現(xiàn)階段遼寧財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢分析及展望

郭矜　于漾

[內(nèi)容提要] 回顧2018年，遼寧省財(cái)政運(yùn)行基本平穩(wěn)，財(cái)政收入超額完成年初確定的增長目標(biāo)，財(cái)政資金使用效益不斷提高，支出結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，民生等重點(diǎn)支出保障有力，財(cái)政體制機(jī)制建設(shè)取得新突破。未來，遼寧省財(cái)政工作將繼續(xù)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，在打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障改善民生、深化財(cái)稅體制改革、支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面不斷改革創(chuàng)新，為全面建成小康社會收官打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]遼寧 地方財(cái)政 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一、遼寧地方財(cái)政運(yùn)行特征分析

（一）財(cái)政運(yùn)行基本平穩(wěn)

遼寧財(cái)政在國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢整體下行和大規(guī)模減稅降費(fèi)的背景下，仍然保持良好的增長態(tài)勢。2018年，全省一般公共預(yù)算收入2616億元，較2017年增長9.3%，超額完成了年初確定的6.5%增長目標(biāo)，這也是五年內(nèi)遼寧省預(yù)算收入增幅最高的一年。公共財(cái)政收入占GDP比重仍然保持穩(wěn)定并有所回升，稅收收入在落實(shí)各項(xiàng)結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)政策的背景下還有提高實(shí)屬不易，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了財(cái)力保障。

從稅收占比來看，2018年遼寧省稅收收入達(dá)到1976億元，占一般公共預(yù)算收入的比重達(dá)75.5%，比2017年增長9%，稅收占比連續(xù)三年保持在75%以上。這也說明了遼寧省近幾年財(cái)政收入結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、收入質(zhì)量呈現(xiàn)出較好態(tài)勢。在各項(xiàng)稅收中，增值稅同比增長6.8%，企業(yè)所得稅同比增長13.7%，個人所得稅同比增長9.7%，資源稅同比下降2.3%，房產(chǎn)稅同比增長6.9%。

從支出層面看，2018年遼寧省一般預(yù)算支出5323.6億元，比2017年增加9.1%，這是做實(shí)數(shù)據(jù)以來，遼寧省一般公共預(yù)算支出首次超過5000億元大關(guān)，有力保障注：本文系2017年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目（課題編號：L17AJY010）階段性研究成果了全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生等資金需要。

在已知遼寧省2018年一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出的前提下，可以計(jì)算出遼寧省2018年的財(cái)政自給率，約為49.1%。初步判斷出遼寧地區(qū)與全國其他省份相比財(cái)政自給率仍然較低，“造血功能”不是很突出。

（二）財(cái)政發(fā)力精準(zhǔn)高效

一是表現(xiàn)在供給側(cè)改革、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)方面。2018年遼寧財(cái)政積極支持化解煤炭過剩產(chǎn)能、減輕企業(yè)和居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)1390億元，為了支持東北振興新動能培育平臺等基本建設(shè)和重大水利工程建設(shè)籌集轉(zhuǎn)向資金85.9億元，此外在支持打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、遼河流域綜合治理、“興遼英才計(jì)劃”、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力等方面都有積極作為。2018年，全年遼寧省共爭取中央財(cái)政各類轉(zhuǎn)移支付資金2035.3億元，比2017年增長7.6%，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付資金364億元，同比增長15.6%，增幅位居全國第一。二是表現(xiàn)在財(cái)政資金支持重大戰(zhàn)略實(shí)施方面，籌集資金500多億元促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，拉動固定資產(chǎn)投資93.9億元加快推動國家戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程，制定相關(guān)財(cái)政政策支持沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展三年行動計(jì)劃、沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)和遼西北地區(qū)的項(xiàng)目發(fā)展等，2018年經(jīng)濟(jì)發(fā)展全省41個縣（市）一般公共預(yù)算收入增長20%。

（三）強(qiáng)控債務(wù)風(fēng)險

為了防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，按照黨中央、國務(wù)院的有關(guān)部署要求，遼寧省不斷完善管理制度和管理機(jī)制，制定了實(shí)施意見、問責(zé)細(xì)則與化解方案，組織開展摸底排查，強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和動態(tài)監(jiān)測，控制債務(wù)風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全省通過盤活資產(chǎn)化解債務(wù)1380乙元，完成全年任務(wù)的137.7%，及時足額償還到期債務(wù)本息，順利發(fā)行置換債券1023.1億元、新增債券228億元、再融資債券528.3億元，共計(jì)1779.4億元政府債券。2018年，國務(wù)院批準(zhǔn)遼寧省（含大連）政府債務(wù)限額為9550.7億元，截至年底遼寧省政府債務(wù)余額為8593.5億元。

