實施漁村振興：借鑒、路徑與政策劉龍騰

王良

摘要：為貫徹落實國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，促進新時代美麗漁村建設，文章在總結國外經(jīng)驗的基礎上，結合文獻梳理和實地調(diào)研，明確漁村振興須妥善處理的關系，并提出漁村振興的路徑和政策。研究結果表明：通過加強頂層設計和產(chǎn)業(yè)融合等措施，日本、韓國和美國在漁業(yè)發(fā)展和漁村振興方面都取得成功;我國漁村振興應妥善處理三大關系，即漁民與土地（養(yǎng)殖和捕撈水域）的關系、漁民與漁民的關系以及漁民與國家的關系;漁村振興的路徑主要包括依靠主體、發(fā)展載體、富裕漁民、深化改革、要素投入、頂層設計、產(chǎn)業(yè)融合、繁榮文化和漁村治理9個方面，政策主要包括財政、科技、金融、人才和服務5個方面。

關鍵詞：漁民;漁港;漁業(yè);鄉(xiāng)村振興;自治組織

Abstract：In order to implement the rural revitalization strategy and promote the construction of beautiful fishing villages in the new era，the paper summarized the foreign experience，literature review and field research，and clarified the relationship that must be properly handled in the revitalization of fishing villages，and proposed the path and policy system of the revitalization of fishing villages.The results showed that Japan，South Korea and the United States had achieved success in fishery development and fishing village revitalization by strengthening top-level design and industrial integration.The revitalization of fishing villages in China should properly handle the 3 major relationships，namely the relationship between fishermen and land （farming and fishing waters），fishermen and fishermen，and the relationship between fishermen and the country; the path of fishing village revitalization mainly includes relying on the main body，developing carriers，enriching fishermen，deepening reform，factor investment，top-level design，industrial integration，prosperity culture and fishing village governance.In terms，the policy system mainly includes 5 aspects： finance，technology，finance，talents and services.

Key words：Fishermen，F(xiàn)ishing port，F(xiàn)ishery，Rural revitalization，Autonomous organization

0 引言

黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則和目標任務，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進一步將此重大部署任務化、指標化和工程化，全國各地根據(jù)實際情況陸續(xù)制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。

作為鄉(xiāng)村的重要組成部分，漁村既有鄉(xiāng)村的普遍共性，又有自身的獨特個性，在當前發(fā)展的基礎上推動漁村振興是值得研究的課題。本研究在總結國外經(jīng)驗的基礎上，結合文獻梳理和實地調(diào)研，明確漁村振興須妥善處理的關系，并提出漁村振興的路徑和政策，以期為新時代美麗漁村建設提供參考。

1 漁村振興的國外經(jīng)驗

1.1 日本海業(yè)振興計劃

日本漁業(yè)的產(chǎn)量、漁船數(shù)量和經(jīng)營主體數(shù)量等于20世紀80年代達到頂峰[1]，隨后漁業(yè)持續(xù)衰退，漁村趨于蕭條：漁業(yè)衰退導致漁村人口和公共服務供給進一步減少以及生產(chǎn)和生活環(huán)境逐漸惡化，進而導致漁村蕭條;而漁村蕭條導致人口老齡化和勞動力流失，加速漁業(yè)衰退。

20世紀90年代，漁業(yè)經(jīng)濟復蘇和漁村全面復興被日本提上議事日程，即推行海業(yè)振興計劃，其目標就是把傳統(tǒng)漁村打造成“想度假的漁村、想居住的漁村、可工作的漁村”。主要措施包括：加強頂層設計，成立專家委員會，研究政策方案;改善漁村生產(chǎn)和生活環(huán)境，挖掘和保護涉漁自然資源和傳統(tǒng)文化資源，發(fā)展?jié)O村旅游業(yè)，促進城鄉(xiāng)交流;將海業(yè)作為漁村的第三產(chǎn)業(yè)[2]，整合海洋和漁村的相關資源，不斷培育新業(yè)態(tài)，提高漁民收入水平。

