公建民營養老機發展運營狀況及問題對策研究

陳紅羽

摘 要：隨著人口老齡化問題的不斷加劇，養老服務業的發展成為政府和大眾關注的焦點。江蘇省在機構養老服務處于總量不足，公辦機構效率低下、轉型困難，社會資本進入缺乏政策支持的現狀下，開展了一系列公辦養老機構公建民營的轉型試點，取得了良好成就，具有很大的研究空間。本文將通過南京地區公建民營養老機構為研究主體，從養老機構公建民營有關的背景政策和發展階段進行梳理，通過訪談管理人員和問卷調查養老機構中的老年人和護工的形式，并且結合案例九如城南京千手康養中心，分析其運營效果和社會功能，同時發現問題困難，提出建議。

關鍵詞：人口老齡化;公建民營;養老機構;

一、問題提出的背景

人口老齡化是人類歷史發展必然產物，已成為全球性人口發展趨勢。我國人口受 20 世紀 60 年代第二次人口出生高峰期影響，呈現井噴式增長，導致進入 20 世紀末人口老齡化問題開始突出。

近年來，國家各部委和各省、市紛紛出臺了多個養老相關文件，從養老服務體系建設、養老服務標準、養老機構改革、養老保險制度、養老金并軌等方面指導、支持我國養老產業的發展。2015 年民政部、發改委等10部委聯合發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》和從 2016年3月1日開始實施的《江蘇省養老服務條例》，都明確表示鼓勵支持民間資本參與機構養老運營服務。江蘇省南京市在加大財政投入養老服務業的同時，通過政策鼓勵、稅費減免、以獎代投等方式，鼓勵和引導社會資本采取公辦民營、公建民營等方式共同發展養老產業。

在“十二五”期間，江蘇省將機構養老作為社會養老服務體系的建設重點，取得了較為顯著的成效。截至2015年底，全省各類養老機構達2568家，其中社會辦機構1226家;床位44.5萬張，每千名老人擁有床位數35.2張，社會力量舉辦或經營床位數占比超過了50%。

二、公建民營的階段探索和主要發展模式

（一）階段探索

作為公辦養老機構改革的一種主要方式，公建民營始于20世紀80年代的承包制。其最初的動機是提高效率，由機構實行內部員工承包制，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”。其后，有個別地方將農村敬老院承包給外來人員，出現了養老機構公建民營的雛形。

1.摸索階段：2000年-2010年

2000年發布的《關于加快實現社會福利社會化的意見》提出要深化現有國家、集體興辦的社會福利機構改革，探索社會化管理的新路子，盤活存量。采取優惠政策，鼓勵集體、村（居）民自治組織、社會團體、個人和外資以多種形式捐助或興辦社會福利事業。此后各地開始推動公辦機構社會化。

2.試點階段：2011年-2013年

2011 年國務院印發了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015 年）》提出“發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。”這是政府文件中首次提出公建民營。

3.全面鋪開階段：2013年至今

政府的文件表明了公建民營的重要性和正確性，此后各地加大工作力度，公建民營機構的規模和數量都有了很大的改觀，這兩年來，河南、廣東、四川、山東、江蘇、浙江等地諸多新建的養老機構開始積極實施公建民營，新建養老機 構開始注重養老機構的規模、性能、服務能力。據不完全統計，到2015年上半年，全國實行公建民營的養老機構已有120余家涉及床位5萬多張。

（二）主要發展模式

1.委托經營：所有人（政府）與經營人（民間組織或企業）是委托與受托關系，委托人的收益與經營的好壞直接相關（根本利益一致）

2.租賃經營：政府有權規定機構的經營方向和目標，承租方負責場地及硬件的維護，利潤不需要按比例分給政府，所有者的收益固定（即租金），不與經營好壞直接掛鉤。

3.BOT模式：項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，開發建設項目并在有限的時間內經營項目獲取商業利潤，最后根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。特許經營權期滿時，公共設施要上交政府。即民間力量和政府力量共建養老機構，民間組織負責運營，權限到期時，養老機構需要無償轉交給政府。

三、案例分析——以N市J康養中心為例

（一）發展歷史

J養老產業集團從2009年開始進軍養老服務業，在國內率先提出養老綜合體概念和“養老綜合體——城市綜合養老——社區養老——居家養老”四級養老服務體系，與我國社會養老服務體系緊密契合。九如城在宜興建成涵蓋研究中心、體檢中心、康復醫院、養護院、九如學院等功能區域的養老綜合體。J集團以綜合體為資源中心，公建民營3家城市綜合養老院，1000張床位;共建民營2個項目，1500張床位。依托城市綜合養老院，承接運營了10個社區日間照料中心。同時以社區日間照料中心作為平臺，提供專業居家養老服務。

