河長制：水治理體制的中國特色與經驗

李永健

摘 要：河長制是為解決日益嚴重的水環境污染問題而進行的一項改革創新措施。河長制通過強化首長責任制推進水治理體系的力量整合，化解了現代政府職能分工導致的組織壁壘化的內在缺陷。在本質上，河長制屬于環境保護領域的一種責任機制，具有典型的中國式社會治理特征。作為有中國特色的水治理制度創新，河長制契合了人民日益增長的良好水環境的訴求，具有內在的合理性和正當性的基礎。雖然河長制在實踐中獲得了初步成效并上升為國家意志，但河長制還存在制度邏輯欠缺和法律依據不足等問題。未來河長制的發展還需要與綠色發展觀等理念相契合，將河湖治理與社會發展相結合，不斷增加法治要素和多元主體參與。

關鍵詞：河長制;水治理;政治權威;中國特色

[中圖分類號] D668? [文章編號] 1673-0186（2019）05-0051-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.05.006

黨的十九大確認了中國特色社會主義已經進入新時代。中國現階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾。伴隨著改革開放進程，中國水治理體系已經初步建立起來。但在片面追求經濟高速增長和唯GDP至上的發展模式下，水污染和水危機問題日益嚴重，不僅引起了普通民眾的強烈擔憂和政府的高度關注，也成為制約中國社會經濟進一步發展的瓶頸。中國水污染和水危機問題不僅僅是地域空間和資源稟賦的問題，而且是水治理體制有效性不足和機制運行不暢的問題。簡單概括，有組織機構而權威不足，有職能分工而協調不夠，有監管考核而責任不清，有法律制度而執行不嚴。在此情況下，河長制的出現因應了既有水污染治理體系的缺陷和治理能力不足的問題。河長制經歷了十幾年的發展，目前已經從一種地方經驗上升為國家意志。但作為中國水治理制度的一項創新，理論界對河長制的研究還不充分，尤其是對河長制的概念、基本框架、本質特征和整體評價等方面的研究更多側重于實務性的經驗總結。本文嘗試對這些問題做出基礎性的研究，以期有助于河長制在理論和實踐上的發展。

一、作為中國水治理制度創新的河長制

河長制是實踐先于理論的制度創新，是倒逼式創新在水污染治理領域的集中體現。因此，及時總結河長制的實踐經驗，凝練提升相關理論概念，深入展開類型化分析，有助于進一步廓清圍繞河長制的諸多爭議問題。

（一）河長制的概念內涵

目前理論界和實務界對河長制沒有形成規范統一的概念，更多的是一種經驗性描述。所謂河長制是指由地方各級黨政主要領導擔任本行政區域內河流的“河長”，落實地方政府環境保護主體責任，負責相關河流水資源保護、水域岸線管理、水污染防治和水環境管理工作，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。河長制被認為是中國地方政府在面對流域水環境污染危機時所采取的一項創新制度。河長制使地方黨政主要領導成為治理河流的第一責任主體，協調各職能部門并集中行政權力和資源，采取高位推動和層層分解的方式將治河任務發包給下級地方政府。在約束機制上，通過行政問責和“一票否決”的績效考核以保障制度的持續有效運行。簡言之，河長制在既有水治理框架下，以極簡約的方式將“河長”嵌入水治理過程中，實現黨政同責、權力集中、高位推動和協調有效，提綱挈領、以點帶面、收其綜合治理的功效。就目前中國的河流治理而言，河長制找準了中國水治理體系的痛點，抓住了一直以來河流治理過程中“缺乏整體性考量和統一價值取向，沒有必要的協調與整合”的根源性問題[1]。

