以“三變”改革促進農村產業可持續發展要增強“三性”

張婷

根據《中共重慶市委辦公廳 重慶市人民政府辦公廳關于開展農村“三變”改革試點促進農民增收產業增效生態增值的指導意見》（渝委辦發〔2017〕53號）等文件的要求，“資源變資產，資金變股金，農民變股東”的“三變”改革，從2018年開始，已在我市的區縣中進行試點。試點鎮鄉在“三變”改革中探索出了一些有效的路徑，但農民要成為真正的股東、從資產經營中實現增收，集體經濟在資產經營中要發展壯大起來，農村產業要實現可持續發展，還存在一些問題。

一、萬州區太安鎮“三變”改革的實踐探索

為積極穩妥推進農村“三變”改革試點，根據市級文件精神，結合萬州實際，萬州區委區政府印發了《太安鎮鳳凰社區農村“三變”改革試點實施方案》（萬州委辦〔2018〕38號）。據此，太安鎮拉開了“三變”改革的帷幕，具體做法如下：

（一）堅持“七權”同確

開展農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權和房屋所有權、集體財產權、小型水利工程產權等七大權屬確認工作。通過招標專業測繪公司具體落實，相關部門給予業務指導，實現各類權屬四至邊界清晰、地理坐標精準、產權屬性準確。

（二）選定“三變+”發展路徑

鳳凰社區結合資源條件和農民發展愿望，以農業產業扶貧為重點，深入挖掘資源優勢，健全農民利益聯結機制，著力推進“茶葉+鄉村旅游+加工+品牌”一二三產業融合發展，堅持因地制宜，探索出了“三變+”的發展路徑。

1.“三變”+特色產業

鳳凰社區已完成3000畝茶葉基地的提質增效，“老茶梁”三峽銀針茶申報歐盟標準“有機茶”，建成李子、葡萄、獼猴桃等特色水果采摘體驗基地300畝。其他各類“三變”改革經營主體已新建成標準化茶葉基地1087畝，在建茶葉基地150畝、伏淡季水果220畝。

2.“三變”+鄉村旅游

社區以現有資產資源入股，與重慶市玖鳳旅游公司合作經營，打造鳳凰花果山景區，目前玖鳳旅游公司已建成鄉村旅游水上樂園2500平方米、花卉觀賞基地1000畝、森林木屋3間;社區引進的重慶云晟建設公司啟動建設公寓式鄉村酒店20000平方米;社區在建民宿9個;鳳凰花果山已經獲批全國3A級景區。

3.“三變”+精準扶貧

鳳凰社區結合精準扶貧，創新“三變”改革與貧困戶的利益聯結機制，充分利用扶貧政策，以扶貧項目入戶資金、建卡貧困戶小額信貸資金入股經營主體，合股聯營，帶動貧困群眾增收致富。

（三）打造“1+2+20”平臺

鳳凰社區通過農村集體資產股份合作制改革，打造“1+2+20”三個層面的新型集體經濟組織平臺，即：組建1個鳳凰社區集體股份經濟合作聯合社、2個原村集體股份經濟合作社、20個生產小組集體股份經濟合作社。村集體經濟組織確認成員股份份額份4367.85股（其中：人口股2383股，土地股1984.85股），聯合社每股原始股值1934.18元。分別建立完善成員登記備案、股權靜態管理等相關制度，填制《股權證書》，確股到人、頒證到戶。三個層面的新型集體經濟組織實行聯合開發、分級獨立經營核算的“統分結合”發展模式。

（四）形成四種模式

一是集體資產參股?！帮L情街”房屋、司南祠等集體閑置物業資產參股玖鳳旅游公司，集體耕地、林地、山坪塘等土地承包經營權參股到玖鳳旅游公司，實行土地入股，保底分紅+效益分紅。

二是財政資金占股。整合財政扶貧項目入戶資金投入到重慶云晟建設公司鄉村酒店占股，每年向集體兌現分紅，貧困戶由集體分紅入戶。農業財政補助資金股權化改革占股4個公司，每年度兌現分紅。

三是金融資金入股。整合貧困戶小額信貸扶貧資金入股到玖凰山花卉種植合作社和樂香農業社合作社，抱團發展茶葉產業和鄉村旅游。

四是集體資金控股。集體出資控股90%，組建農業生產社會化服務公司，開展茶葉、李子基地栽培、除草、施肥和采茶等農業生產勞動服務，實現社會化服務收入盈利;集體資金51%控股鳳凰自來水廠，每年度兌現分紅。通過四種模式，全村886戶2383個村民全部變成股東。

