提高藍盔警察安全性 促進國際和平與安全

人物簡介

楊少文，1986年畢業于中國人民警官大學（現中國人民公安大學），畢業后進入公安部工作，1995年獲英國萊斯特大學碩士學位。在30多年警務工作中，他在國際警務合作、國際維和行動等方面積累了豐富的經驗。2006年至2011年，楊少文擔任中國駐美國警務參贊，回國后任公安部國際合作局副局長、國際刑警組織中國國家中心局副局長。2016年4月起擔任聯合國維和行動部警察司副司長。2017年，在“維持和平人員國際日”授勛儀式上，楊少文被授予“聯合國和平服役勛章”。2019年3月，本刊編輯以電子郵件的方式對楊少文進行了采訪。

楊副司長，您好。感謝您接受雜志的采訪邀請，請介紹一下聯合國維和行動的總體情況。

楊少文：聯合國維和行動至今已有71年的歷史。聯合國第一個維持和平特派團成立于1948年5月。當時，聯合國安全理事會授權向中東部署少量聯合國軍事觀察員，以建立聯合國停戰監督組織，負責監督以色列與其阿拉伯鄰國之間的停戰協定。70多年來，逾百萬維和人員集結于聯合國的旗幟之下，先后參加了70多項聯合國維持和平行動。目前，來自125個國家的超過10萬名軍警和文職人員正在執行19項維持和平或政治特別行動，其中有聯合國警察參加的十項是維持和平行動，四項是特別政治行動。

長期以來，聯合國維和人員（也稱藍盔人員）為全世界飽受戰亂、最困苦脆弱的民眾帶去了和平與安定生活的希望。他們常常在艱苦而危險的條件下作出奉獻與犧牲，使藍盔人員成為建設與保護和平的象征。

早年間，聯合國維持和平行動的目標主要是維持停火和穩定當地局勢，從而能夠通過和平方式，在政治層面努力解決沖突。這些特派團由軍事觀察員和配備輕武器的部隊組成，負有監督、報告和建立信任的職責，為執行停火與和平協定提供支持。部隊和警察成員來自少數幾個國家，幾乎全部由男性組成。

多年來，聯合國維持和平行動不斷作出調整，以滿足各類沖突和威脅所產生的需求，并適應不斷變化的政治和安全局勢。如今，維持和平行動涉及方方面面，其目的不僅在于維持和平與安全，還在于推動政治進程、保護平民、解除戰斗人員武裝、支持選舉、保護和促進人權及恢復法治和促進發展。

大部分維和人員為軍警人員。但其中有14%為文職人員，他們發揮著各種職能作用，從擔任特派團文職領導，到從事政治和民政事務、法治、人權、選舉、戰略宣傳、信息技術、后勤、運輸和行政領域的工作。現在，女性維和人員正在發揮越來越突出的作用。她們有的擔任軍警指揮官、飛行員、軍事觀察員及其他軍警和文職職務，對于提高各特派團的業績至關重要。

截至2019年2月底，經授權在14個維和行動和特別政治特派團中部署的警察人數為10351人。他們來自86個出警國，41%來自亞洲，37%來自非洲，16%來自中東，4%來自歐洲，2%來自美洲地區， 其中單警為3797人，維和警察防暴隊8025人，女性平均比例為13%。

我所在的聯合國維和行動部警察司是聯合國維和警察的最高指揮機關。設司長和副司長各一人，下轄五個機構。目前，警察司共有來自各成員國著裝警察60人（其中中國警察四人），并有少數民事類長期職員和支持類雇員，其中女性占比13%。

您剛才提到了女性維和人員正在發揮越來越突出的作用，聯合國為什么重視增加女警的參與？

楊少文：聯合國重視維和行動中女警的作用是因為女警在性別平等、激勵婦女和女童爭取自己的權利和從事執法職業等方面發揮了模范作用。此外，女警為婦女和兒童提供了更大的安全感，改善了執法機構與當地婦女的交流，并加強了執法機構對其的支持和幫助。

