從脫貧攻堅到鄉村振興的村莊規劃編制

劉冰潔 雷華 王青

摘要：統籌好廣大農村地區的脫貧攻堅與鄉村振興工作，是全面建成小康社會的重要內容。貴州作為全國脫貧攻堅的重要地區，2017 年9 月貴州省人民政府提出2018 年底實現村莊規劃全覆蓋，各地陸續啟動編制工作。隨著脫貧攻堅工作的持續深入，部分村莊已經有序退出了貧困序列。既要服務脫貧攻堅，也要助力鄉村振興，成為了規劃編制的基本要求。貴州省遵義市湄潭縣作為歷時20 余年的全國農村改革試驗區，在農村土地制度、村組管理制度及城鄉統籌等方面取得了一定的試驗成效，并于2018 年脫貧出列。本文結合湄潭縣永興鎮馬義村村莊規劃的實踐案例，梳理脫貧攻堅和鄉村振興的時代要求，提出將多規合一、協同規劃、“一事一議”、“三變”改革等技術要點、工作方法、制度創新運用到村莊規劃編制過程中，探索新時代下村莊規劃路徑。

關鍵詞：鄉村振興；脫貧攻堅；村莊規劃；馬義村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.010 中圖分類號：TU984.199

文章編號：1009-1483（2019）08-0065-06 文獻標識碼：A

Rural Planning from Poverty Alleviation to Rural Revitalization： Based on the Practice of Mayi Village， Meitan County

LIU Bingjie， LEI Hua， WANG Qing

[Abstract] The integration of poverty alleviation and rural revitalization is the important part of building a moderately prosperous society. Guizhou Province is one of the important area of national poverty alleviation strategy. The rural planning formulation work was beginning since the government of Guizhou Province offered the whole village planning target in september， 2017. Some of villages are shaking off poverty with the development of poverty alleviation. Both of poverty alleviation and rural revitalization are the main requirements of rural planning. Meitan County was the reform pilot site in the past 20 years， has get some well experience about rural land system and management system， and shaken off poverty in 2018. Combined with the rural planning of Mayi Village of Yongxing Town， Meitan County， the paper clears the requirement of poverty alleviation and rural revitalization， puts forward the new method of multi-plan integration， collaborative planning， one project one discussion， and "three changes" reform， explores the new path of rural planning.

[Keyword] rural revitalization； poverty alleviation； rural planning； Mayi Village

引言

村莊規劃是有序引導村莊建設，促進鄉村振興的重要依據。在《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出：鄉村振興，擺脫貧困是前提；做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接。2017年9月，第三次全國改善農村人居環境工作會議在貴州省遵義市湄潭縣召開，總結了貴州以“四在農家·美麗鄉村”為載體，統籌推進改善農村人居環境與脫貧攻堅、發展特色產業、完善鄉村治理，建設社會主義新農村的經驗，介紹了湄潭縣龍鳳村“兩規合一”的村莊規劃實踐案例。同期，為助力決勝脫貧攻堅、同步全面小康，2017年貴州省提出聚焦脫貧攻堅，突出問題導向，立足實用好用，到2018年底實現村莊規劃全覆蓋。全省以湄潭經驗為藍本廣泛開展實踐，總結提煉了可復制可推廣的技術要求，并制定了《貴州省村莊規劃編制導則（試行）》，助力脫貧攻堅和鄉村振興。本文基于湄潭縣永興鎮馬義村村莊規劃編制的實踐，結合對現行村莊規劃的思考，以期為國土空間規劃時代助力鄉村振興的村莊規劃提供可鑒經驗。

1村莊規劃的現實情況

1.1規劃本底待統一

由于歷史原因，城鄉建設發展存在主體功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃、農業規劃、林業規劃等空間類規劃共同作用的現實情況，但是由于各類規劃因政出多行業多部門，在標準、邊界、內容等方面標準不一，并不利于自然資源保護和利用。1993年6月，國務院頒布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》將村莊規劃列為了法定規劃，2008年正式施行《中華人民共和國城鄉規劃法》，村莊規劃與城市規劃被賦予了同等的法律地位，作為村莊建設管理的直接依據。除城鄉規劃要求村居點采用1：500～1：2000地形圖開展規劃工作，確保項目實施，其余各類規劃采用底圖精度偏低。如土地利用規劃和林業調查規劃常用1：10000的底圖。當村莊規劃編制過程中開展實際現場踏勘就會發現各類規劃信息數據準確度較低，出現圖斑邊界與現狀情況不符等問題。

