從試點改革邁向依法改革

王立彬

首次對征地的公共利益進行明確界定、取消集體建設用地不能直接入市的限制、規定政府不能強迫農民退出宅基地…… 2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。黨中央農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗，正式上升為法律，試點改革邁向依法改革、全國鋪開。

三塊地”改革：創新實踐上升為法律

新修改的土地管理法，把農村“三塊地”改革的成功經驗全部吸收到土地管理法，在農村土地管理方面做出了多項創新性的規定。

“農村土地制度改革，牽一發而動全身，必須審慎穩妥推進。”自然資源部法規司司長魏莉華說，2014年底，黨中央印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作的意見》，在全國部署農村土地制度改革試點工作。由于試點突破了土地管理法和城市房地產管理法有關規定，2015年2月全國人大常委會通過授權決定，授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。“33個試點地區在黨中央的堅強領導下大膽探索，勇于創新實踐，農村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎。”

新土地管理法，把農村土地制度改革試點經驗上升為法律，做出了多項創新性的規定。如在土地征收方面，首次對土地征收的公共利益進行明確界定，采用列舉的方式，對軍事外交，政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發建設等六種情況確需征地的可以依法實施征收;在集體經營性建設用地入市方面，取消了集體建設用地不能直接進入市場流轉的限制，為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙，成為這次土地管理法修改的最大的亮點;在宅基地方面，增加了戶有所居的規定，允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，但地方政府不能強迫農民退出。

“人多地少是我們的基本國情，廣大農民都對土地十分珍視，我們任何一項改革一項立法都要把農民土地權益維護好、實現好、發展好，因此在土地管理法修改當中將保護農民利益作為基本原則和重要目標，完善了很多方面的制度。”全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶對記者說。

三條控制線：基本農田保護2.0版

新土地管理法，“永久基本農田”取代了原來的“基本農田”，被形象地稱為中國基本農田保護2.0版，并將通過編制統一、全新的國土空間規劃，形成生態紅線、永久基本農田、城市開發邊界三條控制線的整體管控框架。

“從基本農田到永久基本農田，不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉變，體現了對基本農田永久保護的價值理念。”魏莉華說，黨中央強調，耕地是我國最為寶貴的資源，強調“兩個決不能”，已經確定的耕地紅線決不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田決不能隨便占用。黨的十九大報告也明確提出，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃定工作。“按照黨中央、國務院的部署，我們已經完成了2887個縣級行政區域永久基本農田的劃定工作。”

據介紹，新土地管理法在第35條明確規定永久基本農田經依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。同時，原來土地管理法要求各省、自治區、直轄市必須把80%以上的耕地劃入永久基本農田，具體的劃定的比例由國務院根據各省、自治區、直轄市實際情況來確定，使這部法律的規定更加符合實際。“保護耕地，保護永久基本農田，是我們土地管理法的核心和宗旨之一，也是在這次修改過程中堅持的一項基本原則。”魏莉華對記者說。

從法律到實踐：改革永遠在路上

從全國33個縣級改革試點，到內地31個省區市全面實施，新土地管理法頒布實施后，農村土地改革的廣闊前景值得期待，來自實踐的法律，要到實踐中進一步檢驗。

“本次法律修改采取積極穩妥的態度，將看得準的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為法律，對一些一時看不準、不成熟的做法，還繼續開展試點，特別是要加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革于法有據提供更多的實踐經驗和立法基礎。”程立峰委員說。

法律頒布之后，就是實施。首先需要組織好法律的學習和宣傳。農村土地制度事關國民經濟發展和農民切身利益，這次法律修改是將中央關于土地制度改革要求和試點地區制度性成果經法定程序轉化為法律，試點地區的做法經驗將成為全國普遍實施和執行的法律制度，因此正確理解、執行尤為重要。特別是要加強對基層干部的學習培訓，對廣大農民的宣傳普及，讓廣大農民真正了解和體會到中央土地制度改革的成效和國家法律賦予農民的權利。

山水林田湖草是一個生命共同體，新土地管理法的實施要注重與相關法律和改革措施的銜接。“這次土地管理法和城市房地產管理法是同步修改，并且與剛剛修改的農村土地承包法作了銜接，強化了對永久基本農田的保護，明確了土地利用總體規劃和國土空間規劃的關系，建議在實施中要同步推進這幾部法律和改革措施，形成法律的合力。”程立峰說。（摘自2019年8月27日新華網）