機構改革背景下的廣東省海洋災害應急管理

趙明輝 周圓

摘要：為進一步提升廣東省海洋災害應急管理水平和全社會抵御海洋災害的綜合防范能力，文章在廣東省機構改革的背景下，概述廣東省海洋災害應急管理“一案三制”體系，查找存在的問題，并提出對策建議。研究結果表明：廣東省海洋災害應急管理已初步建立應急預案以及體制、機制和法制體系，尤其是2018年機構改革后成立廣東省應急管理廳，有力促進全災種、全流程和全方位的應急管理，其中海洋災害應急管理體制由應急管理領導議事機構、應急管理綜合調度機構、海洋災害專業管理機構和海洋災害輔助管理機構4個部分組成;在防災減災救災體制機制改革和機構改革的新形勢下，廣東省海洋災害應急管理仍存在不足，亟須完善地方性法規等制度、優化管理體制機制、加強技術支撐和成果轉化以及提高社會和市場參與度。

關鍵詞：海洋防災減災;應急預案;自然災害;部門職能;機構改革

Abstract：To improve the marine disaster emergency management ability of Guangdong province and strengthen the ability to resist marine disasters of the whole society，this paper sketched marine disaster emergency management system of Guangdong province from 4 aspects，under the background of institutional reform，analyzed the main problems，and proposed the developing strategies.This study showed that，marine disaster emergency management system if Guangdong had been initially established，including the constructions of emergence plans，organizational structure，operation mechanism and legal system.Especially，the Guangdong Emergency Management Office，which was established in the institutional reform in 2018，has effectively promoted the development of the emergency management towards to “all kinds of disasters，all processes and all-round aspects”.As a part of natural disasters emergency management，marine disaster emergency management system includes 4 components： leading agencies，coordinating department，professional marine disaster management department and assisting departments; Under the new situation of disaster prevention & mitigation and institutional reform，there are still some shortcomings in marine disaster emergency management of Guangdong province.It is urgent to improve local laws and regulations，optimize management system and mechanism，strengthen technical support and achievements transformation，and improve public and market participation.

Key words：Marine disaster prevention and mitigation，Emergency plan，Natural disaster，Departmental function，Institutional reform

0 引言

廣東省是海洋經濟大省[1]，但海洋災害種類多、分布廣和影響大[2]，造成的經濟損失呈上升趨勢，已成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素。近年來廣東省海洋災害應急管理工作在觀測監測[3]、預警預報能力建設和災害風險管理[4-5]等方面取得長足進展，但與現實需求和潛在風險相比仍有不足。

2016年《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》印發;根據《國務院機構改革方案》，2018年中華人民共和國應急管理部成立;同年，廣東省政府組建廣東省應急管理廳。自此，廣東省形成省委、省政府統一領導，應急管理廳綜合協調，各災種主管部門依法防治的自然災害應急管理格局。面對防災減災救災體制機制改革的新要求和應急管理機構改革的新形勢，有必要梳理廣東省海洋災害應急管理狀況，查找存在的問題并提出對策，為全面提升全社會抵御海洋災害的綜合防范能力提供有力保障。

1 廣東省海洋災害應急管理“一案三制”體系

自然災害應急管理的“一案三制”即應急預案以及體制、機制和法制：應急預案是應急管理的操作指南;體制明確應急管理的主體，包括指揮主體、協調主體和行動主體等;機制明確應急管理的程序，包括預備、監測、預警、響應、聯動和保障等;法制明確應急管理的規則，包括主體和程序等的合法性。目前廣東省海洋災害應急管理已初步建立“一案三制”體系[6]。

1.1 應急預案

1.1.1 國家總體應急預案

《國家突發公共事件總體應急預案》是全國應急預案體系的總綱，明確各類突發公共事件的分級分類和預案框架，規定應對特別重大突發公共事件的組織體系和工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。其中，突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件4個類型，海洋災害屬于自然災害類。

1.1.2 國家專項應急預案

國家專項應急預案是國務院及其有關部門為應對某種或數種突發公共事件而制定的應急預案。目前地震、地質和森林等領域均有國家專項應急預案，而海洋領域尚未制定，與海洋災害應急管理相關的包括《國家自然災害救助應急預案》《國家海上搜救應急預案》和《國家防汛抗旱應急預案》。

