集體經營性建設用地入市是城鄉融合的突破口

2017年黨的十九大報告第一次提出要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。2018年中央一號文件進一步將堅持城鄉融合發展作為實施鄉村振興戰略的基本原則之一，同年發布的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出將完善城鄉融合發展政策體系。近期，中共中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《城鄉融合意見》），提出“到2022年城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城鄉統一建設用地市場基本建成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破”，城鄉融合發展政策體系初見雛型?！冻青l融合意見》是鄉村振興戰略的實施路徑，其中最具含金量的政策是在全國范圍內“建立集體經營性建設用地入市制度”。這一制度是歷時4年的農村“三塊地”（農用地、集體經營性建設用地和宅基地）改革取得的重要成果。將這一政策從33個試點市縣推廣到全國，將加快形成城鄉統一建設用地市場，為城市要素下鄉提供了廣闊的舞臺。

關于集體經營性建設用地如何入市，《城鄉融合意見》中的三條措施值得特別關注。一是“按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下”才能上市，為實現這一要求，需要在五級三類的國土空間規劃體系中規范集體經營性建設用地的上市規模和空間布局，這在以往規劃中還是空白。二是鼓勵“在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”，并“允許就地入市或異地調整入市”，這一政策將促進鄉村閑置地和廢棄地的再利用，對空心村治理產生極大的推動作用。三是推動“城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市”，這三類空間是最具市場價值的集體建設用地，結合農村土地整治（國土綜合整治）工程，將其推向土地市場，有利于形成多元化的城市土地供給模式，倒逼城市政府轉變2004年以來形成的土地財政發展模式。

綜上所述，集體經營性建設用地入市將會對我國城鄉規劃和建設帶來全方位的影響。從學術角度而言，如何規范集體經營性建設用地入市流程，如何界定集體經營性建設用地權益屬性，如何規范集體經營性建設用地規劃管理，都是有待學界深入研究的課題。