（四）完善機(jī)制保民生

2018年，遼寧省財(cái)政支出用于民生的比重高達(dá)74%，人民群眾幸福感不斷增強(qiáng)。一是遼寧省出臺統(tǒng)籌整合資金支持打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見，緩解貧困地區(qū)財(cái)政運(yùn)行壓力，安排轉(zhuǎn)移支付資金8億元，加大對15個貧困縣的扶持力度。二是為了確保企業(yè)養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，撥付補(bǔ)助資金651.4億元，風(fēng)險基金145億元，并積極研究確保企業(yè)養(yǎng)老金發(fā)放的長效機(jī)制，在分析測算的基礎(chǔ)上對未來幾年保證養(yǎng)老金發(fā)放工作進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。三是體現(xiàn)在不斷提高社會保障水平方面，其中城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高13%，優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高10%，城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高8.5%和6.3%。

（五）不斷深化財(cái)政體制改革

遼寧省在財(cái)政體制機(jī)制建設(shè)方面不斷深化改革并加強(qiáng)管理，取得很多新成績，財(cái)政體制機(jī)制活力不斷被激發(fā)。中央財(cái)政在教育、衛(wèi)生等中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，將補(bǔ)助比例由35%提高到50%，遼寧省出臺基本公共服務(wù)領(lǐng)域與市共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，制定統(tǒng)籌中央轉(zhuǎn)移支付資金工作規(guī)程，按照“先生活、后生產(chǎn)”的要求，對各市縣2018年預(yù)算編制進(jìn)行了全面核查，多次深入市縣對2019年預(yù)算編制開展事前督導(dǎo)，推動各市增加安排剛性支出52.5億元，修訂政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，選擇重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目開展第三方績效評價試點(diǎn)，開展扶貧資金動態(tài)監(jiān)控，在省市及部分縣區(qū)開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作。尤其是2018年遼寧省縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革工作碩果累累，全年縣鄉(xiāng)財(cái)政收入保持了20%以上的較高增幅，實(shí)現(xiàn)了快速增長。

二、遼寧地方財(cái)政運(yùn)行展望

2019年是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，也是新中國成立70周年。展望未來，隨著以增值稅為主的更大規(guī)模減稅工作的推進(jìn)，收入下行、支出上行的壓力將比較突出，保持財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的難度也相應(yīng)加大。遼寧省的財(cái)政工作將繼續(xù)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，具體包括以下幾個方面。

（一）落實(shí)“加力提效”積極財(cái)政政策

積極的財(cái)政政策加力提效，不是政府的大包大攬，也不是“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，而是要實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，在“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”方面多下功夫。首先要落實(shí)好更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，這是2019年我國積極財(cái)政政策的頭等大事，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場活力的重大舉措，是財(cái)政的“乘法”。要切實(shí)承擔(dān)起抓落實(shí)的主體責(zé)任，加強(qiáng)與稅務(wù)部門銜接，積極引導(dǎo)預(yù)期，密切跟蹤政策的落實(shí)情況，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保國家各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策迅速落地見效。及時分析測算減收情況，并采取措施加以應(yīng)對，確保全年財(cái)政收支平衡，狠抓收入質(zhì)量問題，堅(jiān)決反對收過頭稅、亂收費(fèi)和虛收空轉(zhuǎn)等行為。其次是做好財(cái)政“加減法”。“加法”就是加大財(cái)政支出力度，擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。“減法”就是節(jié)用裕民，堅(jiān)持政府帶頭過“緊日子”。除剛性和重點(diǎn)支出外，全省一般性支出一律按照5%的幅度壓縮、三公經(jīng)費(fèi)按3%幅度壓縮，硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格控制追加，特別是經(jīng)費(fèi)類支出的追加，要嚴(yán)格審核把關(guān)，不該花的錢一分也不能亂花，節(jié)省的資金用于保障基本民生等重點(diǎn)支出，不斷提升老百姓的幸福感、獲得感、安全感。三是實(shí)施預(yù)算績效管理。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”的意見，制定出臺遼寧省貫徹落實(shí)的具體意見，這也是財(cái)政的“除法”，即破除體制機(jī)制障礙。將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制制度的全過程，更好發(fā)揮財(cái)政資金作用。另外，還可以選擇部分省直單位開展整體預(yù)算績效管理試點(diǎn)、對部分重大政策和項(xiàng)目開展績效評估。

（二）深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一是要大力支持“三去一降一補(bǔ)”工作。對于如何進(jìn)行企業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要用好專項(xiàng)獎補(bǔ)資金，加快過剩產(chǎn)能出清。研究制定支持國企改革發(fā)展的財(cái)政政策措施，加強(qiáng)國有資本運(yùn)營管理，積極推動國有企業(yè)兼并重組和混合所有制改革，基本完成地方國有企業(yè)廠辦大集體改革，管好用好中央財(cái)政補(bǔ)助資金，加快推進(jìn)“三供一業(yè)”工作。落實(shí)支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)財(cái)政政策。二是加大財(cái)政投入力度，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。三是要完善政府購買服務(wù)制度，推進(jìn)收入分配制度改革，激發(fā)居民消費(fèi)潛力。支持商貿(mào)流通、養(yǎng)老醫(yī)療、教育培訓(xùn)等生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展。支持在建工程及補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，推動重大投資項(xiàng)目落地。用好產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金，規(guī)范推進(jìn)PPP模式，加大引導(dǎo)社會資本投資力度。

（三）打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)