女警的代表性還體現在警察機構改革、重組或重建時，能夠幫助恢復人們尤其是婦女和兒童對警察的信任和信心。在設計、落實、監督或評估警察部門立法、政策和方案時，結合了女性和男性警察的經驗和觀點后，國家警察部門能更好地響應所有人的需要。

女警的參與對聯合國警察的所有活動至關重要，有助于促進法治、情報、規劃、領導力、調查及公共秩序管理，加強東道國警察能力建設，建設面向社區的警務，以及提高性別意識并動員社區參與等活動。女警還幫助聯合國解決和應對性剝削和性虐待。

聯合國警察正致力于招募更多女性警察。2009年8月，聯合國發起了“全球努力”的倡議，并與會員國及國家警察部門合作，希望在全世界招募更多的女警參與到聯合國警察行動中來。

“全球努力”向會員國提出以下倡議：

制定一項政策，規定派遣的女警比例與國家自身的女警比例相同。

審查其國際部署的招募要求和程序，確保女性候選人不受申請限制。

考慮為在維和特派團任職的人員提供激勵措施。

聯合國與會員國密切合作，規劃、資助并實施了具體培訓，以增加能夠作為聯合國警察參與部署的女性警察人數。與此同時，會員國還努力提高參與部署的女警人數，以滿足維和行動的需求。倡議發出后，女警人數從2009年的占警察總數的7%增加到2018年的20%。但是還需要做更多的工作，安全理事會第2242（2015）號決議重申了增加女警人數的目標，規定到2020年聯合國的女性警察人數增加一倍。按照古特雷斯秘書長2017年出臺的新的女性平等戰略，維和行動部制定了《著裝人員女性平等戰略》，警察司制訂了相應的行動計劃。目標是到2028年，女性單警達到30%，女性防暴隊員達到20%，任務區的女性政府派遣警察達到30%，總部的女性政府派遣警察達到35%。

請您介紹一下聯合國任務區維和警察的安全狀況和難點，聯合國現有的保護維和人員安全的措施，以及警察司會采取哪些措施適應形勢要求，維護維和警察的人身安全。

楊少文：聯合國維和人員在全世界最具挑戰性和危險性的環境下執行任務和開展行動，因此面臨著巨大風險。自1948年以來，已有3500多人在執行聯合國和平行動期間遇難，其中有943人因暴力致死。自2013年以來，傷亡人數激增，有195人在惡意暴力襲擊中喪生，這一數字比聯合國歷史上任何其他五年期間的暴力致死人數都要多。另外，任務區的生活環境通常十分惡劣，自然災害頻繁，道路條件極差，熱帶傳染疾病盛行，特別是近年來在非洲利比里亞和剛果（金）爆發的“埃博拉病毒”具有極高的致死率。局部戰爭、內戰、部族沖突、種族屠殺、暴力恐怖、跨國犯罪不斷，急需人道主義救援的流離失所人員和難民人數達到一千多萬。

除了上述的安全挑戰外，維和警察由于多從事巡邏、安保、社區警務、調查犯罪、培訓當地警察等一線任務，大部分時間都是在聯合國營地外工作的。有的任務區單警以前是需要在社會上自行解決住宿和生活問題，因此都面臨不同程度的安全風險。特別是在馬里任務區，暴力恐怖襲擊頻繁，地雷爆炸裝置對營地內和外出巡邏、護送車隊的維和人員造成極大威脅。在中非、剛果（金）、南蘇丹和達爾富爾等任務區，面臨所在國政府軍的種種刁難和限制行動自由以及武裝團伙的暴力襲擊和刑事犯罪等問題，時而造成維和人員傷亡事件。近年來相繼發生過警察防暴隊人員被歹徒搶劫襲擊致死和維和警察被武裝團伙綁架事件，并且肇事兇手無法確認或被繩之以法。

聯合國安全部門（UNDSS， Department of Safety and Security）是聯合國負責人員安全的主管部門，并在世界各地聯合國駐地機構和維和任務區都有專業安保人員負責安全事務，有一套完整的安全規定和操作手冊，包括在各種緊急突發事件、遇襲或犯罪、自然災害和交通事故情況下的應對措施和撤離預案。所有聯合國工作人員在報到后都必須完成有關安全知識和須知的網上培訓課程，安全部門人員對到訪本地的人員都有強制性的安全情況介紹會。聯合國警察在本國培訓期間，都必須有安全培訓，包括急救課程，到了任務區后，都必須接受安全培訓，熟練使用由本國或聯合國配發的個人防護裝備。防暴隊還要經常與維和部隊共同進行營地防護演習訓練、防止爆炸裝置的專業培訓以及在其他緊急情況下自救或協助救援的協作。