1.1.3 部門應急預案

部門應急預案由國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職能制定。原國家海洋局發布的應急預案包括《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》《赤潮災害應急預案》和《海洋石油勘探開發溢油事故應急預案》。

1.1.4 地方應急預案

根據《廣東省突發事件總體應急預案》，廣東省專項應急預案包括《廣東省自然災害救助應急預案》《廣東省森林火災應急預案》和《廣東省突發性地質災害應急預案》等。目前廣東省未發布海洋災害應急管理的地方應急預案，但原廣東省海洋與漁業廳針對熱帶氣旋制定了部門應急預案。

1.2 體制

根據《廣東省機構改革方案》，廣東省應急管理廳負責統一組織、統一指揮、統一協調自然災害類突發事件應急救援，統籌綜合防災減災救災工作;各主管部門依法承擔相關行業領域自然災害的監測、預警和防治工作。廣東省應急管理廳的成立在很大程度上實現全災種、全流程和全方位管理，有利于構建統一領導、權責一致、權威高效、專常兼備、反應及時、上下聯動和平戰結合的應急管理體制。

目前廣東省海洋災害應急管理體制由應急管理領導議事機構、應急管理綜合調度機構、海洋災害專業管理機構和海洋災害輔助管理機構4個部分組成（圖1）。

1.2.1 應急管理領導議事機構

應急管理領導議事機構主要包括廣東省減災委員會、廣東省突發事件應急委員會和廣東省安全生產委員會，均是由省委書記和省長擔任主要領導的綜合性決策機構，在廣東省機構改革后轉入廣東省應急管理廳，奠定廣東省應急管理體制基礎。

目前廣東省應急管理廳下設風險監測和綜合減災處、應急指揮處以及綜合協調處，分別承擔廣東省減災委員會、廣東省突發事件應急委員會和廣東省安全生產委員會的日常工作;3個委員會的具體職能、組成單位和運行機制正在研究編制，尚未正式公布。

1.2.2 應急管理綜合調度機構

應急管理綜合調度機構即新成立的廣東省應急管理廳，集中原本分散在各部門的防災減災救災工作職能。①全災種：涉及危化品泄露、爆炸和火災等安全生產事故以及地震、洪澇和地質等自然災害;②全流程：涉及災前的觀測監測和預警預報，災中的指揮協調和救援處置以及災后的救災恢復、物資儲備和災情統計等;③全方位：承擔應急管理領導議事機構的日常工作，同時整合廣東省抗震救災、防汛防旱和森林防火等指揮部職能，高效配置資源。

根據應急管理流程，廣東省應急管理廳相關處室的職能可分為災前、災中、災后和綜合支持4個類別：災前包括風險監測和綜合減災處，災中包括應急指揮處、綜合協調處以及應急支援和預案管理處，災后包括救災和物資保障處以及調查評估和統計處，綜合支持包括科技和信息化處以及汛旱風災害救援處。

1.2.3 海洋災害專業管理機構

廣東省自然資源廳（加掛廣東省海洋局牌子）整合自然資源管理職能，構建“山水林田湖草”統一規劃、保護和利用體系，下設地質與海洋勘查防災處，通過觀測監測、預警預報和調查評估等方式參與海洋災害應急管理，為海洋災害應急管理提供專業信息。

1.2.4 海洋災害輔助管理機構

廣東省水利廳可為海洋災害應急管理提供水文信息，還可承擔重要水利工程的調度工作;廣東省氣象局可為海洋災害應急管理（尤其是海洋氣象災害）提供沿海城市環境氣象、海洋氣象和災害性天氣等的預報信息。

1.3 機制

在長期的工作實踐中，我國已建立符合國情和具有特色的自然災害應急管理機制[7]。廣東省根據實際情況也已建立相應機制。

（1）應急響應機制。在重大自然災害發生后，災區各級政府在第一時間啟動應急響應機制，按照三級突發性自然災害應急預案體系，成立應急指揮機構，統一制定應對策略和措施，并組織開展現場處置工作。

（2）信息發布機制。采取授權發布、組織采訪和舉辦新聞發布會等多種方式，及時向公眾發布災害發生和發展情況、應對處置工作進展以及防災避險知識等相關信息，保障公眾的知情權和監督權。

