論我國彩票公益金管理制度的完善

摘?要：我國彩票行業從1984年興起已經發展了30多年，起初發行量僅為千萬元，籌集公益金僅有數百萬元。而現如今全國彩票發行量已達數十億元，籌集公益金也有數十億元，數額非常龐大。如何管理好，使用好這部分資金，最大程度上體現彩票公益金的公益性是我國財政部門需要深入研究的。本文從三個角度來論述彩票公益金的管理，先是介紹彩票公益金的特點和作用，然后是當前面臨的一些問題，最后提出了一些建議，希望能夠為公益金管理事業做出一些貢獻。

關鍵詞：公益金;管理制度;法律監管

一、 彩票公益金的由來及作用

（一）彩票的特點

所謂彩票，也稱獎券，指的是以抽簽給獎方式進行籌款，并非是賭博。彩票的英文名為“lottery ticket”。《辭海》（1999年版）對彩票是這樣解釋的：“俗稱‘白鴿票’。以抽簽給獎方式進行籌款或斂財所發行的憑證”。《現代漢語詞典》對彩票和獎券分別給出這樣解釋的：“彩票，獎券的通稱。”“獎券，一種證券，上面編有號碼，按票面價格出售。開獎后，持有中獎號碼獎券的，可按規定領獎。” 彩票是一種以籌集資金為目的發行的，印有號碼、圖形、文字、面值的，由購買人自愿按一定規則購買并確定是否獲取獎勵的憑證。因此彩票的這些特點對于購買者和發行者都具有很大的誘惑力。綜上所述，彩票具有兩種特性：一是具有滿足公眾娛樂需求的特點;二是具有籌集資金的作用。但與此同時，如果不能對其進行良好的監管，很容易引發投機心理甚至犯罪行為。如何對彩票進行管理，采取什么樣的方式進行管理是我們需要研究的。

（二）國家彩票的起源和發展

在彩票興起之初，全世界的彩票是通過私人機構發行的，這些機構最主要是為了追求利益，但在客觀上還是滿足了公眾對于娛樂的需求。可是這其中是存在一個難以調和的矛盾，即私人商業利益和社會公共利益必然會產生沖突，很難做到二者兼顧。在市場這只無形的手的作用下，彩票的發行機構為了獲得最大的利益，往往會采取舞弊甚至犯罪的行為。而在英國，他們的彩票緣起于16世紀，當時為了修建一個港口，設立了專項的政府彩票為這個工程籌措資金，此后各種政府專項彩票應運而生。而到了1689年之后，彩票逐漸成為國家的一種收入來源，而非專項用于特定的社會公益事業，逐漸喪失了其公益性。也因為這樣，逐漸出現了一些非法的彩票，這種狀況帶來了很大的負面影響。隨之政府為了緩解這種狀況，下令禁止彩票發行，但并沒有禁止賭博。因為這個原因，很多賭博性質的小規模抽獎活動特別常見。英國政府的調查機構研究后認為社會公眾的的確確有這類需要，不如進行立法將其規范化管理，而非一味地禁止或者放任不管。于是英國就出臺了有關彩票發行的法律。而在之后幾十年，陸續發布了一些法律，增強了彩票業的公益性。隨著彩票行業的發展，彩票行業也自發采取一些消除不良后果的措施，使得這一行業持續發展到當下。但實際上，彩票行業所帶來的法律問題和社會問題仍然一直存在，而各國也都采取相應的措施去更好的管理彩票行業。許多國家最終都仿照英國這樣，進行專門的立法行為，由國家出面來控制彩票的發行，通過這種方式來掌握彩票的發行權和經營權，然后從彩票收益中拿出一部分來經營社會公益事業。這樣做，一是可以遏制投機心理;二是可以減少發行機構從中謀取大量利益的可能，能夠盡可能減少負面影響;三是可以滿足消費者用少量資金可能獲取大額獎金的心理;四是彩票行業由國家控制，可以使這部分資金最大程度地用于社會，為公益事業的發展起到了推動作用。

（三）中國彩票業的興起與發展

我國的彩票行業興起的原因和英國有一定相似性，我們也是為了籌措資金提供給社會公益事業發展。起初，是通過活動的主辦單位發行有獎募捐獎券來實行的。這種情況通常是在大型體育賽事中出現，最早的是北京的一個馬拉松比賽主辦方發起的，之后被各個地方機關或者政府借鑒。從20世紀90年代國家為了籌集福利事業的專項資金成立了主管彩票的單位專門負責彩票發行，實際上是由國家控制了彩票的發行。20世紀末我國批準發行了中國體育彩票，將籌集到的資金主要用在了與體育部門相關的公益福利事業。隨著經濟社會不斷發展，彩票的發行量越來越大，彩民的娛樂需求被很好地滿足了，而相關的公益事業也得到了較好的發展。

（四）彩票公益金的性質和作用

總而言之，彩票的性質可以概括為在國家干預下為某種事業籌集資金的手段。從彩票發行收益分配來看，一部分通過國家權利的干預投入了社會公益事業，另一部分歸于彩票發行者，讓其獲得一定收益以及繼續發行彩票的資金。正由于可以促進福利事業的發展，使得彩票活動在世界各地區都發展得如火如荼。而大多數國家都頒布相關法律法規，使其成為國家彩票，控制發行者獲得的利潤以及獎金的數額，減少投機心理。彩票公益金最重要的作用就是它的公益性，正是這一點使得它能夠經久不衰地發展下去，同時也依靠國家對彩票業的適當調控實現的。

