“一帶一路”背景下我國城鄉規劃標準在西亞應用問題及對策研究

李燕 李曉 周丹 程藝

摘要：隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國從產品輸出逐漸向產品、工程、技術、標準全方位“走出去”轉變，標準化在推進“一帶一路”建設中發揮基礎性和戰略性作用。就城鄉規劃而言，我國標準與“一帶一路”沿線國家標準體系的兼容性不高，成為制約我國企業境外投資、工程承包“走出去”的障礙。本文通過對西亞國家城鄉規劃標準應用的基本情況及未來發展趨勢的研究，從西亞國家與我國城鄉規劃行政管理體系和技術標準體系的差異性入手，重點分析我國城鄉規劃標準在西亞國家應用面臨的主要問題，并提出通過加強我國城鄉規劃體系走出去的“本土化”進而提高我國城鄉規劃標準在西亞國家的適應性，以及針對政府、行業組織、企業等不同主體提出推動我國規劃標準“走出去”的對策建議，為我國工程建設項目“走出去”提供有力支撐。

關鍵詞：“一帶一路”；城鄉規劃標準；“走出去”；西亞

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.012？中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2019）09-0071-06？文獻標識碼：A？？？？

Problems and Countermeasures Research on Internationalization of Chinese Urban-Rural Planning Standards in Western Asia under the Background of "The Belt and Road Initiative"

LI Yan， LI Xiao， ZHOU Dan， CHENG Yi

[Abstract] With the promoting of the Belt and Road Initiative， China has gradually shifted from output of products to "going out" in all aspects of products， engineering， technology and standards. Standardization plays the fundamental and strategic role in the construction of the Belt and Road. As far as urban and rural planning is concerned， the compatibility of standard system between China and the nations along the Belt and Road is not well enough， which has become the main factor restricting the Chinese enterprises’ overseas investment and project contracting out. Based on the study of the process， current situation and future development trend of standardization of urban and rural planning in West Asian countries， this paper focuses on the main problems faced by the application of China’s urban and rural planning standards in West Asian countries by analyzing the differences between the urban and rural planning administration system and planning system in West Asia and China. And it’s proposed to enhance the adaptability of urban and rural planning standards in Western Asia by strengthening the localization of China’s urban and rural planning system. In addition， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the "going out" of China’s planning standards for different subjects， such as the government， industry organizations， enterprises and so on.

[Keywords] the Belt and Road Initiative； urban-rural planning standard； "going-out"； West Asia

引言

自2013年習近平主席提出共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議以來，我國先后同80多個國家和國際組織簽署了合作協議，以“五通”①為重點，推動六條經濟走廊②建設，全方位推進與“一帶一路”沿線國家的互聯互通和互利合作。隨著世界政治經濟格局的深刻變化，在“一帶一路”六條經濟走廊建設中，中國與中國—中亞—西亞經濟走廊沿線國家的對位直接投資、進出口貿易聯系及貿易互補性均呈逐漸提升的態勢[1]，中國—中亞—西亞經濟走廊正在成為“一帶一路”沿線區域貿易和對外投資的重要增長極。

伴隨著我國企業的“走出去”，園區建設、基礎設施建設的“走出去”極大地帶動了中國規劃設計“走出去”，并逐步在境外為我國投資和項目提供規劃服務[2]。對于西亞地區而言，由于政治制度、宗教文化等方面的巨大差異，導致我國在與西亞國家貿易合作、項目投資建設、規劃設計服務等方面存在一定的障礙和風險。以我國規劃設計標準在西亞國家的應用研究為突破口，有助于支撐我國“一帶一路”倡議落實，提升中國標準、中國模式在西亞地區的影響力，進而為我國工程項目建設的國際化發展提供標準支撐和引領。

1西亞國家城鄉規劃標準應用的基本情況

1.1歐美城鄉規劃標準為主導

歐美城鄉規劃標準從規劃立法、規劃準則、規劃等級體系等方面均對西亞國家產生了深遠的影響。西亞國家城鄉規劃標準多以美國或者歐洲標準為藍本，結合當地實際情況進行編撰。例如《沙特建筑設計與施工規范》（Saudi Building Code），于2007年由沙特國家建筑規范委員會（SBCNC）首次頒布執行，適用于沙特一般建筑的設計和施工，該規范以美國規范為藍本，與美規相似度近90%。從西亞國家城鄉規劃標準的應用情況來看，優先使用本國制定的標準，在沒有本國標準的情況下，允許使用歐美標準。