N市J康養中心于2016年六月份通過招標，在2016年九月份進軍N市。它是J集團在長三角連鎖運營的又一家以養老綜合體為資源載體，以康復醫院為技術支撐，集國際康復醫療視野和現代化養老服務標準為一體的行業標桿式綜合性康復養老服務專業機構。

（二）發展現狀、運營狀況

該康養中心主要通過租賃政府的土地，自行運營，屬于典型的公建民營養老機構。通過公開競標，獲取了此家養老機構的經營權，土地和基礎建筑設施由政府提供。中心建筑面積26000平方米，總床位608張雇傭護工20余名，社工3位。自2016年底開始運營至今接受老年人80余位，入住率成上漲趨勢。運營上主要面臨資金困難、管理困難等問題。九如城目前處于經營前期，現在資金主要來源于J集團總部的投入，資金困難主要是建設運營開銷以及入住率相對較低入不敷出等問題。管理困難則體現在護理員的人員流動性太大和專業性不強等方面。養老院的護工主要是來自于社會雇傭招聘，機構自主培訓上崗，同時也會與政府社會機構合租組織培訓。此外，經營初期老人入住率較低的問題比較突出，導致運營上暫時虧損。機構正通過一些社區的活動、義診、電視宣傳等方式來進行改善。該康養中心一大特色就是養教結合，它與本地高校構建合作關系，學院學習老年服務與管理的學生會來中心實習，基礎設施、護理設備在N都處于先進水平，其具有良好的發展態勢。

四、公建民營發展中存在的問題及政策建議

（一）存在問題

公建民營養老機構實踐形式界定困難，功能性質不明。在公建民營過程中，養老機構目標性偏離，喪失了服務于社會最底層人員的定位，存在拒收底層老人的現象，變成了企業牟利的工具，兜底保障工作落實不到位。政府在改制中養老職能發生錯位，存在甩包袱現象，政府不直接生產養老服務不等于政府不提供養老服務。此外機構服務對象不明確，現在的很多養老機構滿足的是高端養老需要，帶來養老資源分配不公、待遇不公的問題，滿足老人養老需求應有一定的次序性。應把老人的養老需求分為三個層次：困難型的、大眾型的、高端型的。

（二）政策建議

1.保證存量，做好保底工作，發展增量，減少政府干預。政府的主要職責是保底，確保底線公平。公建民營養老機構仍然屬于公共資源，首先以三無、五保、弱勢群體老人為服務對象，滿足其入住需求，采用無償的標準提供服務。托底保障工作完成的前提下，公建民營養老機構可以面向社會大眾提供市場化的低償和有償服務。對于市場化的這一部分，政府應減少干預，將定價權交給民營方，給予社會組織更多的權利，通過可盈利的導向鼓勵更多社會力量參與養老領域。

2.招標規范化。公建民營養老機構的招投標，應該一律公開透明，各個環節公平公正，確保有序競爭。此外，也應明確雙方責任，確保國有資產不流失。公開招標能否招到合適的社會主體，標書是關鍵，要突出對應標主體養老服務經營管理能力的考察。增加前期考察和招標問詢環節。條件許可的情況下，應盡可能對應標的社會主體做實地考察，全面了解其實際能力。評標時，應商招投標管理機關，增設專家問詢環節。請投標的社會主體介紹其經營管理理念、優勢和操作的具體做法，讓專家打分評判。

3.給予一定的稅收優惠和政策補貼。提供相應的資金補貼和政策扶持，對公建民營養老機構的運營提供支持;建設補助政策，應分類對待。合同期限內由社會主體新建的床位，應按民辦新建床位補貼標準給予補助;對養老服務業進行減稅，減輕公建民營養老機構的運營成本，增加市場化部分的盈利空間。對于市場化的那一部分，享受國家對養老服務業規定的所有優惠政策。

4.明確產權和運營主體。實行公建民營，是對產權制度進行的改革，對舉辦權、所有權、經營權進行了分離。政府出資建設，享有舉辦權;社會福利院或養老院等養老機構享有所有權;社會力量享有經營權。社會力量和政府共享收益權。即不改變產權的基礎上改變經營方式，實行管理引進。明確政府所有權和社會力量運營權，確保形式界定、功能性質、職能分工的明確。

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