聯(lián)合國任務(wù)區(qū)信息化項目建設(shè)

徐勇

2018年8月中旬，位于南蘇丹首都朱巴的聯(lián)合國3號難民營突然爆發(fā)大規(guī)模難民騷亂，歷時近半個月。這次事件由一起普通盜竊案件所引發(fā)，隨后涉案雙方所引發(fā)的家族、部落、地區(qū)矛盾沖突層層升級，最終演變成年內(nèi)最大規(guī)模、完全失控的“群體性事件”。

在事件處置過程中，由于聯(lián)合國相關(guān)職能部門前期反應(yīng)遲緩、應(yīng)變不及時，在事件激化前的關(guān)鍵時刻未能及時干預(yù)，難民內(nèi)斗導(dǎo)致嚴(yán)重傷亡，聯(lián)合國軍警也有多人不同程度受傷。該事件也反映了聯(lián)合國對自身管理的難民營控制力有限，對聯(lián)南蘇團(tuán)（UNMISS）的形象造成了不良影響。

事件平息后，聯(lián)南蘇團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層召開專門會議，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)。為了通過技術(shù)手段提升情報信息預(yù)警分析能力，聯(lián)南蘇團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層決定由聯(lián)合國警察部門（UNPOL）牽頭，成立跨部門的“3號難民營CCTV視頻監(jiān)控項目”建設(shè)小組，通過該項目建設(shè)做到對3號難民營內(nèi)外情況的實(shí)時監(jiān)控、動態(tài)感知，從而提升事態(tài)提前感知、事件提前預(yù)警能力。由于有在國內(nèi)從事相關(guān)信息系統(tǒng)的建設(shè)經(jīng)驗，筆者全程參與了前期的項目調(diào)研規(guī)劃、技術(shù)方案評估制定等工作。

在此期間，筆者對聯(lián)合國采購流程尤其是信息化系統(tǒng)建設(shè)有了大體上的認(rèn)識。同時，結(jié)合聯(lián)合國相關(guān)采購規(guī)范性文件，結(jié)合對比國內(nèi)項目建設(shè)現(xiàn)狀，筆者總結(jié)了幾點(diǎn)值得國內(nèi)借鑒和推廣的理念和做法。最后，針對中國企業(yè)參與聯(lián)合國項目招標(biāo)以及國內(nèi)相關(guān)人才培養(yǎng)和輸出，也提出了一些淺顯的建議，以供大家參考借鑒。

一、聯(lián)合國項目建設(shè)涉及的相關(guān)法規(guī)制度

了解聯(lián)合國日常工作模式的人都知道，任何一項業(yè)務(wù)工作皆有“標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程”（Standard Operating Procedure，SOP）文件可循。要想深入了解聯(lián)合國采購相關(guān)流程，就必須熟悉掌握相關(guān)SOP文件。而就包括信息系統(tǒng)建設(shè)在內(nèi)的采購項目來說，《聯(lián)合國采購手冊》（UN Procurement Manual）即為聯(lián)合國各類采購工作的指導(dǎo)性綱領(lǐng)性文件，聯(lián)合國各任務(wù)區(qū)可依據(jù)該“上位法”并結(jié)合任務(wù)區(qū)實(shí)際情況制定具體的實(shí)施細(xì)則。

而采購活動中涉及的各類經(jīng)費(fèi)開支（如預(yù)算申報、經(jīng)費(fèi)劃撥、資產(chǎn)清算等）則由《聯(lián)合國財務(wù)法規(guī)及規(guī)定》（UN Financial Regulations and Rules）來進(jìn)行原則性規(guī)范。此外，《聯(lián)合國任務(wù)區(qū)財務(wù)程序指南》（UN Field Finance Procedure Guidelines）對任務(wù)區(qū)的相關(guān)部門（如計劃、預(yù)算、審計等單位）的職能職責(zé)、合作分工、權(quán)利義務(wù)等方面進(jìn)行明確劃分。

值得注意的是，在閱讀一份篇幅較長的規(guī)范性文件時，首先要掌握該文件的基本框架，不至于在具體閱讀時“迷失方向”。英美國家法律規(guī)范性條款由大到小基本可以分為：編/子編（title/sub-title）、章/子章（chapter/sub-chapter）、節(jié)/子節(jié)（part/sub-part）、條/子條（section/sub-section）、款/子款（paragraph/sub-paragraph）、項/子項（clause/sub-clause）、目/子目（item/sub-item），與我國法律文書分類概念大體對應(yīng)。在編號體系中，一般使用英文字母、阿拉伯?dāng)?shù)字以及羅馬數(shù)字（i、ii、iii、iv……）進(jìn)行層級編號。