具體來看，歐美城鄉規劃標準在西亞國家的應用主要有兩種方式。一是以政府為主體借鑒歐美的空間規劃體系等內容，例如沙特、阿曼的規劃等級體系，參考了英國國家—區域—地方三級空間規劃體系；沙特的土地細分計劃參考了美國對土地地塊劃分的法律過程。二是歐美規劃公司或國際組織在參與西亞國家城市規劃的過程中，運用歐美城鄉規劃標準，并提出規劃實施細則或立法建議。

1.2我國城鄉規劃標準應用受限

目前來看，中國咨詢類企業尚未參與西亞國家與城市建設的項目競標，中國城鄉規劃標準在西亞國家主要應用于中資項目、中外合資項目的規劃設計中，特別是中方投資的產業園區或港口建設項目。

在中方獨資項目中，中方獲得獨立的規劃設計、建設開發的權利，例如中國—阿曼（杜古姆）產業園由部分在產業園投資的中資企業成立中阿萬方投資管理有限公司對園區進行規劃、建設和運營，借鑒了我國發展產業園區以實現經濟快速增長的規劃模式；中國與西亞國家的合資項目中，中方往往參與部分地區規劃，應用中國城鄉規劃標準需獲得合作公司、地方政府的同意，例如中國—沙特吉贊經濟城產能合作項目由中國廣州開發區、銀川開發區和沙特阿拉伯石油公司三方合作建設，共同參與當地工業規劃，同時對接了中國“一帶一路”戰略和沙特“2030愿景”。

1.3西亞國家城鄉規劃標準化未來發展趨勢展望

西亞國家經濟發展訴求增強、對外開放程度不斷提高，對城市基建外資引入的積極性提高。隨著全球新興市場經濟體經濟下滑，海灣合作委員會（GCC）幾乎所有成員國都在近幾年承受著巨大財政赤字的壓力，為此不得不推動能源戰略轉型，減少對石油經濟的依賴，例如沙特2016年發布的“2030愿景”和“國家轉型計劃”、巴林2008年出臺了“2030經濟發展愿景”。在新的經濟發展策略中，西亞國家無不逐漸放低外國市場準入門檻，給予優惠的投資政策。沙特、阿曼等國家的外商直接投資呈大幅增長趨勢，2014年沙特阿拉伯累計外商直接投資達2519億美元，較2010年增加22.4%。2015年，巴林的累計外商直接投資額達283億美元，較2014年增加50%。西亞國家對外商投資開放、城市基建外資需求持續增加的趨勢，為中國參與西亞國家城市建設、重大基礎設施建設帶來了重大機遇，也為我國城市規劃標準“走出去”提供契機。

“一帶一路”建設以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，其中政策溝通和貿易暢通成為推動中國城鄉規劃標準“走出去”的重要契機。中國城鄉規劃標準“走出去”的主體由企業轉變為國家，“一帶一路”建設工作領導小組辦公室、國家標準委先后印發《標準聯通“一帶一路”行動計劃（2015—2017）》《標準聯通共建“一帶一路”行動計劃（2018—2020年）》，在國家層面大力推動與沿線重點國家的標準化互利合作。隨著“一帶一路”建設由宏觀愿景進入深耕細作階段，中國在西亞國家建設項目的落實有助于深化中國規劃標準，為貿易暢通提供支撐。例如中方企業投資規劃阿聯酋阿布扎比港口，不僅推動中國港口規劃標準走出去，還投資毗連的自由貿易經濟區和相關發展項目，促進雙方貿易合作升級。同時，“一帶一路”國際合作高峰論壇的定期召開，為中國與西亞國家政策對接提供平臺，有助于促進雙方借鑒彼此的開發經驗、規劃建設方案和發展政策等。