二、萬州區太安鎮“三變”改革的經驗啟示

鳳凰社區“三變”改革試點，以創新發展為中心，破解了當前農業農村經營機制不活、集體經濟薄弱、農民群眾增收乏力的瓶頸問題，為發展壯大農村集體經濟，實現農村產業可持續發展提供了可復制可推廣的寶貴經驗。

（一）精細核實底數是前提

在推進“三變”改革前，太安鎮鳳凰社區精細地清產核資、確認成員身份，通過摸清底數確認了社區幅員面積、耕地面積、林地面積等資源情況。確定農村集體土地所有權12676畝，界定農村集體財產權（資源、資產、資金）共2066.49萬元。

（二）發展特色產業是支撐

一是新建成標準化茶葉基地1087畝，在建茶葉基地950畝，提質增效茶葉基地3000畝，通過歐盟標準“有機茶”質量認證，出口歐洲創匯220萬元。二是鳳凰花果山景區獲批全國3A級景區，被評為全國20條“茶鄉旅游精品線路”之一，年接待國內外游客30余萬人次。三是緊緊圍繞高山生態茶葉、鄉村休閑旅游兩大特色產業，依托綠色農產品生產、加工、銷售及鄉村旅游等優勢產業項目，實行外引內聯，新建合股聯營經營主體14個，撬動社會資本投入2400萬元。

（三）壯大集體經濟是重點

始終緊盯壯大集體經濟這一目標。經過改革，鳳凰社區登記組建新型農村集體經濟組織23個，實行獨立經營核算，統一開發，分級管理，呈現農村集體“三資”承接經營主體多樣化、投資要素多元化、利益聯結緊密化、產業發展一體化的良好發展態勢。2018年，鳳凰社區集體經濟實力翻一番，分配盈余達到40萬元以上，創歷史新高。

（四）提高農民收入是關鍵

讓農民在改革中提高收入是改革的關鍵。通過“三變”改革，2018年鳳凰社區股份經濟合作聯合社實現成員每股分紅80元以上，加上原村集體和社級集體三個層面的分紅，每股達150元以上，農村居民人均可支配收入達到14792元，比上年增加12.5%。

（五）嚴控各種風險是保障

一是建立重復建設風險防范機制。由太安鎮政府牽頭編制《太安鎮鳳凰社區發展規劃》，實行“多規合一”，嚴格按規劃落實，避免重復建設。二是建立土地流轉風險防范機制。土地流轉實行分級備案制度，執行土地流轉風險保障金和履約保證保險制度，未經備案一律不得享受任何農業產業扶持政策。三是建立產業發展管控機制。農業農村委組建專家服務團為“三變”改革產業發展建言獻策，結合當地地理、氣候、資源稟賦確定茶葉和鄉村旅游發展方向，對茶園標準化建設、茶葉生產、管護進行專業指導，產業績效與專家的年終績效工資和職稱評定掛鉤。四是建立承接主體篩選機制。農業農村委聯合工商、質監、稅務、金融等部門專家共同對承接主體（企業）的資質、商業信譽、資金實力、農業經營團隊、財務管理等內容，采取書面報告、現場查看和專家會商等方式進行審查審核綜合評定。五是建立經營風險防范機制。堅持民主決策，集體資產資源資金投資前，召開成員代表大會，實行“一事一議”。嚴格財務監管，集體經濟組織的財務賬目定期接受村務監督委員會的監督檢查，落實公示公開。積極投保農產品收益保險，防范農產品市場風險。

三、改革中發現農村產業可持續發展面臨的主要問題

鳳凰社區在推進“三變”改革過程中發現農村產業可持續發展面臨著一些問題，經過調研表明，這些問題也存在于全市各試點鄉鎮。

（一）資產確權容易增值難

“三變”改革目前還處于摸索階段，雖然經過大力宣傳，群眾對“三變”改革有了一定的認識，但“三變”改革還未徹底形成成熟模式，群眾獲利模式單一、效益不明顯，群眾參與積極性不高。集體經濟組織產業選擇、項目決策、經營管理等風險評估監督管理機制缺失，參與市場經濟存在較大風險隱患。同時，招商引資的難度較大，獎補政策不靈活，企業利潤較低，抗風險能力弱。

（二）土地使用存在潛在風險

目前農村集體經濟組織最大、最有潛力的資產就是土地，它既包括建設用地，也包括農民承包土地經營權。在“三變”改革中，激活土地資源存在兩個方面的潛在風險，一是被激活的土地資源沒有通過村莊規劃和土地利用規劃;二是一些已使用的土地沒有通過項目的方式依法依規申請用地審批。