1.2 韓國新村建設

為促進農(nóng)村由傳統(tǒng)落后向現(xiàn)代進步的轉變，韓國于20世紀70年代啟動新村建設[3]，使農(nóng)民收入大幅提高、農(nóng)村面貌顯著改觀以及城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。主要措施包括：加強基礎設施建設，加大對農(nóng)田水利和農(nóng)村道路等的投入，改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件;調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，增加農(nóng)業(yè)財政補貼，分析農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，推廣農(nóng)業(yè)新品種;壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展合作社和企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)組織，充分發(fā)揮其在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通等方面的積極作用，并拓展融資渠道;加強農(nóng)村文化建設，通過村民會館等提高農(nóng)村治理能力。

1.3 美國休閑漁業(yè)發(fā)展

休閑漁業(yè)是新型業(yè)態(tài)，將漁業(yè)與娛樂、旅游、文化、科普和餐飲等有機結合，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)的融合[4]，有利于漁業(yè)轉型升級，是漁村振興的理想路徑[5-8]。美國休閑漁業(yè)主要指運動和垂釣等以健身娛樂為目的的活動，但明確區(qū)分于商業(yè)捕撈，即Recreational fisheries或Sport fishing[9-11]。美國休閑漁業(yè)的發(fā)展延長了產(chǎn)業(yè)鏈，明顯帶動釣具、餌料、食宿和交通等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)崗位;同時提高漁村知名度和漁民收入，進而改善漁村環(huán)境和基礎設施。

根據(jù)國外實踐經(jīng)驗，漁村振興不可能一蹴而就，應不斷加強頂層設計、推進產(chǎn)業(yè)融合、建設基礎設施、建立漁民增收長效機制以及培育新業(yè)態(tài)和新動能。

2 漁村振興須妥善處理的關系

根據(jù)文獻梳理和實地調(diào)研，漁村振興應妥善處理三大關系，即漁民與土地（養(yǎng)殖和捕撈水域）的關系、漁民與漁民的關系以及漁民與國家的關系。

2.1 漁民與土地（養(yǎng)殖和捕撈水域）的關系

習近平總書記指出，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系?！庇捎跐O業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有特殊性和弱質(zhì)性，漁業(yè)制度發(fā)展較緩慢，漁民與土地（養(yǎng)殖和捕撈水域）的關系亟須進一步完善。

漁村振興必須保證漁民的生存權，而漁業(yè)權是基礎。應建立健全具有中國特色的漁業(yè)制度體系，優(yōu)化漁業(yè)準入制度以及養(yǎng)殖和捕撈許可制度，落實養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃;結合我國各地的行政區(qū)劃、資源分布和漁業(yè)生產(chǎn)特點，開展?jié)O業(yè)資源產(chǎn)權化試點，探索“三權分置”（國家資源所有權、集體資源利用權和漁民生產(chǎn)經(jīng)營權）在漁業(yè)領域的應用，研究漁民合作和自治的組織形式和管理模式，逐步建立符合我國國情和漁情的漁業(yè)制度，促進漁業(yè)權的轉讓、抵押和交易，保障漁民生存權。

2.2 漁民與漁民的關系

漁民是漁村振興的主體力量，漁民與漁民的關系核心在于合作，漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高風險性決定漁民之間必須合作才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

基于漁民合作關系建立的新型漁業(yè)經(jīng)營主體可有效解決市場信息不足和規(guī)模效益不高等問題。2017年我國漁業(yè)合作社已達5.7萬個，比2016年增長11.7%，但漁民與漁業(yè)合作社之間的利益聯(lián)結機制并不牢固，漁業(yè)合作社等新型漁業(yè)經(jīng)營主體的作用有待進一步加強，有機銜接漁民和現(xiàn)代漁業(yè)的體制機制和政策框架尚未完善。此外，解決近海漁業(yè)資源衰退和實現(xiàn)漁業(yè)資源產(chǎn)權化改革的有效途徑之一即充分發(fā)揮漁民自治組織的作用，但目前我國漁民自治組織仍處于研究和試點階段。