目前，業界已在“兩規合一”“多規合一”等方面進行了很多探索，在基礎數據、用地標準、目標規模等方面形成相對成型的沖突協調技術辦法[1-4]，但是農村地區的各類不動產權是村莊規劃實施管理的重要影響因素，目前尚未作為重要的信息層級融入規劃中。

1.2規劃邏輯城市化

作為村莊規劃核心組成技術支撐的城鄉規劃與土地利用規劃，都有工業化的時代特征，主要服務于自上而下的行政管理。城市規劃產生于工業化初期，從“城市”到“城鄉”是規劃認知從城鄉二元走向城鄉一體化的重要轉變，但是城市規劃服務于快速城市化過程中城市擴張的核心邏輯，對規劃技術體系產生了深遠的影響。土地利用規劃對農業生產用地的保護，避免工業化時代快速建設對農用地的侵占，威脅糧食安全的規劃邏輯，通過以農轉非的用地規劃指標劃分、年度計劃下達為手段對全域國土進行管控。雖然城市規劃的作用范圍為規劃區，而土地利用規劃是進行全域管控，但其目的都是應對快速城市化過程中的城市集聚發展帶來的問題。

隨著城市化進程的推進，鄉村人口逐年減少，在現行土地制度及貧困地區鄉村以土地為生產資本的現實背景下，無論是城市規劃以人均建設用地劃定規劃區的增量管控，還是土地利用規劃對農轉非用地管控的規劃邏輯，都有可能導致規劃“失效”。因此，轉變規劃邏輯成為村莊規劃編制的根本。

1.3規劃方法需探索

傳統的各類規劃是為了解決建設對各類資源大量需求及優化城市空間格局而逐漸形成的不同行業技術手段，通過服務社會經濟發展的不斷演變，各類規劃都出現了不同部門利益的傾向。政府行政管理制度的構建是各部門行業規劃實施的重要基礎，但是我國的政府機構管理層級僅到鄉鎮一級，村級的各類事項管理區別于城鎮分層級的行政條塊分割，主要由村兩委按照村級事務管理制度協助鄉鎮政府工作。原建設部2000年2月頒布的《村鎮規劃編制辦法》（試行）主要是針對鄉鎮一級的規劃進行考慮，沒有專門制定針對村莊的規劃編制內容，導致村莊規劃沿用鄉鎮規劃內容，缺少了基于村莊發展實際的規劃要求；2013年住房和城鄉建設部出臺的《村莊整治規劃編制辦法》主要側重于村莊人居環境整治，弱化了村莊發展的規劃[5]。同時，土地利用規劃在2017年《土地利用總體規劃管理辦法》出臺前，并未對村級土地利用規劃提出編制要求，村級土地利用通過鄉鎮級土地利用規劃管控，因規劃精度不夠、規劃審批后變更不及時等，造成土地利用現狀與規劃圖斑沖突點較多的問題。實踐經驗和技術標準的缺乏，導致在工作中將服務于行政管理的各類規劃方法直接運用在村莊規劃編制工作中，就可能造成已經飽受詬病的鄉村城市化現象。

以村民自治為基礎，才能真正實現鄉村治理。編制村莊規劃，首先必須學習政府管制與群眾自治的制度異同，結合現行村級事務管理制度制定規劃，保障規劃實施管理，探索能實現有效治理的規劃方法。

2村莊規劃的現行要求

村莊規劃作為指導村莊建設管理的依據，村莊規劃編制要符合各類政策要求，并分析如何將各類現行政策要求融合到村莊規劃建設發展中，才能因勢利導助推鄉村發展。村莊規劃主要任務包括：理清發展思路、統籌資源配置、優化三生空間、引導有序建設、實施機制保障五個方面，新時期的村莊規劃編制需要梳理并落實這五個方面的相關要求（見表1）。

2.1脫貧攻堅的現實需求

2015年中共中央政治局會議釋放減貧新信號——堅決打贏脫貧攻堅戰①，貴州集聚了493萬農村貧困人口，是全國貧困人口最多、貧困面積最大、貧困程度最深的省份，是全國脫貧攻堅戰的主戰場。脫貧攻堅是鄉村振興的重要內容，在《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中提出，脫貧攻堅的目標任務除實現“兩不愁、三保障”②外，主要是道路交通、水利工程、電力網絡、人居環境整治、教育醫養等基本公共服務得到有效解決。