（二）河長制的緣起與發展

河長制的緣起和發展經歷了三個主要階段：創制階段、局部擴散階段和全面推行階段[2]。2007年4月底在江蘇，太湖爆發了大規模藍藻并引發大規模水污染危機，在應對過程中，無錫市委市政府采取了一系列的水治理創新舉措，其中包括河長制。2007年8月23日，無錫市委和市政府辦公室聯合印發了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，這個試行辦法的出臺被認為是無錫市推行河長制的開端。2012年江蘇省政府下發的《關于加強全省河道管理“河長制”工作意見》成為推行河長制的省級綱領性文件[3]。此后，因被認為治理水污染效果顯著且可操作性強，河長制開始作為一種地方經驗和制度創新受到其他省、市地方政府積極仿效和借鑒，這一時期可以看作河長制的局部擴散階段。

2016年12月11日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），河長制開始成為中國水治理的國家意志。《意見》涵蓋了水污染防治、水環境治理、水資源保護、水域岸線管理和水行政執法監督等六個方面，形成了中國水治理的國家方略。根據《意見》的總體要求，河長制是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局在水環境保護和水污染治理領域提供的新制度性保障。在全國推進河長制工作的時間安排上，各省根據河長制實施情況安排進度，在2018年年底前全面建立河長制[4]。

（三）河長制的制度框架體系

有學者認為，全面推行河長制的意義重大，這是一個由下到上然后再由上而下的制度創新推廣過程[5]。就廣義上來理解，河長制的支撐體系包括了政策法律體系、行政管理體系和技術標準體系，是一項需要各方面共同發力的系統工程。但是就河長制本身而言，其制度框架主要有：組織載體、配套制度和運行機制等部分，如圖1所示。

在組織建設方面，各級“河長”既是河長制的最大特色，也是河長制的核心所在。河長由各級地方政府黨政領導擔任，全面擔負區域內水治理的政治責任。同時在縣級以上設立河長制辦公室負責日常管理和綜合性事務工作，成為河長開展工作的智囊和助手。除此之外，河長制還包括一系列的輔助性配套制度。

一是科學決策制度。無論是區域內河流湖泊的整體性治理，還是某一條河流的單獨治理，都需要以科學規劃作為前提。沒有對區域河流摸底，盲目開展河流水域的治理，就成了徒具形式的政績工程。河長制“一河一策”制度的建立，不僅可以掌握有關河流的詳細信息，也保障了河流的治理走向科學化和精細化[6]。

二是考核制度。考核制度既包括針對河長的考核也包括對區域內各個相關主體的考核。河長承擔著河流治理的最主要責任，“一票否決”給予河長巨大壓力也成了激發河長治河的動力。然而，河長負責并不代表河長承擔職能部門的具體工作，河長通過監督和考核等手段推動各職能部門協調有序開展工作，完成水治理的目標和履行責任。

三是橫向協作制度。專業分工帶來了政府職能的碎片化。不同職能部門分工雖各有側重，但仍無法避免權責邊界不清的問題，造成職責交叉或外部效應，“矛盾突出表現在環境保護行政機構建設與職責功能的不匹配、環境保護部門與水利部門職責權限的不協調、其他機關部門職責功能不健全等方面”[7]。河長制以水治理目標為導向，突破職能部門組織壁壘，強化職能部門橫向協作，搭建了以環境保護部門和水行政主管部門優位的制度平臺，實現部門聯動、信息資源共享、標準統一和綜合執法，促進了水治理行政管理效率整體性的提升。

河長制的長效運行還需要政府加大資金的投入力度，并將其納入政府財政預算，成為經常性開支項目。從目前來看，全國范圍內河長的總數量是非常龐大的。2017年11月全國四級河長制建立時，已有20萬河長履職，未來若涵蓋到村級河長，河長的數量將會更加驚人。如果沒有穩定的經費作為保障，河長制恐怕也會無計可施，成為空談。此外，河長制還要憑借對區域資源信息的掌控，對區域河流問題做出全盤的規劃和評判。河長制長效運行不能僅僅停留在事后問責層面，還要形成以河長制為引擎的長效管理體制[2]，建立相應的常態化考評機制、標準化工作機制以及市場化運作機制等，通過這些保障機制將河長制所構建的制度體系有效運轉起來，實現制度功能的最大化。