2中國城鄉規劃標準在西亞應用的主要問題

2.1政治制度及城鄉規劃行政管理體系的差異

與我國不同，沙特、阿聯酋、阿曼、巴林等絕對君主制阿拉伯伊斯蘭國家采用政教合一的政治制度，王室、宗教、部落對國家管理、經濟發展和居民社會生活產生很大影響。國家政治體制的不同更是導致城鄉規劃行政管理體系的差異，表現出統一集權化的特征，其城鄉規劃管理機構由國王直接領導。例如，作為沙特的城鄉規劃主管部門——城鄉事務部（Ministry of Municipal and Rural Affairs），由皇家法令發布成立，主要職位均由王子、親王等皇室成員擔任（見圖1）；阿曼最高規劃委員會（Supreme Committee for Town Planning）由國王主持成立（見圖2）；阿聯酋基礎設施發展部（Ministry of Works）由阿聯酋聯邦最高委員會領導，由七個酋長國的酋長組成。

在對具體建設項目全流程的管控方面，審批、管理部門也與國內存在很大的不同。以巴林為例，建設總體規劃（紅線劃定）由市政與農業部管理，土地使用由司法部房地產注冊局審批；具體項目由最終的使用或管理部門、機構提出立項、招標，施工過程由工程和住房部監理，建成后交付原始業主使用或管理；所有使用巴林境外資金建設的國家項目都歸工程和住房部主理；建設市場的主管機構、行政和技術由工程和住房部主管；資質和資格由工程行業執業委員會主管；招標程序由招標委員會執行，但實際上最終使用項目的部門、工程和住房部才是決定誰中標的拍板人。由于部分中資企業對當地規劃設計及工程項目報批流程不熟悉，給項目進度和成本控制帶來了極大的困難，也成為制約我國企業工程建設及規劃設計“走出去”的重大障礙[4]。

2.2我國城鄉規劃標準體系與西亞存在差異

我國城鄉規劃標準體系與西亞國家存在一定的相似性，都有明顯的等級體系。我國的城鄉規劃體系包括“國家—省（自治區）域—城鎮—鄉村”四個層面[5]，沙特和阿曼的城鄉規劃等級可分為“國家空間戰略—區域規劃—地方規劃—地方詳細規劃”四個等級，阿聯酋的城鄉規劃包括“國家層面的戰略規劃和總體建設規劃—各酋長國的空間規劃—城市總體規劃”。

然而，具體來看，我國不同層面的城鄉規劃與西亞國家在規劃內容上存在一定的差異。如沙特的地方規劃和地方詳細計劃，多基于城市發展的需求與現實問題，直接用于指導具體地塊開發建設與實施，區域尺度、帶有未來發展指向的戰略規劃對城鎮發展的指導較弱。此外，西亞各國城鄉規劃以城市地區為重點、并在較小尺度的建設性規劃方面見長，而我國在戰略規劃、村莊規劃等方面積累了更多的經驗：一方面，在我國城鄉規劃體系中，城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、鄉規劃都屬于戰略性規劃，規劃內容包括生態與環境、經濟與產業、人口與社會、歷史與文化、技術與信息等各方面因素，涉及空間尺度從幾十到幾萬平方公里，對于城市和地區的長遠發展與宏觀戰略部署具有重要作用；另一方面，西亞國家對于鄉村地區的規劃與管理較弱，而我國鄉村數量較大、分布廣闊、種類多樣，自2008年《城鄉規劃法》將鄉村地區納入規劃范圍以來，在村莊規劃與建設方面取得了顯著的進展和豐富的經驗。

2.3我國“走出去”企業進入當地規劃設計市場難度大

2.3.1對本地企業和外資企業采取差別化待遇

西亞國家普遍存在較為嚴重的地方保護主義，在經營權限、工程承包、員工雇傭等方面存在一定的法律風險[6-7]。在承包工程方面，五國法律對本國的企業存在一定偏袒，例如，沙特《投標法》規定沙特籍公司或沙特方面投資的合營公司享有優先中標權。中方企業參與西亞國家的城鄉規劃實踐只有在中方參與投資的產業園區、港口等工程項目中。