二、 彩票公益金管理制度的問題和原因

（一）彩票發行費用過高，甚至弄虛作假，減少了彩票公益金的收入

在實際情況中，審計署針對國家體育彩票中心發行費用問題進行審查。發現其下屬負責印刷發行彩票的公司獲利巨大。在扣除彩票發行全部成本后兩公司獲利近5.6億元，獲利驚人。其當年的全部成本是4.11億元，而體育彩票管理中心撥付的發行費用總共為9.69億元。原本發行費用就已經很高了，而體育彩票管理中心又增加了比成本還高的多余支出，其中難說是否存在貪腐的情況。這是對彩票公益金收入的一個重大損失。

（二）彩票公益金的籌集使用、部門角色混同

福利彩票管理中心作為彩票發行和管理的事業單位，實際上進行的是企業化管理，但他們隸屬于政府。實質上是由政府直接進行經營管理，這樣在權利覆蓋下往往容易產生問題。該部門既要作為管理者又作為競爭者，既當運動員又當裁判員。難免在這種情況下做出一些違法違規的事情來滿足自身的利益。

（三）彩票公益金的審批、公示的透明度不高

通常情況下，中央財政安排用于專項公益事業的彩票公益金，申請使用的部門或單位要向財政部提交彩票公益金項目申報材料，要有財務部進行審核提出審核意見，然后交由國務院審批。但在這一過程中，財政部并沒有將該單位申報的相關材料向社會公示，缺少社會公信力。

三、 加強彩票公益金使用管理的建議

經濟發展越來越快，彩票行業也隨之不斷進步，社會也越來越加大對于彩票公益金的管理和使用，為了增強其社會公益的性質，也為了更好地滿足彩民的需求，促進彩票行業的健康有序發展，我國應該加強對彩票公益金的使用和管理。

（一）完善彩票公益金的使用規則，加大用于社會公益事業的比例

由于彩票的公益性，要使得大部分的公益金用于社會公益事業才能夠真正體現購彩者支持公益事業的本心。政府在擁有彩票公益金之后不能減少財政部門對該行業的投入，這樣才能真正促進相關行業的發展，使彩票公益金真正發揮出其公益性。而我國在明確彩票公益金的分配比例和使用方向時，要根據中央和地方的不同情況來劃分。除此之外還要根據不同地區的不同情況適當進行一些調整和傾斜。對于較為貧困，福利保障不完善的地區，國家應適當多分配一些公益金來發展當地的公益事業。而對于那些有一定資金資助但是缺口還是很大的地區，應當加大資助的力度，幫助其更好的發展。

（二）加強彩票公益金使用部門的自我管理和內部審計

要防止彩票公益金外流，一是要求使用彩票公益金的部門和機關要在使用過程中將一系列賬目公開，增強公益金流向的透明度。二是要加強審計和監督的力度，便于及時發現問題和解決問題。三是要建立健全公益金使用招標或審批制度。首先財政部門對可以使用公益金數量進行公示，然后需要申請使用公益金的部門寫好項目策劃書，上面寫清楚需要的具體數額，遞交給財政部門審批，等到審核通過以后，財政部門制定專項預算將公益金下發到申請的部門。而除了項目書上的預算，還要在年末的時候向財政部門上報決算。通過這種方式最大程度上減少了問題情況的發生，增強了公益金使用的透明度，同時也方便上級部門對公益金使用的監管。

（三）設立專門的彩票公益金監督管理機構

我國彩票公益金目前是由財政部管轄，而其他各個部門機關都有申請使用彩票公益金的權利。根據當前的情況，提出這么一些建議：一方面是彩票公益金仍然由財政部門管理，因為財政部門是管理國民收入分配的部門，不直接使用彩票公益金，在其使用和分配中可以做到中立地位，能夠確保公平。另一方面，財政部門的下屬機構完善，整體配套措施健全，可以很好地收集有關于公益金的資料和信息，能夠對其進行較好的監管。要設立專門的針對公益金領域的預算管理，因為公益金作為福利事業發展的資金區別于國家正常的財稅收入，所以應當單獨立項作為一項預算。在進行預決算匯報時，要區分彩票公益金與一般預算資金的區別，單獨提交有關公益金的報告，對其進行專項審核。要建立健全彩票公益金的監督機制，通過建立專門的機構來監督核查彩票的銷售額是否準確，公益金數目是否存在有問題的地方，下面申請使用公益金的部門其項目是否符合規范。并且要在固定時段對社會進行公示，接受社會的監督。在項目結束以后要對其使用效果進行驗收和評估，檢查是否符合預算案的要求。除此之外還要對彩票公益金使用要進行年審，對于公益金使用的預算和決算進行審查，具體使用情況進行核對。而國家審計部門可以對公益金和彩票發行資金進行審計監督，避免出現公益金被挪用濫用的情況。保證彩票行業正常有序的發展。

四、 結語

發行彩票是國家在某些公益性事業資金不足時采取的一種籌集資金的方式，所以公益金必須發揮出其公益性才有意義。本文通過指出當前存在的一些問題從而提出相應的建議，希望可以為我國彩票行業出一份力。

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作者簡介：宋平，吉林省遼源市財政局，吉林遼源。