二、河長制的主要特征與邏輯實質

作為有中國特色的水治理體制，河長制具有自身的制度特色和行動邏輯。我們研究河長制也要抓住河長制的這些基本特征，揭示河長制賴以存在的邏輯基礎，為河長制在實踐上的進一步發展提供理論支撐。

（一）河長制的主要特征

歸納起來，河長制具有以下三個方面的主要特征。

第一，水治理的責任主體具體明確。在本質上，河長制是一種水污染治理的“行政發包制”或者領導干部“責任包干制”，通過高位推動將水污染治理的責任逐級分派到地方各級主要黨政官員，“作為‘河長’的地方黨政領導對于所轄河道及分工包片地區的水生態環境負總責，成為‘第一責任人’”[8]，這樣就將以往政府應當承擔的抽象的環境保護責任具體化。地方各級黨政領導則以“河長制”為抓手，主動謀求水治理責任目標的層級落實，解決了以往環境保護部門和水行政主管部門在水治理過程中權威性不足的問題，形成了“領導重視，齊抓共管”的一元權威水治理格局。

第二，水治理的縱向推動和橫向聯動耦合。在縱向鏈接上，省、市、縣（區）、鄉（鎮）四級河長，各地方黨政主要負責人層級分管成為水污染治理網絡上的重要結點，形成綱舉目張之勢;在橫向管理上，通過河長制搭建的綜合平臺即河長辦公室，構建了水污染治理的統一協調機制，不僅在河長制中確立了環境保護部門和水利部門相對突出的優勢地位，還充分調動發改、財政、公安、交通、農林等職能部門承擔在水治理工作中的分工和責任。“‘河長制’編制的治理——管理網絡意味著地方權力的金字塔頂端與環境發生了直接聯系，權力中樞對于環境問題的復雜性和相應職責有了較全面的認識，也使得每個權力機構及主要官員都與環境發生了聯系。”[8]

第三，水治理責任采取“一票否決”約束機制。河長制引入了“一票否決”的環境責任問責機制，給予地方政府黨政領導更大的政治責任壓力，使得地方政府領導在發展社會經濟的同時不得不將一部分注意力轉移到水環境治理工作上。各地方政府要根據河流湖泊的不同情況實行差異化績效評價考核，明確考核目標、主體、程序和范圍，并將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考，實行生態環境損害責任終身追究制和水環境污染的“一票否決制”。

（二）河長制的邏輯實質

從中國傳統的治理邏輯來看，河長制的產生也是有跡可循的。中國式治理的基本邏輯就是：對于重要之事必由重要之人來辦理。有學者認為，中國早期國家的起源與水資源管理有著重要關系，中國本身就是一個治水社會[9]270。正因如此，中國很早就設置了位高權重的“專職河長”，從司空、川師、川衡到都水長（丞）、都水使者、河堤使者再到河道總督、漕運總督等。新中國成立后，中國政府也曾大規模地興修水利工程和農業灌溉系統，同時也積極承擔和履行水政管理的職責和義務[10]302。在治理大江大河的過程中，不僅設立了水行政主管部門，也在重點流域建立了相應的流域管理機構。這些流域管理機構雖然并不是當下意義上的“河長”，但也被賦予一定的流域管理職權。因此，也可以將河長制看作對傳統水治理體制的現代化升級。

從制度發生學角度來看，河長制最初被認為是一項應激性制度創新，是為了解決水安全危機而采取的臨時性因應措施。在原有水治理體制失效的情況下，水危機倒逼地方政府進行制度創新。但對于中國的地方政府來講，流域綜合管理模式畢竟“在某種意義上是一種借鑒外部的制度供給”[11]。如果想要成功借鑒外部經驗，不僅需要對外部經驗有深刻理解，還要對中國國情有透徹的認識，這些前提的存在會增加制度變遷的成本和難度。同時，制度創新也存在“路徑依賴”問題，行政區域分級管理模式則“是一種由來已久的制度供給”，“已有較深的基礎”[11]，地方政府自然會對其產生路徑上的依賴。