2.3.2規劃設計資質門檻高

咨詢設計類項目業主往往不采用公開招標，而是采用短名單邀請和資格審查的方式進行招標，需要承擔咨詢類業務的公司在當地進行注冊，同時進入業主的短名單[8]。中資企業沒有受到邀請則不被允許參加招標，也無法參與到當地的城市規劃建設中。例如承擔沙特工程建設、規劃設計的外資公司必須具備“通用工程服務”（GES+）的資質，外國工程公司只有和本地工程公司成立合資公司，并且具有招聘、培訓、轉移專業知識給沙特工程師的計劃后，才能獲得阿美石油公司簽署的GES+資質認證。

2.3.3海外中國企業規劃設計水平有待提升

在海外的中國企業普遍存在工程思維固化、設計理念缺乏的問題。在項目規劃設計和建設管理工作中，許多中方人員習慣將國內的設計標準和思維直接套用于當地項目，或簡單地沿襲模仿歐美標準，導致設計工作在開展過程中溝通難、推進慢，嚴重影響項目的進度和質量。然而，西亞國家對規劃設計要求高，且對生態、環保、可持續發展的關注度高，這都對我國規劃設計公司和建筑施工公司提出了更高的要求。

3中國城鄉規劃標準國際化的對策及建議

3.1對政府、行業組織（協會）的建議

3.1.1推動高層對話，加強信息交流與規劃標準互認

積極開展與東道國政府的高層對話，推動地方政府與“一帶一路”沿線國家建設經貿合作平臺，積極主辦企業合作論壇、商貿博覽會等活動；積極與“一帶一路”沿線國家標準化機構（組織）簽署合作協議，探索與主要貿易國之間的城鄉規劃標準互認程序與工作機制，推動聯合制定國際標準；設立中國城鄉規劃標準化駐外機構，構建行業協會平臺，加強海外城鄉規劃建設信息的交流、收集和發布工作[9]。例如寧夏回族自治區政府與中國商務部、中國國際貿易促進委員會共同舉辦的“中國—阿拉伯”博覽會，促進了中國與西亞國家項目業主的高層溝通，為推動中阿經貿合作發揮了重要作用。

3.1.2加強政策支持，以項目“走出去”帶動標準“走出去”

政府應與企業共同制定“中國城鄉規劃標準走出去”行動計劃和實施政策，在中資項目、中外合資項目中由政府牽頭向外方推薦采用中國城鄉規劃標準，探索建立“一帶一路”標準化示范區或示范項目[10-11]；政府應制定城鄉規劃標準國際化的鼓勵政策，大力開展標準化教育，注重人才培養和經費支持，對采用中國城鄉規劃標準的項目給予政策優惠，而財政部現有的經費補助標準與實際所需差距較大[12]，應加大中國標準“走出去”的經費支持力度。

3.2對中國城鄉規劃技術體系的建議

3.2.1構建“第二套”規劃體系，并建立反饋機制

充分對接西亞國家城鄉規劃管理體系、法律法規體系及技術標準體系，對我國現有規劃標準進行“本土化”改造，建立適宜西亞國家發展基礎和規劃體系特征的“第二套”規劃技術體系，充分吸納本地規劃與建設特色，增強中國城鄉規劃標準在西亞地區的適用性。此外，應以項目為依托，建立中國城鄉規劃標準國際化應用的反饋機制，及時有效地將我國規劃標準在國外應用過程中存在的問題進行反饋和總結，并不斷對于“第二套”規劃技術體系進行修正。

3.2.2發揮戰略性規劃、鄉村規劃的經驗優勢

我國城鄉規劃體系相對完善，戰略性規劃和實施性規劃劃分明確[5]，且我國規劃師較擅長在以平方公里為單位的尺度上去考慮城市的整體規劃與發展。而西亞各國城鄉規劃以實施性規劃為主，如沙特的詳細計劃、巴林發布的《區劃建設管理條例（2009）》、阿聯酋發布的系列相關技術標準如《綠色建筑指引》等，多基于城市發展的需求與現實問題，直接用于指導開發建設與實施，缺少區域尺度、帶有未來發展指向的上位規劃。因此，在中方主導的規劃項目中，如飛機場等大型基礎設施建設，工業園、旅游區、商業區等城市新區建設，可以充分發揮我國戰略性規劃在戰略思路與編制技術上的優勢，作為本地詳細規劃的上位規劃，以彌補本地規劃技術體系的不足。