（3）災情預警會商和信息共享機制。建立由民政、國土、水利、農業、林業、統計、地震、海洋和氣象等主要相關部門參加的災情預警會商和信息共享機制，建立數據庫以及信息共享和發布系統。

（4）救災物資儲備機制。各級政府建立地方救災物資儲備倉庫，初步形成救災物資儲備體系;通過與生產廠家簽訂救災物資緊急購銷協議和建立救災物資生產廠家名錄等方式，保障救災物資的供給。

（5）社會動員機制。初步建立以搶險、搜救、救護、救助和捐贈為主要內容的社會動員機制，注重發揮民間組織、基層自治組織和志愿者等在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、恢復重建和心理支持等方面的作用。

1.4 法制

1.4.1 法律

我國針對自然災害的專門法律包括《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》和《中華人民共和國防震減災法》等。目前我國沒有海洋災害應急管理的專門法律，相關法律包括《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國公益事業捐贈法》等。

1.4.2 行政法規

我國海洋災害應急管理的專門行政法規僅有《海洋觀測預報管理條例》。相關行政法規包括《自然災害救助條例》《軍隊參加搶險救災條例》《氣象災害防御條例》和《中華人民共和國防汛條例》等。

1.4.3 部門規章

原國家海洋局發布的海洋災害應急管理的相關規定可分為海洋觀測、預報和減災3個類型，其中預報類較多而減災類較少。①觀測類包括《海洋觀測站點管理辦法》《海洋觀測資料管理辦法》和《海上船舶和平臺志愿觀測管理規定》等;②預報類包括《海洋預報業務管理暫行規定》《海洋環境預報與海洋災害預報警報發布管理規定》《海洋數值預報系統業務化應用管理暫行辦法》《海洋預報員業務發展專項管理暫行規定》《全國海洋預警報視頻會商暫行辦法》和《全國海洋預警報會商規定》等;③減災類包括《警戒潮位核定管理辦法》等，《海洋災情調查評估和報送規定（暫行）》已于2019年被列入《自然資源部第一批已廢止或者失效的規范性文件目錄》。

1.4.4 地方性法規

目前廣東省地方性法規中沒有海洋災害應急管理的專門法規，相關法規包括《廣東省突發事件應對條例》《廣東省海上搜尋救助工作規定》《廣東省自然災害救濟工作規定》《廣東省社會力量參與救災促進條例》《廣東省漁業船舶安全生產管理辦法》《廣東省氣象災害防御條例》和《廣東省突發氣象災害預警信號發布規定》等。

1.4.5 標準規范

我國海洋災害應急管理相關的海洋技術標準規范可分為海洋觀測、預報和調查評估3個類型。①觀測類包括《海洋調查規范》《海洋站水文氣象觀測設備與系統集成通用技術要求（試行）》《海況視頻監控系統建設技術規程》《海洋觀測浮標通用技術要求（試行）》《赤潮監測技術規程》《海嘯浮標作業規范》《海洋資料浮標作業規范》《船舶海洋水文氣象輔助測報規范》和《海洋調查觀（監）測檔案業務規范》等;②預報類包括《海洋預報和警報發布》《綠潮預報和警報發布》和《中國近岸海域基礎預報單元劃分》等;③調查評估類包括《警戒潮位核定規范》《赤潮災害處理技術指南》《風暴潮防災減災技術導則》《風暴潮災害風險評估和區劃技術導則》《海浪災害風險評估和區劃技術導則》《海冰災害風險評估和區劃技術導則》《海嘯災害風險評估和區劃技術導則》《海平面上升風險評估和區劃技術導則》《海岸侵蝕監測技術規程》《海岸侵蝕災害損失評估技術規程》《海洋溢油生態損害評估技術導則》和《紅樹林植被恢復技術指南》等。

目前廣東省未發布海洋災害應急管理相關的地方性技術標準規范。

2 存在的問題

廣東省已初步建立海洋災害應急管理“一案三制”體系，尤其是機構改革進一步明確和理順海洋災害應急管理體制機制，推動實現全災種、全流程和全方位管理。但目前仍存在制約廣東省海洋災害應急管理發展的問題，主要表現在4個方面。

