聯合國警察

呂延晨

聯合國維和警察是服務于聯合國維和行動的警察隊伍，其成員來自各派遣國，經聯合國甄選合格后被派到任務區。其使命是在授權范圍內，根據東道國法律、國際人權法和人道主義法開展警務工作，主要是提供警務行動支持，保護平民和維護社會治安，幫助東道國進行警察改革和能力建設。同時，還要與任務區其他部門和合作伙伴共同致力于通過政治、法治、安全等手段消除沖突根源，保障基本人權，重建和維持和平。

當前，按照秘書長古特雷斯的思路，聯合國維和警察不僅要參與維和行動，還要支持非任務區的成員國警務能力建設，工作重心也將從維和轉向預防沖突和建設可持續和平。每天，聯合國警察都在保護平民免受傷害、支持選舉順利進行、調查性剝削和性虐待事件，與東道國共同打擊跨國有組織犯罪和暴力極端主義。

一、歷史沿革

1960年，聯合國安全理事會第143（1960）號決議授權部署了由加納30名警察組成的一支特遣隊，以支持聯合國剛果行動。從20世紀90年代初開始，監測活動中加入了咨詢、指導和訓練部分。2000年，卜拉希米報告（Brahimi Report）呼吁在警察使用上建立“理論上的轉變”，隨后設立了警察司，并在稱謂上以“UNPOL”（聯合國警察）代替了舊的“CIVPOL”（民警）。2014年11月，安全理事會通過了第一次以UNPOL為主旨的2185號決議。聯合國警察的任務不斷發展變化，從最初監督停火、報告違反人權行為和有限的人道主義援助，到為東道國提供警務咨詢和培訓，以及代替東道國的警務工作，至今天執行保護平民任務、協助做好大選，幫助東道國開展警務改革和綜合能力建設以及在法制、司法、安全領域開展綜合能力和機制建設等。

隨著任務區對警察的需求大幅增加，聯合國警察的人數從1995年的5840人增至2017年的11000人以上。截至2017年8月1日，在15個維和任務區和8個政治特派團中，共有11635名警察。

二、組織結構

（一）基本情況。自聯合國向任務區派遣警察以來，警察部門的組織機構經歷了多次調整。2000年以前，維和警察的派遣主要由軍事事務辦公室（OMA）下的警察股負責。卜拉希米報告提出改組的建議后，維和行動部（DPKO）才正式成立了警察司（PD）。自此以后，維和警察的招募和管理均由警察司負責。2006年，聯合國秘書長指定維和行動部牽頭成立一個警務和執法機構的實體，以加強聯合國在法治領域內部和外部的統籌協調。2007年，維和行動部成立法治和安全機構廳（OROLSI），警察司成為該廳的一個有機組成部分。同年在警察司設立了常備警力處，也是加強維和部履行其法定職責能力的一個重大步驟。

（二）領導機構。警察司的負責人是警務顧問（Police Advisor，D-2級別）。警務顧問對主管法治和安全機構事務助理秘書長負責，在必要時可直接與主管維持和平行動的副秘書長聯系。同時，警務顧問也是維持和平行動部和外勤支助部高級管理小組的成員。警務顧問負責就所有警務問題向維持和平行動部、外勤支助部和各特派團警務部門的負責人提供咨詢意見和支持。在必要時，警務顧問也可通過主管維持和平行動的副秘書長向主管政治事務的副秘書長、秘書長以及安全理事會提供咨詢意見，確保各部門之間的協調配合。警務顧問下還有副警務顧問，其主要職責包括協調警察司各科室和協助警務顧問開展各項工作。

（三）部門職能。警察司下轄一個辦公室和四個處，分別是警務顧問辦公室、戰略政策和發展處、特派團管理和支持處、甄選和招募處、常備警力處。

1.戰略政策和發展處。主要職能是為各特派團警察部門制定和審查技術指南、指令和標準作業程序；與統籌行動小組協調，進行警務戰略規劃，并制定行動概念及任務和執行計劃；與其他利益攸關方協調，監測警務計劃，分析評價各特派團警察隊伍取得的經驗及教訓；支持聯合國系統內相關部門在警務和執法問題上的工作。