2.2鄉村振興的戰略要求

黨的十九大提出鄉村振興戰略，是新時代“三農”工作的總抓手。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》及2018年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五大戰略目標。要求農村一二三產業融合發展，進一步鞏固脫貧攻堅成果，持續改善農村基礎設施條件，顯著改善農村人居環境，城鄉融合發展體制機制初步建立，提升農村基本公共服務水平，傳承和發展鄉村優秀傳統文化，以黨組織為核心的農村基層組織建設明顯加強，鄉村治理能力進一步提升，現代鄉村治理體系初步構建。其中，村莊規劃管理覆蓋率是鄉村振興的主要指標。

2.3實施管理的技術要求

結合脫貧攻堅、鄉村振興及住房和城鄉建設部對村莊規劃的要求，2017年9月28日，貴州省人民政府辦公廳印發《貴州省脫貧攻堅村莊規劃農房設計大會戰實施方案的通知》，要求全省開展村莊規劃農房設計大會戰。規劃編制以行政村為單位，覆蓋30戶以上農村居民點。在《貴州省村莊規劃編制導則（試行）》（以下簡稱《導則》）中，對村域和居民點規劃提出了具體要求，并根據村莊發展實際要求將村莊規劃分為基礎版與深化版兩種類型。其中基礎版主要支撐脫貧攻堅，深化版主要支撐鄉村振興戰略推進。要求村域規劃要科學劃定“三生空間”，實現村莊規劃與村土地利用規劃“兩規合一”，30戶以上農村居民點建設規劃要明確村莊布局布點及規模、用地邊界、農房布置、風貌指引、設施建設等要求，充分結合“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設六項行動計劃、整體改善農村人居環境“10+N”行動計劃等工作安排③，形成“一圖一表一書”等成果形式。逐步完善村莊規劃編制體系，有效指導村莊建設，切實改善人居環境，提高生產生活質量。

通過對脫貧攻堅、鄉村振興、實施管理的現行要求進行梳理分析可以發現，三者對村莊規劃建設都提出了相應的要求，面對實施管理的行業技術要求，主要是通過技術標準將政策要求落實到規劃內容中。脫貧攻堅期內，貧困地區鄉村振興主要任務是脫貧攻堅，因此在貧困地區的村莊規劃有明顯的時限任務，即近期主要助力脫貧攻堅，有序指導脫貧攻堅建設活動，改善基本生產生活條件，中遠期主要助力鄉村振興，科學預測發展目標，合理布置設施，優化空間布局，提升生產生活水平（見表1）。不同的發展需求與不同的區域環境，需要規劃師因時、因地制宜探索規劃編制新路徑[6]。

3馬義村村莊規劃實踐

3.1背景概況

2018年，湄潭縣通過了國務院扶貧開發領導小組進行的專項評估檢查，順利脫貧出列。為做好脫貧攻堅工作，湄潭縣人民政府印發了《湄潭縣統籌整合涉農資金項目管理辦法》對全縣涉農資金項目進行統籌整合。經過系列脫貧攻堅工作，湄潭縣實現了農村住房安全、人居環境整治；100%的行政村、自然村寨通水泥路；易地扶貧搬遷、土地整治與后續扶持；教育、醫療、民政、飲水、供電等民生保障及特色農業格局基本形成。

馬義村位于湄潭縣永興鎮西部，距鎮政府所在地約6.3公里，距縣政府所在地約14公里，全村轄7個村民組，戶籍人口3953人，常住人口3620人。村域總面積11.58平方公里，以丘陵壩地為主，地勢相對平緩，平均海拔830米左右。全村水資源相對缺乏，東南部以湄江河為村界，產業以茶葉種植為主，種植面積共計5200畝。茶產業發展初具規模，緊鄰G326國道的馬義村茶青市場，每天交易額達30余萬元，馬義村（星葉綠茶葉）2017年被農業部認定為第七批全國一村一品示范村鎮。

在《湄潭縣縣域鄉村建設規劃（2016—2030年）》的縣域鎮村體系和《湄潭縣永興鎮總體規劃（2013—2030年）》中，明確將馬義村定位為基層村（一般村）。2018年啟動編制的馬義村村莊規劃，首先要解決現實存在的規劃沖突問題，為村莊發展提供合理合法建設依據；第二，要通過規劃落實各行業規劃內容，積極對接縣級涉農資金項目統籌整合；第三，要規劃合理的發展目標，結合現實需求科學空間布局[7]。