針對上述不斷增加的安全威脅和風險，聯合國秘書長古特雷斯于2017年11月任命巴西前中將桑托斯（Carlos Alberto dos Santos Cruz）負責開展高層審查，以確定近年來暴力事件造成聯合國維和行動人員大量傷亡的原因，以及減少傷亡的方案。該審查小組訪問了聯合國派駐在剛果民主共和國、中非共和國、馬里和南蘇丹的維和行動，查閱了聯合國內部數據，并進行了160次訪談。聯合國于2018年1月22日發布的題為《提高聯合國維和人員安全》的報告指出，隨著武裝集團、極端分子、有組織犯罪以及其他犯罪分子和威脅激增，聯合國維和行動不再為維和人員提供“自然”保護。對于維和軍警和文職人員來說，提高自身能力比規避風險更為安全。審查小組確定了聯合國和會員國必須采取行動減少傷亡的四大領域，包括改變思維方式，使維和人員意識到風險，并有權主動阻止、預防和應對襲擊； 提高能力，使特派團和維和人員能夠在高度危險的環境中進行裝備和訓練； 實現與特派團任務相一致的“對威脅敏感的特派團追蹤”系統（threat sensitive mission footprint），并減少特派團所面臨的威脅；加強問責制，確保有能力采取行動預防傷亡的人員履行其職責。

2018年，聯合國總部又通過對一些安全風險較高的任務區的情況調研和對一些造成傷亡襲擊事件的調查報告，提出了一系列建議，包括秘書長提出的“以行動支持維和”倡議和已有130個成員國和六個國際組織簽署的“責任共擔協議”，協同各成員國和任務區制定了相應的措施，旨在全面提高工作能力和水平，確保維和人員安全。

為切實落實上述報告中的建議和秘書長倡議，聯合國維和行動和外勤支助部門成立了專門的工作組，我本人也是該工作組核心成員。同時要求安全風險高的五個任務區（馬里、中非、南蘇丹、剛果金、達爾富爾）也成立了相應的工作組，并分別制訂了總部和各任務區的行動計劃，定期召開協調會和實行月度報告制度。該計劃側重于三個主要領域：運營行為和思維方式、能力建設和準備以及總部和實地提供支持的問題。

針對維和警察的安全問題，我本人牽頭成立了警察司的工作組，制訂了詳細的工作計劃，并要求各任務區警察部門分別制訂行動計劃，實行月度報告制度，定期或不定期召開視頻工作會議，監督落實行動計劃的進展情況。這些行動計劃主要包括以下措施。

一是改變思維方式。在指揮體制、危機處置、行動計劃與應急預案、防暴隊和單警人員安全意識等方面進行全面梳理整頓。

二是提高能力。全面核查防暴隊和警務人員的自帶裝備是否齊全，符合標準且狀態良好，并對短缺或功能損壞的及時補充和維修更換。加強醫療急救設施的完善和保障。加強任務區有針對性的安全培訓和演習，特別是預防和處置暴力恐怖襲擊、地雷爆炸裝置的識別和處置、營地安全防御工事和協作機制等，并檢查更新培訓材料、課程，使之更符合任務區的實際需要。大力加強維和情報信息收集和分析工作，及時掌握任務區安全形勢變化和預警。

三是根據風險調整任務責任區。對任務區的安全風險進行全面評估和等級分類，適時調整任務部署、處置武裝沖突或暴力行為的原則和相應措施，以便既完成授權任務，又更加增強安全意識，規避風險和安全威脅。

四是加強問責制。各級指揮官都要加強責任制，對防暴隊和單警開展月度核查制度并向警察司報告，包括發現的問題和整改措施。嚴格實行績效管理。警察司制訂了關于防暴隊績效管理的標準操作程序，于今年4月開始實施。警察司還將組建機動工作組，赴各任務區開展核查與培訓工作。