2.特派團管理和支持處。主要職能是負責所有任務區的日常工作聯系和指導，信息情報交流和文件傳遞處理，為任務區提供戰略咨詢和行動指導，處置突發事件以及其他日常事務。另外，還負責擔任與所有非任務區聯合國成員國的對口工作聯系。

3.甄選和招募處。主要職能是與各會員國和特派團協調，甄選、部署、輪調成建制警察部隊（FPU）和專業文職人員在內的聯合國警察，做好延長服役期工作；對警察派遣國進行甄選并在正式部署前進行訪問，與外勤支助部共同對特遣隊所持裝備進行考察。

4.常備警力處。負責向新開任務區派遣人員組建警察部門，向現任務區提供警務能力方面的支持、咨詢和培訓，包括任務區轉型和縮減計劃的擬定，另外參與對任務區警察部門的戰略評估、經驗總結以及完成其他警察司長交辦的任務。

5. 警務顧問辦公室。負責支持警務顧問和副警務顧問的日常工作安排和行政事務，負責各處室之間、警察司與任務區以及合作伙伴、成員國、外交使團之間的溝通協調以及宣傳工作。目前，警察司共有來自各成員國的制服警察60人（其中中國警察四人），并有少數民事類長期職員和支持類雇員，其中女性占比13%。

三、主要職能和任務

（一）主要職能及責任分工。

1.規模較小、任務較輕的行動由一名高級警務顧問負責，而維和行動中規模較大的警察隊伍由一名警務專員領導，一名或多名副警務專員協助。

2. 警察部門的主管直接向特派團團長報告工作，有時向秘書長法治問題副特別代表報告工作。警察主管負責指揮警察部門所有人員，并對警察部門的監督和運作負責。具體包括確保任務執行的效率和科學性，以及嚴格遵守聯合國的政策和程序。

3. 警察部門主管還負責確保嚴格遵守聯合國行為標準，包括關于禁止性剝削和性虐待的標準。此外，警察部門主管負責與特派團行為和紀律部門合作，擬定并執行預防各種不當行為的戰略。警察部門主管在特派團團長領導下，可與特派團其他部門協作，調查警察被指控所犯的不當行為，包括性剝削和性虐待。如監督廳未開展行政調查，內部調查組通常協助開展此項調查。

4. 聯合國警察全面參與綜合特派團規劃進程。如果特派團和聯合國國家工作隊擬訂了綜合戰略框架，這些框架就為聯合國警務人員執行任務提供了便利，主要是界定了責任和優先事項以及加強了問責制。綜合特派團規劃進程還為警察部門與國家工作隊的合作提供了便利，新建特派團表現尤為突出。

（二）主要任務。

安理會規定聯合國的警務活動主要有以下三項任務：支持東道國警察部門和執法機構的改革、改組和重建；為東道國警察部門和執法機構提供行動支助，包括部署建制警察部隊；參與臨時的治安維護和其他執法。此外，最近的許多任務規定專門提及了促進和保護人權以及保護平民，這些現象表明了聯合國警察在執行特派團任務中發揮的作用在逐步加強。

1.支持東道國警察的改革、改組和重建。這一職能最初是在1990年開始實施的。在柬埔寨、海地以及波斯尼亞和黑塞哥維那的特派團中都作出了明確的規定。2003年以來，幾乎所有新的任務授權都包括改革、改組和重建任務。

通常，特派團會對東道國的警務能力進行評估，主要包括統計警務人員、摸底安全部門和其他工作。特派團通過評估發現東道國警務能力的不足之處并制定對應的改革措施。改革工作包括對警察和執法人員的審查、培訓和認證工作、改進政策和法律框架、行政程序及人事管理系統。這些任務均需要東道國政府強有力的支持。