2.1 法律法規、應急預案和標準規范不足

與其他自然災害應急管理相比，海洋災害應急管理缺少專門的法律法規，現有《海洋觀測預報管理條例》也未規定海洋災害的災前防御、風險管理和應急處置等內容，難以規范政府部門的權力和職能以及社會公眾的權利和義務，導致海洋災害應急管理的無序和低效。

除熱帶氣旋外，廣東省對赤潮、海浪、海嘯和海上溢油等其他海洋災害未制定地方應急預案，也未將應急預案延伸和細化至地方層級，不滿足應急預案體系建設“橫向到邊”和“縱向到底”的要求;未針對地區實際制定相應的海洋災害應急管理技術標準規范，風險管理、決策支持和調查評估等業務環節較薄弱。

2.2 體制機制建設不足

海洋災害是自然災害的重要類型，但廣東省海洋災害應急管理的部門職能仍不夠明確。例如：未明確廣東省應急管理廳對海洋災害應急管理的指導和協調職能，也未明確廣東省自然資源廳對海洋災害的監測、預警和防治職能。

適應新體制的海洋災害應急管理機制仍不完善，尚未明確針對不同級別海洋災害的工作流程、部門職能、應急措施和組織協調。

作為海洋災害專業管理機構，廣東省自然資源廳下設地質與海洋勘查防災處，將原分屬于國土和海洋部門的地質災害應急管理和海洋災害應急管理合并，但二者已建立的觀測監測系統、預警預報系統、應急管理指揮系統和災情調查評估系統等均相對獨立，可能產生資源浪費的問題。

2.3 技術支撐和成果轉化不足

由于海洋災害應急管理隊伍建設較薄弱，廣東省在海洋觀測監測、預警預報和防災減災等方面缺少相應技術支撐，業務化進展緩慢。此外，缺少跨行業和跨部門業務協同和互聯互通的綜合平臺，信息共享和傳輸不足。

海洋災害應急管理的最終目的是保障沿海地區發展和促進海洋強省建設，但目前相關科研成果的業務化應用較少，對產品類型、服務對象、發布渠道和應用效果等缺乏系統謀劃。

2.4 全面參與不足

目前廣東省海洋災害應急管理的主體為各級政府、主管部門及其事業單位，而社會和市場的全面參與度不高，在觀測預報、災害防治、恢復重建和宣傳教育等方面未充分發揮公眾作用，且在風險轉移和損失補償等方面未形成市場機制。

3 對策建議

3.1 完善地方性法規等制度

根據《中華人民共和國突發事件應對法》立法研究的相關要求，結合廣東省海洋災害應急管理的實際情況和特點，積極推進《廣東省海洋災害防御條例》和《廣東省海洋觀測預報管理辦法》等法規以及《廣東省人民政府關于加強海洋災害防御工作的意見》《廣東省海洋觀測基礎設施建設及管理工作實施辦法》和《廣東省加強海洋災害預警報及應急管理工作的實施意見》等規范性文件的制定和發布，使海洋災害應急管理有法可依。

由廣東省自然資源廳牽頭編制《廣東省海洋災害總體應急預案》《廣東省風暴潮、海浪和海嘯災害應急預案》和《廣東省赤潮災害應急預案》等，明確海洋災害等級、相關部門職能和具體執行計劃等。此外，繼續完善部門內部的總體和專項應急預案，如修訂《廣東省自然資源廳海洋防御熱帶氣旋應急預案》以及制定《廣東省自然資源廳海洋災害總體應急預案》《廣東省自然資源廳赤潮災害應急預案》和《廣東省自然資源廳海上溢油災害應急預案》等。同時，加強對地方各級相關部門制定海洋災害應急預案的監督和指導，形成“橫向到邊”和“縱向到底”的應急預案體系。

由廣東省自然資源廳制定《廣東省海洋觀測站點管理辦法》《廣東省海洋預報業務管理規定》和《廣東省海洋災情調查評估和報送規定》等系統內部管理規定，指導和規范全省和各級海洋災害管理部門開展業務工作。積極推進廣東省海洋災害應急管理地方性技術標準規范的制定，充分發揮標準規范的支撐和指導作用。

3.2 優化管理體制機制

推動將廣東省海洋災害應急管理納入廣東省政府年度管理績效考核以及廣東省國民經濟和社會發展計劃，嘗試建立重大海洋災害事故問責制度，切實落實各級政府海洋災害應急管理的主體責任，奠定政府統一領導的工作基礎。