二、聯(lián)合國負(fù)責(zé)采購的各級職能機(jī)構(gòu)組成

按照采購活動發(fā)生地的不同，《聯(lián)合國采購手冊》將采購工作分為UN總部采購和UN任務(wù)區(qū)采購兩大部分。UN總部采購由“總部采購處”（UN Procurement Division，UN/PD）負(fù)責(zé)，任務(wù)區(qū)采購則由當(dāng)?shù)厝蝿?wù)區(qū)“任務(wù)支援部主管”（Director of Mission Support，DMS）授權(quán)，指定一名“首席采購官”（Chief Procurement Officer，CPO）具體負(fù)責(zé)。

采購部門（procurement）和需求部門（requisitioner）將全程參與到整個采購活動中：需求部門提出建設(shè)需求、落實(shí)項目資金，采購部門負(fù)責(zé)項目招標(biāo)、評標(biāo)以及項目驗收等工作。采購部門和需求部門依據(jù)自身權(quán)責(zé)劃分，相互配合，共同完成項目建設(shè)工作。

在涉及信息化系統(tǒng)的項目建設(shè)和采購中，聯(lián)合國負(fù)責(zé)通信網(wǎng)絡(luò)保障和基礎(chǔ)信息化建設(shè)的GITTS（Geospatial，Information Technology and Telecommunication Support，類似于公安機(jī)關(guān)科信部門），都要全程參與其中，其工作重點(diǎn)是依據(jù)需求部門和最終用戶提出的業(yè)務(wù)需求，制定符合實(shí)際、滿足要求的具體技術(shù)實(shí)現(xiàn)方案，形成技術(shù)需求招標(biāo)文檔，交由采購部門組織招標(biāo)。

三、聯(lián)合國采購方式分類

總體而言，聯(lián)合國一般采用三種采購方式。一是RFQ（Request for Quotation）方式：對采購金額低于四萬美元，業(yè)務(wù)需求定義明確的，使用該方式招標(biāo)。RFQ招標(biāo)被認(rèn)為是“可行的非正式招標(biāo)方式”，因采用“最低價中標(biāo)”策略，其流程較為簡單，采購周期短，適用于預(yù)算金額較小、須快速部署實(shí)施的項目。

二是ITB（Invitation to Bid）方式：對金額高于四萬美元，業(yè)務(wù)需求定義明確的，使用該方式招標(biāo)。ITB招標(biāo)作為正式采購方式的一種，除非有特殊要求，原則上也采用“最低價中標(biāo)”策略，這有效降低了招標(biāo)技術(shù)層面實(shí)施難度和復(fù)雜度。

三是RFP（Request for Proposal）方式：該方式主要針對同時包含產(chǎn)品和服務(wù)的綜合類采購項目，尤其是對服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果很難定性定量去描述，且建設(shè)周期一般較長、存在一定風(fēng)險和不確定因素的項目。

在三種采購方式中，RFP方式流程最為復(fù)雜。信息化系統(tǒng)由于其特殊性（系統(tǒng)調(diào)試與集成、后期培訓(xùn)、系統(tǒng)維護(hù)和升級等），一般使用RFP方式采購。

四、聯(lián)合國任務(wù)區(qū)采購大致流程

從項目建設(shè)的運(yùn)行生命周期角度來看，任務(wù)區(qū)項目采購流程基本與國內(nèi)一致，同樣可分為項目需求論證（可行性研究）、立項（預(yù)算資金申請和落實(shí)）、招標(biāo)、施工、驗收、運(yùn)行等階段。

值得注意的是，無論是前期市場調(diào)研還是招標(biāo)階段，聯(lián)合國采購部門僅在其“UN全球市場”（UN Global Market）中發(fā)布相關(guān)信息，這要求意向廠商需要提前在“UN全球市場”登記備案。

此外，在評標(biāo)階段，技術(shù)標(biāo)與商務(wù)標(biāo)分值占比一般為60%/40%。基于任務(wù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境（交通不便、安全風(fēng)險等），廠商系統(tǒng)后期維保服務(wù)承諾等分值權(quán)重非常高。