五是改善維和警察的福利待遇和營地設施安全。要求單警在聯合國營地內住宿或達到安全標準。

六是加強與出警國的合作。要求加強對所有防暴隊和警隊派遣前的培訓，并提供各任務區的實際情況要求和安全風險，加強有針對性的培訓。加強對防暴隊和警隊裝備的配備和及時更換，鼓勵使用高科技裝備來提高效率和戰斗力。警察司已采取系列措施，加強對所有防暴隊和警隊的派遣前甄選與核查，只有考試合格者才能派遣。

七是加強維和警察紀律。對違法違紀特別是性剝削行為實行“零容忍”。

您作為聯合國警察司副司長，也是在聯合國任職的中國籍重要官員。請談談中國警察在參與聯合國維和行動中扮演的角色。

楊少文：中國高度重視并積極參與聯合國維和行動，曾是安理會常任理事國中派出維和警察最多的國家。自2000年參與維和行動以來，已向東帝汶、波黑、科索沃、阿富汗、利比里亞、海地、蘇丹、南蘇丹和塞浦路斯九個維和任務區派遣維和警察近2700人次，目前仍有23名中國維和警察在聯合國總部和南蘇丹、塞浦路斯任務區執行任務。中國維和警察按照聯合國“正直、專業、尊重多樣性”的工作理念，認真履行打擊犯罪、保護人權、重建當地執法力量等職責，積極承擔保護平民、執勤巡邏、要人警衛、社區警務、處置群體性事件和培訓當地警察等工作，努力克服任務繁重、工作環境高危、生活環境惡劣等困難，主動作為，忘我投入，出色完成了各項維和任務，為駐在國恢復和平與穩定，保護當地人民群眾的生命財產安全作出了重要貢獻。在執行任務中，中國維和警隊堅持最高標準、最嚴紀律，始終保持良好聲譽，成為各國維和力量的標桿，由此形成的隊伍管理經驗做法，對各國警隊都有較強的示范效應。中國警察防暴隊還打造“情報信息主導維和勤務”的中國模式，被聯合國在各任務區推廣。同時，我們也作出了巨大犧牲。2010年，我八名維和警察在海地地震中犧牲，為人類和平事業獻出了寶貴的生命。

近年來，中方在能力建設和人員培訓方面大力支持聯合國。2013年7月，中方在維和警察培訓中心承辦了聯合國維和警察甄選考官培訓班；2014年6月，承辦了聯合國維和警察“戰略指南框架”行動研討會；2017年7月，承辦了聯合國維和警察甄選評估標準研討班。2018年，中方承辦了第一屆聯合國警察指揮官培訓班、聯合國維和警察防暴隊教官培訓班和績效評估標準程序研討會。

2018年3月，聯合國秘書長古特雷斯在訪華期間專程到中國維和警察培訓中心參觀并檢閱了防暴隊。他感謝中心為受訓警察提供高質量的培訓，表示接受培訓的中國警察和外國警察將來都要被派到任務區執行維和任務，他們甘于奉獻，有能力為當地警察提供支持或在當地重建階段為當地警察開展培訓。這些維和人員以最嚴格的標準、最嚴明的紀律、最崇高的責任感保護當地民眾，在圓滿完成任務的同時，不會犯性剝削與性虐待這類讓聯合國蒙羞的錯誤。他堅信經過中心培訓到任務區執行維和任務的警察既能充分保護當地的民眾，又會兼顧尊重他們的人權。他還說聯合國正在進行一場重大的改革，專門提到3月28日聯合國召開了公開會，討論維和行動的未來。他說，有一點毋庸置疑，中國維和警察培訓中心將會成為新時期維和工作的重要支柱。他說，如果我能夠提個愿望，我希望世界上所有的維和培訓中心都能達到你們的標準、質量和高效。然后他向中心的工作人員表達了深深的謝意、崇高的敬意和由衷的祝福；同時向所有的中國維和警察表示：“能有你們這樣的同事，我感到榮幸。”