2.3 漁民與國家的關系

漁業(yè)是我國最早開展市場化改革的產(chǎn)業(yè)之一，隨著市場經(jīng)濟意識的逐漸深入，漁民的國家意識、集體意識和公共意識逐漸薄弱，村規(guī)民約等的約束性逐漸降低，漁村傳統(tǒng)文化逐漸消失。漁村振興離不開漁民的積極參與，應激發(fā)漁民的社會責任感，使其真正成為漁村振興的主要力量。

3 漁村振興的路徑

漁村振興是龐大的系統(tǒng)工程，往往需要十數(shù)年甚至數(shù)十年的時間，承載著千萬漁民的期待。本研究在文獻梳理、案例研究和實地調(diào)研的基礎上，堅持新發(fā)展理念，構建全方位和立體化的漁村振興路徑（圖1）。

3.1 依靠主體

漁村振興亟須漁業(yè)主管部門、漁村基層黨組織、漁民和新型漁業(yè)經(jīng)營主體等的共同參與。漁業(yè)主管部門加強頂層設計，建立促進漁村振興的政策體系，把握油價補貼政策改革時機，將更多的退坡資金用于漁村振興;漁村基層黨組織發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引領作用，通過超強戰(zhàn)斗力集合黨員和組織群眾，確保將黨的方針政策和決策部署貫徹到實處，發(fā)展壯大漁村集體經(jīng)濟組織[12];漁民切實成為漁村振興的主要力量，提高對漁村振興的認知和信心，把漁村建設成幸福美麗新家園;新型漁業(yè)經(jīng)營主體是漁村振興的動力，通過因地制宜發(fā)展家庭農(nóng)場、漁業(yè)大戶、漁民合作組織和漁業(yè)龍頭企業(yè)等新型漁業(yè)經(jīng)營主體[13]，發(fā)揮其對漁民的帶動作用。

3.2 發(fā)展載體

漁村和漁港是漁村振興的2個載體。漁村是漁民集聚地，保留長期形成的漁業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)工具，承載歷史積淀的漁業(yè)傳統(tǒng)文化。漁村振興應緊緊圍繞漁村特色，突出漁村元素，充分挖掘和整合漁村傳統(tǒng)文化和資源稟賦，講好漁村故事，展現(xiàn)漁村風光;保護漁村及其周邊水域的生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢;持續(xù)推進漁村基礎設施建設，改善漁村生產(chǎn)和生活環(huán)境，充分利用閑置資源發(fā)展?jié)O村民宿，舉辦漁俗文化節(jié)慶活動，增強漁村吸引力，推進旅游與社區(qū)的共建共享。

漁港是漁區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的樞紐，是漁村振興的重要載體。充分發(fā)揮漁港在漁業(yè)資源管理、漁業(yè)安全監(jiān)管和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的特殊作用，不斷拓展新功能和大力建設經(jīng)濟區(qū)，集聚水產(chǎn)品加工、物流和旅游等多種業(yè)態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加漁民就業(yè)崗位。

3.3 富裕漁民

富裕漁民是新時代漁業(yè)發(fā)展總目標的具體要求，也是漁村振興的根本。實現(xiàn)漁民持續(xù)增收亟須多方努力和多措并舉，將漁民與現(xiàn)代漁業(yè)有效銜接，從主體能力、產(chǎn)業(yè)動能和體制機制等方面形成漁民持續(xù)增收的長效機制和生產(chǎn)生活持續(xù)改善的良好環(huán)境。不斷提高漁民自身能力，完善教育培訓機制;不斷提高漁業(yè)增收動力，深化供給側結構性改革，培育新動能和新業(yè)態(tài);積極拓展增收渠道，穩(wěn)定漁民經(jīng)營性收入、保障漁民轉移性收入和大幅增加漁民財產(chǎn)性收入[4];完善漁業(yè)基本經(jīng)營制度[14-15]，加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度，切實避免重點水域退捕、禁漁期延長和生態(tài)環(huán)境治理等政策成為新的致貧因素，減小區(qū)域收入差距[4]。