五、幾點(diǎn)思考和建議

1.聯(lián)合國采購流程在國內(nèi)公安信息化建設(shè)中可借鑒的做法

（1）長效廠商評價機(jī)制

聯(lián)合國采購部門會對項目建設(shè)廠商建立長期評價機(jī)制：在項目建設(shè)中，需求部門會對工程進(jìn)度、產(chǎn)品性能及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行階段性評分；在項目建成運(yùn)行期間，最終用戶會對系統(tǒng)性能、系統(tǒng)平均故障率、廠家維保服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行周期性評分。通過廠商評價機(jī)制的長效運(yùn)行，采購部門可以全程跟蹤廠商服務(wù)質(zhì)量，了解掌握建設(shè)廠商的服務(wù)態(tài)度和技術(shù)水平，并視合同執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)干預(yù)，如提出調(diào)解、申訴、裁決，直至列入合作禁止名單，不再采購該廠商產(chǎn)品與服務(wù)。

目前在國內(nèi)信息化項目建設(shè)中，合作廠商技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，而公安機(jī)關(guān)具有采購職能的各級警保部門尚未建立科學(xué)有效的廠商評價機(jī)制。由于缺乏官方權(quán)威的廠商評價數(shù)據(jù)，各地各警種在系統(tǒng)建設(shè)中或依靠以往經(jīng)驗，或通過相互咨詢，了解廠商的歷史情況，這種感性認(rèn)識很難做到客觀公正，增加了項目實(shí)施風(fēng)險性。而通過建立廠商評價機(jī)制，一是可以促進(jìn)建設(shè)廠商的“優(yōu)勝劣汰”，二是促使廠家避免短視行為，更加注重后期售后服務(wù)，增強(qiáng)長期合作意愿，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（2）多元化評標(biāo)策略

聯(lián)合國采購中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“利益最大化原則”，該原則是采購時應(yīng)當(dāng)考慮所有可能影響聯(lián)合國自身利益的諸多因素，綜合權(quán)衡進(jìn)行選擇，從而滿足聯(lián)合國的最大利益，這里面的價格因素只是其中一方面。從實(shí)踐上來說，需求標(biāo)準(zhǔn)難以量化的服務(wù)類和綜合類采購將項目實(shí)施時間、響應(yīng)速度、后期維護(hù)和服務(wù)質(zhì)量作為該項目的優(yōu)先“利益點(diǎn)”，相關(guān)評分點(diǎn)權(quán)值設(shè)置很高。而標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品采購只要產(chǎn)品功能和性能超過最低需求門檻，產(chǎn)品價格即成為優(yōu)先“利益點(diǎn)”，此類招標(biāo)即通常采用“最低價中標(biāo)”方式。

反觀目前國內(nèi)信息化系統(tǒng)項目招標(biāo)，在競標(biāo)策略上較為單一，采購部門不考慮信息系統(tǒng)實(shí)施和維護(hù)的復(fù)雜性，時常采用為人詬病的“最低價中標(biāo)”方式。該方式導(dǎo)致廠商競標(biāo)時惡意壓價，中標(biāo)后工程建設(shè)進(jìn)展緩慢，后期維護(hù)無法保證，最終利益受損方還是用戶本身。因此，國內(nèi)項目招標(biāo)也應(yīng)采用元化評標(biāo)策略，按照項目實(shí)施具體情況，充分考慮各類風(fēng)險因素，使得項目建設(shè)利益最大化。

2.國內(nèi)廠商參與聯(lián)合國項目招標(biāo)的建議

（1）加強(qiáng)與聯(lián)合國采購部門溝通交流，提高主動參與意識

由于受種種因素影響，目前，國內(nèi)廠商直接參與聯(lián)合國項目招標(biāo)的企業(yè)并不多，大多數(shù)是以二級分包商和設(shè)備提供商的角色參與其中。從商業(yè)合同角度出發(fā)，與聯(lián)合國并無直接意義上的法律關(guān)聯(lián)，且項目整體利潤通常偏低。

根據(jù)《聯(lián)合國采購手冊》規(guī)定，國內(nèi)廠商如果想直接參與招標(biāo)，必須要先登記加入“UN全球市場”，其登記門檻要求標(biāo)準(zhǔn)并不高，其中要求最高的Level-2二級廠商注冊時也僅需要提供公司基本信息、近三年的相關(guān)項目實(shí)施案例及公司財務(wù)運(yùn)行基本情況即可。

因為不了解、不熟悉該政策，目前登記加入該市場的國內(nèi)知名廠商仍然不多，在本人參與的視頻監(jiān)控項目前期調(diào)研中，國內(nèi)視頻監(jiān)控產(chǎn)品占有率前三名的一家國際知名企業(yè)，就沒有進(jìn)行相關(guān)登記。