由各級地方黨政主要領導擔任本行政區域內的河長，直接承擔河流湖泊水污染治理的重要責任，確實能夠對黨政主要官員形成直接的壓力，可以有效集聚足夠的政治權威和社會資源，形成高位推動與部門聯動的局面[12]。這種強調領導權威的治理邏輯看似與現代環境治理不相符合，但我們必須認識到，作為現代環境治理的三要素：法律、制度和技術，只有獲得中國本土政治環境的支持之后才能有效運轉。在這個意義上，我們也可以說，沒有不好的制度，只有不合適的制度。當下中國的水治理已經不是對其他國家的法律、制度和技術如何借鑒的問題，而是如何將現有的法律和制度體系理順并發揮其綜合效用的問題。因此，在中國特色的制度體系下，“通過強化垂直的首長責任制推進系統管理”[3]，解決嚴重的水污染問題也就順理成章，契合了中國的政治生態和制度邏輯。

三、河長制的實施成效、整體評價與潛在問題

“河長上崗，水質變樣”，這既是對河長制的現實描述，也是對河長制的價值訴求。河長制出現之后，對部分水污染問題突出的地區確實起到了“立竿見影”的功效。面對人民群眾日益迫切的對良好水環境的需求，河長制以其有效性獲得了內在合理性與正當性的基礎。同時，在“治水先治河，治河先治官”的經驗里，河長制“并不是一種完全的創新形式”[13]，它是既有水管理體制的一種“制度增生”。但河長制要作為一項在全國范圍內推廣的創新制度，還需要對其制度功效做更長期、全面和深入的研究。

（一）河長制的實施成效

“判斷一個制度是否值得推行，主要看其制度績效。”河長制的制度績效是多個層面的和多個維度的，“河長制具有明顯的環境績效、經濟績效和社會績效”[2]。《意見》公布后，目前在全國范圍內省級河長制方案已全部出臺，河長制規劃方案有序編制，四級或五級河長制隊伍已經組建到位，河長信息公開制度及巡視制度正常運轉，“一河一策”工作穩步推進。但有關河長制的實效研究并不充分，尤其是在水質、水環境和水生態方面。究其原因，既有河湖治理本身的復雜性、長期性和綜合性等方面的原因，也與基礎理論研究不充分和相關學科沒有及時跟進有關。

河長制是來自太湖流域綜合治理的經驗總結和制度創新。太湖流域水質和水環境的變化是全面推行河長制的實踐基礎。也可以說，正是太湖流域河長制在水污染治理方面的顯著成效，才引起其他省市的關注以及隨之而來的全國推行。以下選取太湖流域2008年以后十年間水環境主要指標對河長制的制度績效進行評價。太湖流域本身屬于典型的水質型缺水地區，伴隨著社會經濟的快速發展，水污染問題日益突出，水資源質量形勢嚴峻，水環境總體上呈惡化趨勢。根據2008年《太湖健康狀況報告》，2007年無錫水危機后，國務院批復實施了《太湖流域環境綜合治理總體方案》，提出了包括飲用水安全、水污染治理、生態修復以及河網整治等一系列綜合治理措施。

通過表1，對比太湖流域近十年的主要水質數據指標，盡管個別數據指標存在一定程度的反復，但水質總體上呈現出穩步上升趨勢，“連續十年實現太湖‘兩個確保’”，“流域片河湖健康狀況持續向好”。同時，太湖流域“河長體系已全面建立并延伸至村級”，“河長制推進工作走在全國前列”[14]。河長制雖然只是其中的一項制度，但河長制已經逐漸成為太湖流域水環境綜合治理的一張名片，將太湖流域水環境綜合治理的成果繼續向前推進和發展。從這個意義上講，河長制的出現也契合了“環境庫茲涅茨曲線”，這也是中國生態環境保護制度演進過程中水到渠成的一個結果。同時，河長制的環境績效也會對其社會績效和經濟績效產生積極影響，成為支撐中國政府和民眾應對水污染和水環境問題的底氣[2]。當然，太湖流域水污染狀況和水環境質量的改善，本身是一個多因素作用的結果，也是長期以來太湖流域管理機構和兩省一市水資源保護和管理機關持續推進水環境綜合治理的結果。