3.4 深化改革

漁村振興是解決漁業(yè)發(fā)展不平衡和不充分的有效途徑，勢必突破諸多不符合現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展的體制機制，亟須深化改革、擴大開放和釋放紅利。完善漁業(yè)基本經(jīng)營制度以及養(yǎng)殖和捕撈許可制度，切實保障漁民依法長期和穩(wěn)定享有水域和灘涂的承包權和使用權，完善征占用補償和生態(tài)補償制度[4，14-15];推進漁村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展壯大漁村集體經(jīng)濟;探索漁民自治組織建設，發(fā)展?jié)O業(yè)協(xié)會等基層組織，開展限額分配和入漁安排等賦權改革試點，逐步形成漁民自治體制機制;創(chuàng)新漁民管理，開展生計漁民認定工作，在新一輪油價補貼政策改革中維持對生計漁民的補貼力度，提高對特殊水域漁民的補貼力度，完善漁民社會保障制度;進一步完善并落實漁業(yè)資源總量管理制度，繼續(xù)實施漁船雙控和伏季休漁制度，健全漁業(yè)投入管理和產(chǎn)出管理，落實重點水域退捕政策，逐步恢復漁業(yè)資源，為構建新型漁業(yè)資源管理制度奠定基礎并留出政策空間。

3.5 要素投入

漁村振興離不開金融、人才和政策等的要素投入。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓展?jié)O村基礎設施建設和漁港經(jīng)濟區(qū)建設等的融資渠道，逐漸形成財政資金引導、金融機構支持和社會資本參與的多元化投資格局[12];通過建立創(chuàng)業(yè)基地、科研實驗站和專家工作站等，大力吸引各類專業(yè)人才參與漁村振興[12]，建立漁村振興專家委員會，注重漁民教育培訓;加強與油價補貼和精準扶貧等政策的密切配合，形成促進漁村振興的政策合力。

3.6 頂層設計

我國有750余個漁鄉(xiāng)和8 200余個漁村[16]，形態(tài)各異，特色紛呈，漁村振興亟須頂層設計和統(tǒng)籌推進。加快《中華人民共和國漁業(yè)法》的修訂進程，為漁村振興提供法律保障;漁業(yè)主管部門把握時機、主動作為，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為漁業(yè)工作的總抓手，全面對接和系統(tǒng)謀劃，制定漁村振興規(guī)劃;各地根據(jù)區(qū)位和環(huán)境狀況，把握和保留漁村特色，尤其保護好漁村的傳統(tǒng)建筑和傳統(tǒng)文化;實施漁村振興示范工程，借鑒浙江省“千村示范、萬村整治”的成功經(jīng)驗，選取重點漁村建設先進示范點;科學編制漁村建設規(guī)劃，并與養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃和漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃等密切配合;劃定生態(tài)紅線，促進人與自然和諧共生，走綠色發(fā)展之路。

3.7 產(chǎn)業(yè)融合

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是漁村振興的支撐和引領，通過業(yè)態(tài)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，走產(chǎn)業(yè)融合和品牌強村之路[17]。立足漁村培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟組織，借助資源、環(huán)境和政策優(yōu)勢，探索稻漁綜合種養(yǎng)和鹽堿地漁農(nóng)綜合種養(yǎng)等新模式，打造特色品牌[15];持續(xù)推進漁村基礎設施建設，挖掘特色旅游資源，大力發(fā)展休閑漁業(yè)，創(chuàng)新文化服務產(chǎn)品，有力帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展;合理使用油價補貼政策改革資金，加大對漁村環(huán)境整治和建設的扶持力度。

3.8 繁榮文化

鄉(xiāng)風文明是漁村振興的文化保障，努力傳承漁業(yè)文化基因和保留優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。普查和保護古籍、技藝、民俗、節(jié)慶和藝術等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)以及村落、建筑和工具等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，推進古跡修復和宣傳教育等工作;制定新時代村規(guī)民約，凝練漁村精神，發(fā)揮漁村文化在維護公序良俗和促進漁民合作等方面的積極作用。