成立廣東省海洋災害應急指揮部，作為廣東省突發事件應急委員會下設專項應急指揮機構，明確其“戰時”對海洋災害應急管理的領導和協調職能，處理全省涉及面廣、復雜程度高和不同災害并行發生的情形。接受廣東省減災委員會“平時”的指導和監督，主動對標觀測監測、預警預報、調查評估和統計報送等的程序和內容。進一步明確廣東省應急管理廳的海洋災害應急管理職能，充分發揮其在海洋災害應急管理全流程的作用。完善海洋災害應急管理各項業務的實施流程、責任主體、具體內容和主要措施，形成標準化、規范化和業務化的海洋災害應急管理運行機制。

統一安排廣東省海洋和地質災害應急管理相關法規和應急預案的合法性審查、清理和制修訂，構建適應新體制的海洋和地質災害應急管理體系。有機整合海洋和地質災害應急管理基礎，統籌謀劃海洋和地質災害防治規劃、設計方案和工程項目，同步推進災害調查、預報和危險性評估等工作，形成“觀測監測一套網”“預警預報一個平臺”和“調查評估一張圖”，促進成果集成和共享，充分發揮各自優勢，實現綜合管理。

3.3 加強技術支撐和成果轉化

建立“廣東省海洋減災中心”，作為廣東省海洋災害應急管理的技術支撐單位，下設海洋觀測監測室、海洋預警預報室、災害調查統計室以及災害風險管理和評估研究室等。建立“廣東省海洋災害觀測預警粵東分中心”和“廣東省海洋災害觀測預警粵西分中心”，解決儀器設備分散和維護成本較高等問題。

組建廣東省海洋災害應急管理科技創新聯盟，聯合高校、科研院所和高新技術企業等建立綜合科技支撐平臺，加強對海洋災害應急管理的基礎理論研究和關鍵技術研發。完善海洋災害應急管理的產、學、研協同創新機制，通過建設防災減災示范區等方式，促進科研成果的集成、轉化、應用、示范和推廣。組建廣東省海洋災害應急管理“智庫”即專家委員會，建立并實施海洋災害應急管理專家咨詢制度，提升科學決策水平。

圍繞觀測監測、預警預報、風險管理、應急響應和調查評估等海洋災害應急管理各項業務工作，開發面向廣東省各級政府、主管部門、企事業單位和社會公眾等不同對象的海洋災害應急管理服務產品，并在政府總體規劃、行業安全生產、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護修復和公眾休閑娛樂等領域豐富產品形式和內容。針對海洋災害應急管理的不同服務產品和各類服務對象，通過建立綜合平臺和網絡系統以及細化和拓展產品發布渠道，提高產品發布和推廣的時效性和精準性，解決產品應用“最后一公里”問題，切實樹立服務意識和提升服務質量。

3.4 提高社會和市場參與度

制定社會公眾參與廣東省海洋災害應急管理的政策法規，明確、引導和規范公眾參與的目標、方式、內容和程序等。建立由社會組織和志愿者等社會力量參與的協調服務平臺和信息發布平臺，確保供需平衡、效率優先和渠道通暢。完善社會公眾參與的激勵機制，對及時提供海洋災害信息和積極投入海洋災害救援的組織和個人進行表彰和獎勵。加強對社會力量的教育和培訓，大力普及海洋災害應急管理的政策法規、基礎理論和基本技能。鼓勵企業參與海洋觀測監測、預警預報和防災減災工作，通過市場化運作方式降低海洋災害應急管理基礎設施的運行和維護成本。

與漁業主管部門共同推進廣東省“船東互保”工作，進一步規范行業規則和理賠機制，豐富和優化船舶險、貨運險和保賠險等險種，擴大風險保障范圍，提高船東會員的抗風險能力。鼓勵商業保險公司拓展海洋災害保險業務，根據廣東省海洋災害特點探索保險新模式和新種類。探索設立并運營“海洋災害保險基金”，集合政府機構、保險公司和社會公眾的力量，研究和細化其資金來源、應用方向和管理細則等。研究并嘗試發行海洋災害風險證券，將風險轉移至流動性和承受力較高的資本市場。

參考文獻

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