優先”方針，落實《國家節水行動方案》，指導各省（自治區、直轄市）開展節約用水規劃編制;強化節水約束性指標管理，及時滾動評估和修訂省級用水定額，提出長江流域重要行業用水定額指導意見;抓緊落實節水評價機制，開展規劃和建設項目節水評價，從嚴叫停節水評價未通過的項目;全面推進節水型機關建設和合同節水管理等節水亮點工作。

4.4? ?嚴格取水管理，實現動態管控

圍繞“管住用水”目標，全面完成長江流域應納入取水許可管理的取水工程（設施）核查登記工作，摸清長江流域取用水戶家底;加強流域內重點取水口監管，建立取用水臺賬，開展流域內“重點取水口”取用水管理監督檢查，針對取用水管理方面存在的突出問題提出整改意見，實現對長江干流及主要支流取水過程動態管控。深化取水許可管理，嚴格執行計劃用水監督管理，推進全流域取水許可“電子證照”管理;發布長江流域取水許可負面清單，促進取水許可管理更加簡便、高效、規范。

4.5? ?強化行業監管，管住用水過程

圍繞“管住用水”目標，堅決遏制浪費水和破壞生態的行為;加快推進長江流域各省（自治區、直轄市）大型灌區農業取用水規范化管理;嚴格控制長江流域內小水電、引水式水電開發，全面推進長江經濟帶小水電清理整頓，依法退出涉及自然保護區核心區或緩沖區、嚴重破壞生態環境的違法違規小水電項目，全面整改審批手續不全、影響生態環境的小水電項目，加強長江流域內小水電生態流量下泄監管，保障河流生態功能;加強高耗水、高污染企業取用水監督管理。

4.6? ?強化主體責任，落實追究問責

針對最嚴格水資源管理中的水量分配、水量調度、用水總量管理、用水效率管理、生態流量及最小下泄流量管控、取水口監管、飲用水水源地達標建設等有關工作，明確工作責任主體，確保各項工作落實到人;按照相關法律法規、河湖長制及最嚴格水資源管理制度考核相關要求，通過巡查、督查、通報、追責等措施，加強監督管理;對違規取水、不執行水量調度計劃、不泄放生態流量、不履行監管責任等行為負有責任的主管人員和其他直接責任人員，按照管轄權限依法依規追究責任。

4.7? ?補信息化短板，提升支撐能力

強化長江流域水資源管理信息化建設。以長江水利一張圖為基礎平臺，實現流域水資源管理對象、管理指標、管理行為的匯集、分析、展現，為水資源綜合管理提供信息支撐。完善長江流域水資源動態管控平臺建設，實現重要斷面最小下泄流量的在線監測、滾動預警、協同處置。完善取水計量監控體系，提高計量數據的準確性，為日常管理提供支撐。

5? ?結語

目前，我國治水的主要矛盾已經發生深刻變化，從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉變為人民群眾對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾。下一步，要按照補短板強監管的要求，積極研究水資源監管的思路，抓緊落實水資源監管對策措施，不斷完善水資源監管制度及方式，逐步提高流域水資源管理能力，滿足人民對優質水資源、健康水生態、宜居水環境的需求，為經濟社會發展提供水資源支撐保障。