3.9 漁村治理

漁村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是漁村振興的必由之路。加強漁村基層黨組織建設，推進漁村集體經(jīng)濟組織建設，探索漁民自治組織建設，堅持依法治漁和依法治村，統(tǒng)籌平安漁村和平安漁港建設，形成漁村共建共享機制;積極開展環(huán)境整治行動，積極響應《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，推廣良好衛(wèi)生習慣，整治村容村貌和漁港環(huán)境，重點推進漁村周邊環(huán)境治理，徹底解決長期制約漁村可持續(xù)發(fā)展的水域污染等問題[18]，建設美麗漁村漁港;大力扶持專業(yè)化和社會化的服務體系建設，有機銜接漁民與現(xiàn)代漁業(yè)，強化新型漁業(yè)經(jīng)營主體對漁民的帶動作用，進一步完善二者利益的聯(lián)結機制。

4 漁村振興的政策

4.1 財政政策

充分利用油價補貼政策改革資金，通過財政資金引導、優(yōu)惠政策支持和體制機制創(chuàng)新，促進形成漁村振興的多元化投融資格局;探索建立漁村振興專項發(fā)展基金，積極引入漁業(yè)投資，加大對漁村基礎設施建設、漁港經(jīng)濟區(qū)建設、漁村環(huán)境治理和休閑漁業(yè)發(fā)展等的投入;規(guī)范漁村民間資本運營，引入社會資本參與漁村振興;重點漁區(qū)進一步加快對各類漁業(yè)經(jīng)營主體的減費降稅力度，探索減免稅機制，減小漁業(yè)經(jīng)營主體的負擔。

4.2 科技政策

建立與漁村振興配套的漁業(yè)科技支撐機制，全方位整合漁業(yè)科技資源，大力推進產(chǎn)、學、研結合，加快科技成果的應用和推廣;通過對接和幫扶機制，使?jié)O村享受科技發(fā)展紅利，使科技找到轉化應用平臺;把漁村建設成漁業(yè)實驗示范基地和標準化示范園區(qū)，吸引漁業(yè)企業(yè)、漁民合作組織、漁業(yè)大戶和家庭農(nóng)場等進駐;加大漁業(yè)科技基礎研究，重點研發(fā)良種培育、資源環(huán)境保護修復、生態(tài)健康養(yǎng)殖和水產(chǎn)品精深加工等關鍵技術[19-20]，引領漁村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 金融政策

強化漁區(qū)金融機構的服務職責，發(fā)展新型漁區(qū)農(nóng)村合作金融服務組織，鼓勵發(fā)展適應漁村特點和需求的多種微型金融服務組織;依托漁業(yè)合作社培育漁村合作金融，推動社區(qū)性漁村資金互助組織發(fā)展，規(guī)范民間融資[14，21];創(chuàng)新捕撈權和養(yǎng)殖權的抵押融資制度，建立漁民信用記錄，探索建立漁區(qū)信用貸款機制[14，21];加大對漁村各類保險和補貼的力度。

4.4 人才政策

加強人才引進和培養(yǎng)，為漁業(yè)科技創(chuàng)新提供智力保障;建立漁村振興人才專項基金，促進漁民和科研人員等多層次人才參與漁村振興;完善漁民教育培訓機制，重視漁村文化站和圖書館等的建設，培養(yǎng)新型漁民;建立漁民子女教育和就業(yè)的幫扶機制，為漁村振興積累人才。

4.5 服務政策

完善漁業(yè)基本經(jīng)營制度以及捕撈和養(yǎng)殖制度，落實養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，依法規(guī)范漁業(yè)權的出租、轉讓和抵押行為，依法保障漁民權利;高度重視漁民“失?！焙汀笆眴栴}[22-23]，完善伏季休漁制度及其補貼政策[24]，穩(wěn)妥推進重點水域漁民退補工作，加強與精準扶貧政策的配合和互動，推動建立覆蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障等在內(nèi)的漁民社會保障體系[25]。

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