此外，沙特阿拉伯等西亞國家在主要城市之外，也有著廣闊的鄉村地帶。有的村莊逐漸衰敗，有的村莊在發展旅游業的過程中破壞了村莊的原始風貌，不同類型的村莊都需要相應的鄉村規劃作為指導。我國鄉村數量較大、類型多樣，近年來各地鄉村規劃遍地開花、覆蓋率較高，在美麗鄉村建設、傳統村落保護、人居環境改善等方面形成了較為豐富的實踐經驗，也可以為同樣有著廣闊的鄉村地帶的西亞國家提供相關經驗。

3.2.3？借鑒當地法律法規，加強生態與環境規劃

西亞國家多重視自然環境保護，將可持續發展理念付諸于城鄉規劃編制與實施的整體過程，如阿聯酋印發《綠色建筑指引手冊》《可持續發展手冊》，巴林頒布《建筑環保法》等。中國城鄉規劃在國外應用時，應借鑒當地有關環境保護與可持續發展的法律法規，強調綠色經濟和生態文明[13]，對建設項目、區域開發計劃實施后可能對環境造成的影響進行預測和估計，實現城鄉人與環境的和諧共生。

3.2.4采用多語言、可視化、生動性的宣傳方式

將我國城鄉規劃理念和成果以深入淺出、形象直觀的方式進行宣傳，如以成果圖集、規劃模型、動畫演示、VR虛擬現實等方式，將我國城鎮體系規劃、主體功能區規劃、廣義建筑學和人居環境科學理論等具有示范意義的規劃理論與技術向外推廣[5]；以“一帶一路”沿線國家多種語言翻譯中國城鄉規劃標準，提高外文譯本的規范性和專業性，在國家駐外政府網站上公開或組織出版，提高中國城鄉規劃標準對“一帶一路”沿線國家的可參考性。

3.3對“走出去”企業的建議

3.3.1規避風險，以政府項目進入市場

中方企業應密切關注西亞的政治局勢和社會動向，在政治經濟環境穩定的區域和領域選擇投資項目，避免涉及當地沖突；為規避金融風險與政策變動風險，建議中方企業通過國際招標或在當地注冊成立公司而進入西亞市場，優先選擇由政府代理業主的項目，如阿美石油公司、SEC等大型國企的項目，慎重參與私人或私營企業投資的項目；此外，中方企業可以通過與當地企業合作成立聯合體的方式共同競標，以得到進入當地市場的機會，并可以更好地適應當地投資與規劃建設環境。

3.3.2合作互助，向國際咨詢公司轉型

一方面，中方企業應按照西亞國家的標準和程序，申請咨詢市場所需的相關資質，達到西亞國家的準入條件；另一方面，中方規劃咨詢公司應積極與國際咨詢公司建立合作關系，通過與國際咨詢公司開展項目合作等方式，積極吸收國際經驗，促進中方企業逐步向國際型公司轉型；在西亞的中方咨詢企業也應利用各自優勢，成立企業聯盟，并通過建立項目庫、開展經驗交流總結等方式實現資源共享，共同推進中國城鄉規劃標準“走出去”。

3.3.3優化管理，提高規劃技術水平

中方企業應不斷提升企業管理能力，加強團隊的阿語和英語溝通能力，熟悉相應的技術規范和實驗標準，提高建設質量監管水平，并重視對勞工權益的保護；優化規劃方案、提升成果質量，靈活參考西方或歐美規劃標準，改變簡單套用的設計方式，提出更加符合西亞市場、滿足客戶需求的解決方案[14]；貫徹綠色發展理念，樹立較強的環境保護意識，提高工程項目的環保標準，科學評估生產經營可能產生的環境影響，在規劃設計過程中選好環保解決方案。

4結語

加快推進我國城鄉規劃標準國際化不僅是落實國家《標準聯通共建“一帶一路”行動計劃（2018—2020年）》的重要舉措，也將為中國企業在阿拉伯國家開展房建、路橋、輸油管線、通訊、鐵路、港口、建材等多領域工程承包提供更廣闊的空間。在當前西亞城鄉規劃管理及標準應用情況下，我國的城鄉規劃標準化工作仍需要面對許多障礙，需要政府、行業組織，企業等通力合作，探索出一條有效的國際化路徑。

注：

①“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。

②六條經濟走廊，即中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊。參考文獻：

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