成功的例子有，聯合國海地穩定特派團（聯海穩定團）協助開展海地國家警察的選拔、招聘和審查；為剛果國家警察的統計和識別方案提供了支助，并為2011年的選舉進行了專門培訓；為東帝汶國家警察的重建提供了培訓和咨詢；在塞拉利昂設立了刑偵部門，以調查有組織犯罪、殺人、詐騙和支持性暴力受害者；在蘇丹，特派團支持了為女警察舉辦的首次刑事調查培訓。

2.為東道國警察提供行動支持。目前，有八個特派團的任務授權中有為東道國警察提供行動支持的要求，包括派遣建制警察部隊。例如，在調查、選舉安全和難民營及境內流離失所者營地的安保領域提供支持。這些工作通常涉及與國家警察在公共秩序管理方面開展聯合戰術行動，以及通過巡邏提高見警率，保護平民以及聯合國人員和設施。

例如，在剛果民主共和國和利比里亞，防暴隊參與了建立民眾信心的行動，特別是與國家警務人員進行聯合巡邏；為東帝汶警察提供安保支助，包括為高級政府官員作出安保安排；在海地，建制警察部隊還應邀支助國家警察，應對太子港有組織的武裝暴力犯罪問題。曾在剛果民主共和國、海地和利比里亞部署了三支全部由女性組成的建制警察部隊。這些建制警察部隊在難民營和流離失所者營地的安全保障上發揮了重要作用。此外，這些女性維和人員為東道國民眾樹立了非常好的榜樣，尤其是增強了當地女性的信心。

3.臨時維持治安和其他執法。在一些沒有警察部門的任務區，特派團會承擔維持治安的全部責任，并開展其他執法活動。例如，聯合國科索沃臨時行政當局特派團（科索沃特派團）承擔了維持科索沃治安的責任，同時幫助設立了地方警察部隊。在逐漸將責任移交給科索沃警察部隊后，科索沃特派團中警察大幅減少。自歐洲聯盟駐科索沃法治特派團（歐盟駐科法治團）于2008年負責科索沃的建設后，科索沃特派團就不再履行余下的大部分責任。

（三）協同配合。

1.特派團警察部門和軍事部門之間的密切合作對執行特派團相關安保任務至關重要。因此，兩者經常進行聯合規劃、聯合演習、信息共享。例如，在利比里亞的特派團擬定了劃分警察部門和軍事部門責任的標準作業程序，以確保二者在利比里亞的工作協調一致。

2. 聯合國警務人員與特派團支助法治和安全機構的部門開展合作，尤其是與司法懲戒和安保部門進行合作。例如在利比里亞，與特派團的安保部門改革專家聯合擬訂了警察改革項目計劃。在海地，作為解除武裝、復員和重返社會方案的一部分，聯海穩定團警察部門與減少社區暴力科一起，探討如何提高人們對打擊犯罪的認識。

3. 警察部門與特派團的人權部門緊密合作。目前，各職能部門之間建立信息共享程序正變得越來越普遍。例如，在海地，一名人權干事被派任為警務專員顧問。在剛果民主共和國，聯合國警察與人權官員一起調查大規模侵犯人權行為。在東帝汶，在特派團將地區警察局移交給東道國警察期間，人權官員幫助對地區警察局進行評估。警察部門還與特派團的性別平等單位密切合作，合作內容包括以下方面：制定政策、設立性別平等問題協調中心、在重組的警察局內設立處理性暴力和性別暴力的特別單位。

4.聯合國警察正在與聯合國開發署合作。在任務區，與開發署的合作具有很強的互補性。聯合國警察還與聯合國毒品和犯罪問題辦公室、聯合國國家工作隊其他相關成員以及雙邊捐助方和區域或次區域組織緊密合作。

5.在當前新形勢下，聯合國警察專業知識的作用越來越大。例如，目前聯合國警察被部署到六個政治特派團，四項任務是在政治事務部的領導下就改革、改組和重建向東道國警務部門提供咨詢。在沒有開展聯合國維和行動的國家，聯合國警察還與開發署開展日益緊密的合作。（本文部分資料由楊少文副司長提供）

（責任編輯：張敏嬌）