（二）河長制的整體評價

首先，河長制體現了以“問題為導向”的實用主義思維模式，這種實用主義思維體現了以目標決定方式與講求效用的精神。在實用理性思維之下，方式是從屬于目標的，方式的正確與否取決于是否有利于目標的實現，而目標的實現也就是政治效用的最優化[2]。在中國社會中，政治效用的最優化無疑是要獲得人民群眾的認可和滿意，這也是中國政治獨特的合法性證明方式[15]。河長制就暗合了中國政治的實用理性的致思模式，水污染治理和水環境保護已經成為新常態下的“政治意圖倫理”①。不過，我們應當認識到河長制的績效本身是多維度的。從目前的實踐來看，即便河長制的環境績效具有單一的正面效應，但其社會績效和經濟績效則可能呈現出雙重性的特征[2]。如果純粹從理論上進行推演，將這些績效因子進行不同形式的組合配置，就可能出現多種不同的水環境治理的綜合績效（表2）。

其次，河長制的實用主義思維體現了中國傳統中用“一”統攝“多”的觀念，“一”就是權威和根基，從根本上統攝與其相對的被派生的諸“多”，表現在政治實踐中就是排斥權力均衡劃分而設定一元至上的權力關系[15]。在中國特色的治理理念中，權力的分與不分并不是個至關重要的問題。既有的權力分工也不是為了明晰各自權力的界限，各種權力分配都是為了現實政治目的的需要。因此，在各地的河長制實踐中，才會出現不僅僅由與水管理有直接關聯的部門領導擔任“河長”，與水管理無直接關聯的黨政部門的負責人甚至是政協組織的領導也擔任了“河長”的現象。簡言之，河長制直接把區域水環境與地方官員政治地位和政治前途掛鉤，無論是何種職位和職權，只要是地方黨政的主要領導，就都肩負河流治理的責任。

最后，河長制的實用主義思維還體現了水治理過程中的過度行政化色彩。近些年來，我們黨和政府對有關民生的水污染治理是十分投入和努力的，但這種努力投入也從側面反映出中國治理方式的某些不足。水環境和水資源具有典型的公共物品屬性，要解決水環境和水資源污染的外部性問題，需要依靠政府的積極性干預。但各國解決水環境和水資源污染問題通常都是“看得見的手”和“看不見的手”兼而用之。“投入更多的社會稀缺資源（如勞動力、資金、管理和技術）于污染控制必然意味著在其他（對集體或個人來說）同樣具有價值的社會活動中能夠使用的資源就減少了。”[16]262從社會成本的角度來看，將過多的資源用于實現對水環境的管理和水污染的控制目標是一種浪費的做法，政府對水污染控制活動進行干預也應當從效率上加以評判，從而選擇更加理性的水治理模式。

（三）河長制的潛在問題

河長制“反映了實務界在現實法律供應不足的情況下的一種務實的現實智慧，是避免水污染出現沉疴難返的環境困局的一種積極作為”[17]。然而，河長制作為一項創新制度在運行之初也存在一些潛在問題。

首先，河長制要求各級地方黨政主要領導擔任各級“河長”，“河長”對應著政府在法律上治理環境的首要責任，但“河長”并不屬于任何黨政序列的正式職務，因此，“河長”本身就存在需要獲得制度安置的邏輯問題。“出臺‘河長制’可能實現即期效果，卻難以完全融入現行各種法律制度所構成的制度框架體系。”[17]如果既有水治理體制是因為職權配置和分工問題無法解決水污染問題，就應當對職權配置和分工做出合理調整;如果是因為環保部門或水利部門執行力不足，那就需要通過賦予環境保護部門或水利部門更多的公權力保障其權威。所以，無論從哪個方面來講，似乎都沒有在現行水行政主管部門之外再設置“河長制”的制度空間。現在雖然通過對《中華人民共和國水污染防治法》的修改，從立法層面已經解決了河長制的法律依據，但對“河長”屬于何種職務序列還是沒有明確說明。這也是一直以來河長制引發諸多爭議的根源之一。