（三）資金鏈斷裂風險較大

“三變”改革中，企業、合作社對產業基地、鄉村旅游等項目投資收益周期長、資金占用量大，融資較為困難，沒有對應的扶持政策，相關企業、合作社參與積極性不高，不能形成有效的吸引力。具體表現在：一是財政資金安排像“撒胡椒面”，投入點多面廣，資金支持少，延續性不強。二是項目支持的重點不突出，不能有計劃地重點打造1-2個有特色的農業農村項目，出現許多因為同質化嚴重而夭折的項目。三是引進業主發展產業后，如每年土地流轉費用、生產管護投入和員工工資等運行周轉資金往往不能應付，由于缺乏擔保等原因，融資相當困難，后續資金緊張。

（四）農村產業管理型人才緊缺

全市許多農村引進的農業企業業主大多是民營企業家，有的農業企業是由村干部領頭創辦，職業經理人和專業技術型人才緊張，即使聘請的優秀復合型管理人才也很難留住。

（五）農村勞動力流失嚴重

太安鎮每年3000多畝春茶需大量采摘工人，全鎮戶籍3.2萬人但留鎮人口不足2萬，且留下的大多數又是老人，公司開車到太安鎮附近幾個鄉鎮包括云陽縣部分鄉鎮接送采茶人員，仍存在較大缺口，造成春茶的極大浪費，大大降低了茶葉產出率和企業收益。

四、以“三變”改革促進農村產業可持續發展的幾點建議

以“三變”改革促進農村產業可持續發展，關鍵在于喚醒農村沉睡的資源，激發農業發展內生動力，通過鳳凰社區的試點，我們認為有以下幾點建議可供借鑒參考：

（一）強化“資源變資產”中資源服務的精準性

一是出臺配套項目支持，應按照《開展農村“三變”改革試點促進農民增收產業增效生態增值的實施方案》的總體部署，集中人力、物力、財力傾力打造有特色、有亮點、有形象的高效型產業項目，“捏緊五指，形成拳頭”，精準選取項目，不宜將網撒得過大;

二是增強鎮鄉在土地利用中的法律法規意識，相關部門在村莊和土地利用規劃的科學編制、審批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指導;

三是要借鑒“河長制”經驗，指定相關領導干部負責協調各職能部門，切實做到聯動統籌，避免出現部門與部門之間政策“打架”的情況。

四是在服務企業的同時，增強企業的責任感和使命感，相關主管部門要指導督促企業，特別是招商引資后成功入駐的企業，切實做好農村資產的后期管護。

五是進一步加強資源確權的精準性。我們在調研中發展，許多農村社區因為行政體制調整，部分集體資產確權時不能很好做到“一碗水端平”，為了進一步加強資源確權的精準性，可將這部分集體資產按“三個層次”進行股權分配，即20%的股份歸社區集體所有;30%的股份作為村集體發展產業投工投錢的補償;剩下50%的股份歸占地村民所有，按每戶占地多少分配股份。

（二）豐富“資金變股金”中資金來源的多樣性

一是督促各國有銀行、商業銀行切實貫徹落實精準扶貧政策性貸款，如支持美麗鄉村建設等各項有益的惠農貸款政策，提供流轉土地抵押貸款的可操作性方案;

二是引導各政策性銀行、金融機構開發針對性較強的扶貧貼息貸款，為農業企業提供周轉資金，加大資金全方位投入，延長農業產業鏈，增加農業附加值;

三是為農業產業平臺辦理分保險和再保險業務，在切實落實《重慶市農業保險保障倍增計劃實施方案》后，逐步對資金安排“提標”“擴面”“增品”。

（三）激發“農民變股東”中農民參與的積極性

一是逐步提高土地出讓方收益，讓利益聯結機制落實落地，統籌利用給付流轉金、農戶保底分紅、土地入股等方式，增加農民的收入;

二是創新農業政策，特別是流轉土地補助等涉及到農業項目可持續發展的政策，應體現與時俱進。例如，種糧直補等政策，補貼標準應真正體現土地的實際價值，區別對待種植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同類型的土地的補助標準;

三是充分利用“農民變股民”政策，引導外出成功人士返鄉創業，引導外出勞動技能型人才回鄉務工，全面開展各項技能與管理培訓，提升從業人員素質，加快培育農村致富能手和農業職業經理人;

四是強化黨建引領作用，出臺人才優惠政策，引導更多中職、高職、本科以上大學畢業生到農村發展、創業，充實農村基層組織干部力量，提升基層組織服務能力與水平;

五是外出學習提升素質，組織企業、鎮村干部和部分村民代表定期外出學習參觀，更新理念、創新思維，提高農業產業發展的積極性和參與性。