一是化解重大風(fēng)險。財(cái)政要想可持續(xù)，控制好債務(wù)十分重要，扎實(shí)做好債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、化債措施落實(shí)和風(fēng)險應(yīng)急處置等工作，努力完成省政府確定的化債任務(wù)，確保不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)和政府投資基金等名義變相舉債，加大財(cái)政約束力度，抑制地方不具備還款能力的項(xiàng)目建設(shè)，從嚴(yán)整治舉債亂象，建立健全日常監(jiān)控機(jī)制、舉報(bào)獎勵機(jī)制、跨部門聯(lián)合懲罰機(jī)制，對違法違規(guī)舉債融資行為要倒查責(zé)任、終身問責(zé)。穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，誰舉債誰負(fù)責(zé)，做到讓債權(quán)人和債務(wù)人共同承擔(dān)風(fēng)險，建立市場化、法制化債務(wù)違約處理機(jī)制。推動投融資平臺公司透明合法運(yùn)作，逐步推進(jìn)融資平臺公司向市場化轉(zhuǎn)型，嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺公司，堅(jiān)決制止地方政府將公益性事業(yè)單位變?yōu)槿谫Y平臺，依照預(yù)算法對債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格管理。加大財(cái)政預(yù)算保障力度，嚴(yán)格基金支出管理，確保企業(yè)職工基本養(yǎng)老金足額按時發(fā)放。二是實(shí)施精準(zhǔn)脫貧。為了實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，必須要加大財(cái)政扶貧資金的投入力度，將財(cái)政資金聚集到重點(diǎn)貧困地區(qū)和貧困人口，增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌整合能力，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，構(gòu)建脫貧長效機(jī)制，增強(qiáng)基層造血功能，努力解決因病返致、因病致貧問題。為了實(shí)現(xiàn)對扶貧資金的有效監(jiān)管，應(yīng)加快扶貧資金動態(tài)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，實(shí)施全過程績效管理和動態(tài)監(jiān)控，以更好發(fā)揮財(cái)政投入的脫貧績效。三是對于污染防治也應(yīng)引起重視。利用新增債券、財(cái)政專項(xiàng)資金繼續(xù)支持大氣、水、土壤污染防治工作，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，將遼河流域和渤海遼東灣污染綜合治理作為重點(diǎn)工作，支持重大生態(tài)修復(fù)工程，建立實(shí)際治理成效與資金分配掛鉤的獎懲機(jī)制，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗遼寧。

（四）完善民生保障機(jī)制

積極發(fā)揮好財(cái)政政策導(dǎo)向作用，落實(shí)“先生活、后生產(chǎn)”要求，注重政策的針對性和可持續(xù)性，推動財(cái)力向民生集中、政策向民生傾斜、服務(wù)向民生覆蓋。加大財(cái)政投入力度，強(qiáng)化政策和資金保障，不折不扣地落實(shí)好省政府確定的十件民生實(shí)事，保質(zhì)保量地兌現(xiàn)承諾，建設(shè)“一事一議”村內(nèi)道路5500公里，加大財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金“一卡通”發(fā)放力度，推動“一卡通”發(fā)放由惠農(nóng)向惠民轉(zhuǎn)變。落實(shí)好養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)低保等各項(xiàng)社保提標(biāo)政策，支持普惠性學(xué)前教育發(fā)展，義務(wù)教育均衡發(fā)展、職業(yè)教育特色發(fā)展和高等教育內(nèi)涵發(fā)展，做好退伍軍人、下崗職工、高校畢業(yè)生、貧困人員、農(nóng)民工等群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，支持優(yōu)化城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，推動整臺城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，支持完成農(nóng)村危房改造，支持文化惠民工程和群眾體育事業(yè)發(fā)展，全方位推進(jìn)“平安遼寧”建設(shè)。

（五）深化財(cái)稅體制改革

繼續(xù)完善全口徑預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算之間有機(jī)傳接，推動做實(shí)國有金融資本經(jīng)營預(yù)算，進(jìn)一步明確財(cái)政部門與預(yù)算單位職責(zé)邊界，改進(jìn)和完善年度預(yù)算編制方式，完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，繼續(xù)深化政府采購和政府購買服務(wù)等改革。同時，落實(shí)國家稅收政策，貫徹落實(shí)對科技創(chuàng)新企業(yè)與小微企業(yè)的稅收減免政策，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在國家授權(quán)范圍內(nèi)制定遼寧省的減免方案，落實(shí)環(huán)保稅改革政策，制定遼寧省適用稅額調(diào)整方案。在省、市、縣（區(qū)）全面推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)，選擇部分省直單位及地區(qū)開展預(yù)算單位差旅電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷改革試點(diǎn)，啟動非稅收入收繳電子化改革試點(diǎn)和財(cái)政電子票據(jù)改革試點(diǎn)。對2018年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全面的績效評價，為編制2020年預(yù)算提供科學(xué)依據(jù)。此外，積極推進(jìn)省與市事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分改革，深化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步激發(fā)縣鄉(xiāng)發(fā)展活力。要不斷強(qiáng)化省級財(cái)政政策與市縣相關(guān)政策的上下聯(lián)動、增強(qiáng)政策之間的疊加效果。