其次，水環境治理涉及多個社會經濟管理職能部門之間的協調統一，世界上多數國家的水管理體制都經歷了從分散型治理到集中型治理的轉變。雖然河長制也體現出水環境治理需要權力集中統一的客觀形態，但現代水環境治理的權力集中實質上是一種制度性的集權，是賦予流域治理機構行使相應集中的權力。而河長制依賴于地方黨政主要領導的權力集中，“其創造性在于把責任制與中國當下的現實結合起來，從而產生積極的效果。在這種制度下，責任不僅非常明確而且完全對應到人，工作效率更高，執行力度更大，更容易在短期內出成績”[8]。河長制的出現在一定程度上解決了水行政管理部門之間因職權交叉重疊存在的不匹配、不協調與不合作等問題：統管部門統而不統，分管部門分而不動，責任不明相互推諉[18]。但河長制的“推行和實際效果不是依賴于法律的規定，而是依賴于一個地方黨政領導是否對水質量環境給予重視是否愿意當‘河長’”[19]。河長的權力并非是法律授予的規范性的河流管理之行政職權，而是調度其他職能部門協調統一的政治權力。因此，從這個角度講，河長制反而在某種程度上消解了改革開放后中國在水環境管理和水污染防治方面所進行的制度化和法制化的努力。

最后，河長制面臨如何有效平衡社會經濟發展與區域內水環境保護的問題。河長制出現前，水環境保護和水污染治理可能只是地方政府多重施政目標中偏好最低的一個。在地方政府的選擇排序過程中，存在不同目標之間的沖突協調的問題。在環境問題外部性沒有得到有效約束以及自主治理動力不足的情況下，地方政府往往會選擇短期內利益最大化的目標，水環境保護和水污染治理往往成為排位靠后的目標。河長制出現后，上述目標選擇問題繼續存在，但出現了新的變化。由于國家環境保護政策的支持，水治理市場空前活躍，出現了賣方市場供不應求的情況。在一些地方，河長治河甚至變成了一種資本運作，表面上是為了水環境保護和水污染治理，實際上成了地方政府變相融資和拉動地方經濟發展的新形式，水環境保護和水污染治理依然沒有被真正重視。因此，有效平衡區域內社會經濟發展與水環境保護依然是多數地方政府將要長期面對的一個棘手問題。

四、河長制的“新時代”前瞻

習近平同志在黨的十九大報告中指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”[20]河長制已經成為新時代人民對美好生活需求的重要組成部分。

（一）河長制的“新時代”藍圖

現代水治理是一項復雜的系統工程，涉及社會經濟發展的諸多領域，也與生態環境保護多個方面息息相關，遠遠超出了傳統水污染治理的思路。概括地講，我們要經歷從傳統“治水社會”轉向現代“水利社會”再向未來“親水社會”的三階段式發展。第一個階段猶如由點及面的過程，我們已經基本完成;第二個階段猶如從平面到立體的過程，我們正在逐步實現。在山水林田湖草同屬一個生命共同體的綠色發展思維下，生態環保已成為新時代的發展趨勢。“政治、經濟、社會、文化、生態”五位一體的發展模式，不僅是改善環境質量的更有效的推動力，更是河長制發揮自身制度魅力之所在[6]。