3.2技術路線

規劃研究主要從“問題導向”“需求導向”“目標導向”三個層面出發，旨在解決現在與未來、供給與需求之間的矛盾，并結合脫貧攻堅與鄉村振興的現實要求，探索適合鄉村發展的規劃方法，形成規劃重點內容。“問題導向”主要結合現狀調研，發現村莊發展面臨的現實問題及現場踏勘與基礎底圖的沖突問題，提出解決方案；“需求導向”主要結合相關政策要求，以鄉村振興戰略為指導，在明確發展目標的基礎上，從產業、設施、空間、項目及組織措施等方面提出要求，以合理劃分的“三生空間”為居民點規劃的主要依據，提出規劃策略（見圖1）。

3.3規劃重點

3.3.1？多規合一，優化空間布局

此次規劃嘗試修正技術邏輯，改變城市規劃中以人口規模劃定重點發展區域規模（規劃區），并進行設施配置引導集中發展規劃方法。在規劃中不以人口規模預測確定用地規模，而是在嚴格保護永久基本農田和生態紅線的基礎上，通過土地整治和用途管制轉換等方法為新增建設用地騰換指標，保障區域協調與設施配置的空間需求，引導建設用地向有條件的區域適當集中，通過提出用地管制原則的方式，提供用地屬性轉換途徑和依據，為用地需求預留空間（見圖2）。

首先，明確底線，將生態保護紅線與永久基本農田邊界落實到村域范圍。

第二，協調統一規劃本底。在全省范例中龍鳳村村莊規劃“兩一致（坐標和底圖一致）、三統一（邊界范圍、規模指標和目標期限統一）”的基礎上，重點解決各類規劃與規劃之間、規劃與現狀之間、規劃與權屬之間的沖突，并落實相關規劃管控要求。以權屬為依據比對現狀與《湄潭縣土地利用總體規劃（2006—2020年）調整方案》沖突的圖斑，明確空間管制要求，如現狀已為確權登記的宅基地作為建設用地圖斑[8]。

第三，合理優化空間布局。在劃定生態空間的基礎上，村域范圍結合各類規劃及空間管制要求，確定全村建設用地總量，確保總量不突破，合理布局村莊生產用地和生活用地。經過脫貧攻堅工作，馬義村生產生活條件已發生了極大的改善，在易地扶貧搬遷、生態移民、社會兜底等多重政策背景下，居民點建設在短期內相對穩定，村莊規劃主要解決下一步人口回流或新增宅基地建設需求的布局問題。居民點規劃主要結合發展目標，分類型預留發展空間，如考慮置換集體經濟性建設用地到茶青市場和村委會周邊，為引導村級公共服務設施集中布置預留發展空間，對一般居民點主要保障基礎設施用地，其余建設需求主要通過提出土地用途轉換原則解決。

3.3.2協同規劃，明確發展方向

在多規合一的基礎上，采取區域協同、部門協同、多方主體協同的形式，開展規劃編制，明確發展方向（見圖3）。

首先，從縣級、鎮級的區域協同視角，對產業發展、設施共享等方面提出發展目標，如永興鎮的三大主體產業是茶、米、花，馬義村主要產業為茶產業，下一步依托馬義茶青市場（現已是湄潭縣最具規模的兩大茶青市場之一），進一步擴大市場規模，擴大市場輻射區域范圍，提升產品加工、商業、旅游服務業，促進一、二、三產融合發展[9]。

其次，充分征求不同部門的意見。在落實各行業規劃內容的基礎上，收集多方主體意見，根據村級發展意愿，積極對接相關部門政策，形成項目庫。湄潭縣對財政涉農資金整合后明確了資金主要用于基礎設施和產業發展④。馬義村茶葉產業基礎較好，常年外出務工人口流動性較小，且脫貧攻堅“兩不愁、三保障”已改善了基本生產生活條件，村莊格局相對穩定，重點考慮配套茶產業設施，提升人居環境基礎設施，并在遠期考慮發展茶旅產業。因此，在規劃中將飲水安全、灌溉渠、機耕道等作為生產保障重點，結合保護文化資源的公益項目入庫作為近期重點項目為申報資金做準備，結合湄江河資源在青山居民點規劃布局的旅游設施項目入庫作為遠期謀劃項目吸引社會資本作依據，人居環境整治的河道治理、庭院綠化、污水垃圾等項目入庫引導多元資金有序投入村莊建設及治理。