2018年10月，在北京舉行的第八屆香山論壇上，聯合國主管維和事務的副秘書長拉克魯瓦表示，中國已成為聯合國維和行動最重要的貢獻國，我們期待更加密切的合作伙伴關系來繼續加強維和。

2018年6月，公安部常務副部長王小洪率團參加聯合國第二屆警察首腦峰會，就是表明中方支持聯合國在維和建設領域發揮積極作用，并愿在聯合國框架下參與全球治理體系改革和建設，推動構建普遍安全人類命運共同體的堅定態度。會上，他主要闡述了三個方面的內容：一是介紹習近平主席2015年9月出席聯合國維和峰會承諾落實情況，二是提出了中國對聯合國維和警務的三點主張，三是作出了支持聯合國維和警務的四點承諾。

在新的歷史時期，中方對聯合國維和工作的支持力度進一步加大。中國設立中國—聯合國和平與發展基金，其中一部分用于支持聯合國維和行動，目前已支持開展了維和突出問題的調研工作，并形成有關報告。同時，中方高度重視聯合國維和警察能力建設工作。除舉辦常規的維和研修項目外，2018年我們還做了新的嘗試。中國第五支赴利比里亞維和防暴隊在聯合國授權下，對利警方進行了培訓，幫助其建設了一支150人的國家警察防暴隊；之后我們還將陸續派出教官團開展系統培訓，利方反響良好。今年和明年，我們將與巴基斯坦、尼泊爾、約旦等國舉辦雙邊維和培訓班，并派出教官團赴南蘇丹等國開展有關培訓。此外，我們還與聯合國警察司保持溝通，積極響應其新提議，愿向任務區派遣警務專家組，并與聯合國共同組建巡回教官團，赴任務區開展培訓。在紐約期間，古特雷斯秘書長還單獨會見了王小洪副部長，就深化雙方在維和領域合作交換了意見。可以確定的是，中方將會進一步加大力度，支持和參與聯合國維和行動，為維護世界和平發揮更大作用。

從中國公安部機關到聯合國警察，職位和身份的變化是否讓您對聯合國警察維和工作有了一些新的認識？

楊少文：加入聯合國警察后，我實際感受到當前聯合國維和行動呈現挑戰性加劇、不確定性因素增多、安全危險上升、持續時間長等特點。尤其是2013年以來，一些任務區針對聯合國維和人員的惡意襲擊急劇上升，重大人員傷亡事件不斷發生，武裝沖突、種族矛盾、各種暴力犯罪活動加劇，大量平民流離失所，需要人道主義幫助，加上各種疾病和惡劣環境的挑戰，維和警察面臨的形勢嚴峻復雜。另一方面，一些當事國的政治和解進程長期停滯不前或難以取得實質性進展，在政府職能管理、警察執法和法治方面能力低下或缺失，腐敗、違反人權現象嚴重，需要聯合國的長期幫助和支持。因此，聯合國維和警察通過提供政策指導、警務改革、行動支持、能力建設、咨詢培訓、技術援助以及臨時替代警務執法職能等安理會授權范圍內的活動，幫助和支持所在國制止沖突、預防、調解和消除沖突隱患、參與支持政治和平進程，建立和維持社會秩序和長久和平。

在工作中，我切實體會到維和警察的作用是不可替代的，也是貫穿和平與安全全過程的。從維和行動的策劃、建立、實施到最終的撤出，甚至維和行動結束后也需要警務能力建設的長期支持。今后，多層面復合的維和行動，包括政治任務區和非維和行動情況下的國家和平建設，需要更多訓練有素、具備專業知識和外語能力的警察，包括成建制防暴隊，社區警務、刑事調查、大型活動安保、打擊網絡金融毒品犯罪、性暴力犯罪、反恐、防暴、處置騷亂、法律咨詢、戰略計劃等方面的專家，并更多地應用高科技手段和警用裝備，同時還需要招收更多的女警，來更加有效地完成安理會授予維和警察的任務。

今后，隨著一些維和任務區的轉型和縮減，維和警察的工作重心將逐漸由維和行動轉向預防沖突和建設可持續和平。維和警察任重而道遠，將繼續發揮更大的作用。

（責任編輯：張敏嬌）