除必須加入“UN全球市場”外，UN還會根據(jù)情況，鼓勵廠商加入各類“宣言計劃”。如UN的“The Global Compact（聯(lián)合國全球契約）”倡議，該倡議旨在保護(hù)勞工權(quán)益、促進(jìn)環(huán)保，并無強(qiáng)制性要求。但如果企業(yè)沒有及時加入，可能會在相關(guān)商務(wù)評標(biāo)中失分，甚至?xí)灰浴芭c聯(lián)合國價值觀不一致”的理由直接排除。

（2）熟悉國際貿(mào)易規(guī)則，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部法務(wù)、風(fēng)控水平

聯(lián)合國任務(wù)區(qū)各類采購項目實(shí)施地均處于長期動亂地區(qū)，項目建設(shè)所涉及的貨物運(yùn)輸、清關(guān)、交付、建設(shè)等環(huán)節(jié)均存在較大風(fēng)險。聯(lián)合國目前依據(jù)《國貿(mào)條規(guī)2010》（Incoterms 2010）制定相關(guān)合同條款，一般來說，項目涉及的貨物需要自行運(yùn)輸及清關(guān)，聯(lián)合國不承擔(dān)由此帶來的相關(guān)費(fèi)用或損失。

在具體合同條款中，各類保證金較多（如投標(biāo)保證金B(yǎng)id Security、建設(shè)質(zhì)量保證金Performance Security、維保保證金 Warranty Security、勞工服務(wù)保證金Labor and Materials Security、違約金liquidated damage等），項目前期資金占用量較大，另外，國外勞工權(quán)益保障、環(huán)境保護(hù)等各方面標(biāo)準(zhǔn)均比國內(nèi)嚴(yán)格，由此帶來的違約風(fēng)險也相對較高。

上述項目實(shí)施風(fēng)險對國內(nèi)公司的國際商務(wù)談判能力和商務(wù)合同合規(guī)性檢查提出了很高的要求，公司既要熟悉相關(guān)國際貿(mào)易規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，又要了解任務(wù)區(qū)所在國的法律規(guī)定。這同樣對公司的法務(wù)、風(fēng)控能力都形成了一定的挑戰(zhàn)。

3.聯(lián)合國專業(yè)性技術(shù)崗位人才培養(yǎng)和輸送

隨著我國綜合國力的不斷提升，我國在國際組織及國際事務(wù)中的影響力越來越大。目前，我國聯(lián)合國會費(fèi)及維和經(jīng)費(fèi)攤派已經(jīng)上升到全球第二位。但眾所周知，我國在聯(lián)合國等國際組織影響力仍然偏弱，這與我國在聯(lián)合國民事崗位人員占比低有很大關(guān)系。筆者在項目前期調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，任務(wù)區(qū)采購、預(yù)算、財務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息化等需要專業(yè)技術(shù)型人才的重要崗位，中國人所占比例極低。

如果將聯(lián)合國比喻成一家大型跨國公司，作為占該公司10%以上股份的第二大股東，中國不僅應(yīng)當(dāng)向公司輸入“董事會成員”和“部門高管”，更應(yīng)當(dāng)向公司核心部門輸送各類專業(yè)技術(shù)型人才，以加強(qiáng)對公司的實(shí)際控制力和影響力。

因此，我國不僅應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合國中高級管理人員的培養(yǎng)輸出，還應(yīng)對聯(lián)合國專業(yè)技術(shù)類人才培養(yǎng)輸出有一個長遠(yuǎn)規(guī)劃。從目前國內(nèi)現(xiàn)狀來看，擁有相當(dāng)專業(yè)技術(shù)能力和語言水平并具有國際組織工作經(jīng)驗的人才基數(shù)較小，因而現(xiàn)階段應(yīng)把相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)作為重點(diǎn)。

目前較為便捷的方式是通過聯(lián)合國“UN志愿者”項目進(jìn)行人才培養(yǎng)：可選派國內(nèi)相關(guān)專業(yè)優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生輸送至聯(lián)合國“UN志愿者”項目，通過二至三年的時間，使其熟悉聯(lián)合國組織文化、了解日常運(yùn)作機(jī)制，同時克服語言環(huán)境障礙。在相當(dāng)數(shù)量專業(yè)人才培養(yǎng)完成后，可擇機(jī)推薦表現(xiàn)優(yōu)異人員競爭聯(lián)合國各類專業(yè)技術(shù)性崗位，實(shí)現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人才的輸送。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）