統籌推進“五個一體”總體布局與協調推進“四個全面”戰略布局，為中國水治理現代化描繪了美好的藍圖，也指明了未來努力的方向。首先，河長制要與綠色發展的理念相契合。傳統的發展模式忽略了自然資源的價值，以破壞和犧牲自然資源環境為代價換取經濟的發展。綠色發展理念就是要以自然資源的稟賦和承載能力為基礎，以可持續發展、人與自然和諧共處為目標，以自然規律為指導原則，促進經濟社會發展過程和結果的綠色化和生態化。河長制通過河流治理實現水生態環境的優化，實際上也賦予水資源更多的價值增量。這也正是習近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”的本質含義。其次，河長制要與協同發展的理念相契合。河長治河理念要與社會經濟文化發展相適應，不單單是解決水污染的問題，而是要通過水治理促進經濟的轉型、社會的發展、生態的優化以及保障人民對于安全舒適的友好水環境的享有權利。可以說，全面推行河長制將會進一步落實最嚴格的水資源管理制度，促進產業結構的升級換代，實現社會經濟發展與生態環境保護共贏的局面。再次，河長制要與治理體系和治理能力現代化相契合。水治理本身是一個世界性的難題，各國根據自身實踐和具體情況，發展出不同的水治理模式。中國的水治理也應及時總結這些經驗教訓，突破傳統權界和區界的壁壘[6]，充分運用執政黨的組織優勢以及中央的權威資源，將河長制作為改善和提升生態環境社會體系和治理能力現代化的重要抓手。

（二）河長制的鞏固與完善

河長制是我國社會歷史轉型時期的一種特殊制度形態，并非是我國河流治理體制變革的終點，需要從治理體制和治理現代化的方向進行再完善和再提升[2]。

1.建立健全法律體制增加河長制的法治要素

實踐中，河長制已經取得了不小的成效，但理論界對河長制法治色彩單薄而人治色彩濃厚的質疑一直沒有停息。盡管《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國環境保護法》都可以作為政府承擔水污染治理和水環境保護責任的法律依據，但是這些法律中缺少有關河長制的直接規定。2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》為填補這一法律上的漏洞，將有關河長制的內容增加為第五條，即“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作”。不過，即便是有了第五條的法律規定，也沒有能夠徹底解決河長制的法制化問題。因為該條文雖然授權地方各級政府建立河長制，但并未對其性質、地位、職權和程序等做出明確規定。地方政府在推行河長制時仍擁有極大的操作和裁量空間。

其實，人治還是法治問題的核心是權力的運行有沒有受到有效約束和監督。在已建立的四級河長體系里，尤其是省、市兩級河長本身承擔更多的是一種政治責任而非行政責任。河長治河最終還是要依靠不同職能部門的依法行政來完成。我國有關水污染治理和水行政管理的法律法規不是沒有，而是數量相當龐大。全面推行河長制更重要的是要通過“科學立法”建立健全法律制度，消解原有法律法規因部門立法而產生的內在沖突，使不同水治理主體的法律地位清晰、權力范圍確定、責任歸屬明確。只要能夠使相關權力受到有效的約束與監督，河長制是“人治”還是“法治”自然就沒有了爭論余地。

2.推動跨媒介綜合治理超越河長制

河長制固然能夠推動河流水污染的治理、水環境的保護和水生態的保育。但生態環境問題還包括空氣、噪音、土壤等多方面的環境公害問題。傳統環境治理模式就是以各自媒介為對象制定政策和法律運用預防、管制等手段進行治理。這種分散化治理不僅容易形成繁復的法律體系，因為缺少不同環境媒介之間的整體規劃，也會造成不同法律之間的沖突、重疊或疏漏，引發法律適用、組織分工與實際管制行動上的諸多障礙[21]118。河長制的未來發展必須要因應時勢，推動跨環境媒介之間的綜合治理，“將‘河長制’的成功經驗輻射到整個環境資源保護領域。然后，在環境法律法規中將地方政府領導負總責，職能部門協同治理的模式以法律的形式固定下來”[22]。

3.綜合運用多元化政策工具

目前全面推行河長制所主要依靠的政治權威、行政命令以及人事任免等方式，并未完全激發體制內環境保護的內生動力，甚至在某種程度上還淡化了環保工作的重要性。因此，未來河長制要善于運用多種政策工具手段推動水污染治理和水環境保護。政府既可以直接進行公共投資或進行污染改善工作，還可以借助經濟誘因，包括提供補貼、征收污染稅或在總量管制下允許污染許可交易等方式，借助于社會力量共同參與水治理工作，實現河流治理的效益最大化。