3.3.3？制度創新，助推鄉村治理

村莊規劃作為鄉村重要的公共政策，在本次規劃中，主要創新運用了“一事一議”的議事制度，結合“三變”⑤改革經驗，為規劃助力鄉村治理奠定基礎，真正實現共享共治。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，只能協助鄉鎮政府工作，不屬于國家機關。與城市規劃編制過程相似的鄉村規劃，僅要求在規劃審批前要經村民會議或村民和代表會議通過，雖能在規劃中體現村民的發展訴求，但卻無制度保障規劃實施。貴州村莊規劃編制工作要求將村莊規劃成果主要內容納入村規民約一同執行，也多是約束性行為準則和行為引導，對于涉及公共事業的規劃實施就缺少保障。

集體經營性建設用地、農村土地承包制等各類資源的產權制度，決定了村莊規劃的實施，面臨的是個人權益與公共利益的博弈。在農村稅費改革中推廣形成的“一事一議”制度，主要解決村級公益事業的籌資籌勞。以《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》中勞、資及程序為基礎，結合“三變”改革經驗，在規劃編制過程中現場征求項目庫中的公益項目受益范圍內群眾意見，將村民的農村資源、資產作為農村公益事業“一事一議”中籌資籌勞內容，確保項目所占農村資源權益者同意項目落地。

脫貧攻堅工作為村級基層組織奠定了群眾工作基礎，將現行的鄉村組織辦法（“一事一議”）運用到規劃編制過程中，在尊重土地權屬的基礎上，結合現場調研，尊重村民生產生活習慣，合理配置項目建設（路燈、廣場等），提高設施服務效率（如廣場與曬谷場結合），科學謀劃產業發展，激活村集體經濟。一方面保障了規劃實施，另一方面為村莊建設發展提供了科學依據，助力鄉村治理，實現鄉村振興[10]。

4結語

村莊規劃是近年來規劃領域的熱點，也是難點。在尋找鄉愁的今天，鄉村城市化的發展方式已經不再適合時代需求。湄潭縣作為全國農村改革試驗區，在農村土地制度改革、農村稅費制度改革、村組管理體制改革等方面都進行了探索，部分改革試驗成果被中央文件吸納。馬義村村莊規劃是在各項改革試點的背景下開展的，在規劃編制過程中，工作組結合脫貧攻堅需要嘗試將各項改革成果融入到規劃內容中，以期待能夠真正助力鄉村振興。

本文分析了村莊規劃的現實困境，梳理了脫貧攻堅、鄉村振興對村莊規劃建設發展的要求，通過馬義村規劃實踐案例，提出將多規合一、協同規劃、“一事一議”、“三變”改革等技術要點、工作方法、制度創新運用到村莊規劃編制中，以期為國土空間規劃時代的村莊規劃提供可借鑒的思路。

注：

①2015年11月27日至28日，中國中央扶貧開發工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平強調，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨的重要使命。全面建成小康社會，是中國共產黨對中國人民的莊嚴承諾。脫貧攻堅戰的沖鋒號已經吹響。立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。

②兩不愁、三保障：到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。

③貴州省整體改善農村人居環境“10+N”行動計劃：10項行動計劃包括綠化、垃圾污水治理、道路建設、光明工程、清潔能源工程、特色文化保護發展、實施公共服務提升、安全保障、數據鄉村、產業發展等十項行動；N項行動計劃是指在普遍實施改善農村人居環境10項行動計劃，確保農民基本生活條件得到保障、村莊環境得以整治的基礎上，各地可結合自身實際、發展階段和資源稟賦，圍繞大扶貧、大數據、大健康、大旅游、大生態等自行設計和組織實施“N”項行動計劃。

④湄潭縣對財政涉農資金整合后明確了資金主要用于基礎設施和產業發展：主要用于農村公路、農田水利、農村安全飲水和新農村等基礎設施的建設與維護，以及支持貧困村、貧困戶發展產業，支持易地扶貧搬遷安置地適度發展規模種植業、養殖業等特色優勢產業和休閑農業與鄉村旅游、民俗文化等服務業的產業發展。

⑤“三變”改革：指“農村資源變資產、資金變股金、農民變股東”。“三變”改革由貴州省六盤水市發端，已寫入2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。

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