4.加強科學化精細化管理

科學化和精細化的管理是現代水治理的關鍵因素。河長制的有效運行也要依靠現代化的科技手段實現科學和專業的管理。目前，很多省市已經開始利用河長制信息管理平臺，根據河長制的管理特點及需求，將日常巡河、問題督辦、情況通報、責任落實，管理統計分析等納入信息化、平臺化管理，及時發布河湖管理保護信息，接受社會監督，開啟了“大數據+河長制”河湖生態管理新模式。同時，現代水治理是一門系統科學，涉及水文學、水資源、水環境和水法律等理論基礎[23]，河長制也要及時吸納這些理論學科的最新研究成果，推動管理工作的科學化與合理化。

5.實現多元主體共同參與

河流治理不僅需要政府發展注意力的轉向，更需要社會公眾的高度關注和積極參與。以河長制為例，盡管經過10多年的宣傳普及，社會公眾的了解程度依然有限，不僅在經濟相對落后地區像貴州普定縣如此[24]，而且在經濟發達且率先開展河長制的無錫、南通等地區也存在公眾認知度不高的問題。這也從側面反映了河長制對社會力量的吸納仍然不足[3]。但作為環境保護的主體，無論是個人、NPO組織還是企業組織都在環境保護中發揮著重要的作用。河長制的發展必定要促進各種環境保護主體的聯合協作[25]168。從長遠來看，第一是培養具有理性環保意識的公民，才能確保充分發揮公眾參與的作用。第二是非營利環保組織和團體參與決策、監督和執行的全過程。第三是加強企業環境倫理責任，扭轉利益最大化而污染外部化的錯誤傾向，使其自覺認識到環境保護責任，采取減輕環境負荷的措施，協助地方政府環境保護政策和法律的執行。

五、余論

河長制是中國水治理體制創新的一項重要舉措，也是黨的十九大所提出的加快形成生態文明制度體系的先行試驗。在改革開放的四十年中，中國的社會經濟持續穩定快速發展，但是在政治體制和管理方式方面的改革有時還略顯遲緩，倒逼式的改革反而成為一些部門和領域創新的常態。這不僅體現在改革開放的整個進程中，也表現在環境保護領域中。究其原因，或許是我們早已習慣了“摸著石頭過河”的套路，還沒有完全領悟“頂層設計”的功用。實際上，理論研究的不充分導致的基礎理論的薄弱依然是困擾我們改革的最大難題。缺少理論準備和指引，使得“改”與“不改”最后都變成了一場利益的博弈。只有當危機來臨時，改革創新才成為一種救急的靈藥。這樣的改革創新只能是一種應對性政策（制度），而絕不會成為戰略性政策（制度）。中國管理體制的大環境決定了河長制的未來發展方向。在中國持續的創新過程中，河長制是否能夠打破制度更替循環的難題，還有待實踐的進一步檢驗。

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The River Chief System：the Water Management System with Chinese Characteristics and Experience

Li Yongjian

（School of Law，Wuhan University，Wuhan，Hubei， 430072; School of Law，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou，Henan，450046）

Abstract：? The River Chief System is a reform and an innovation to resolve the increasingly serious problem of water pollution. By intensifying the system of governor responsibility， the River Chief System promotes the integration of powers in the system of water management and resolves the inherent defects of organizational barriers caused by the division of functions of modern government. In essence，? the River Chief System is a system of responsibility for environmental protection with characteristics of Chinese social governance. As an innovation of water management with Chinese characteristics， the River Chief System caters for the growing demand for a better water environment among Chinese people. This system is equipped with internal reasonability and legitimacy. The River Chief System has achieved its initial results in practice and has risen to be a national will. However，? institutional logic confusion and insufficient legal basis are among other problems in the River Chief System. In the future， the development of the River Chief System shall keep being compatible with the concept of green development， and it shall combine the management of rivers and lakes with social development and constantly improve the role of the rule of law and public participation.

Key Words： the River Chief System; water management， political authority; Chinese characteristics