自然資源成為“有主之地”

吳春岐 劉苗苗

權屬不清、“九龍治水”等我國在自然資源管理方面存在的突出問題有望得到破解。7月11日，自然資源部、財政部、生態環境部、水利部、國家林業和草原局聯合印發《自然資源統一確權登記暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），附《自然資源統一確權登記工作方案》（下稱《方案》）。我國自然資源確權登記制度由此邁入法治化軌道。

按照《方案》規劃，我國將分三個階段實現全國自然資源確權登記全覆蓋。2019年重在制訂工作方案，對國家公園體制試點區，長江干流、太湖等開展自然資源統一確權登記工作。2020—2022年重點是分批對重要的自然生態空間和單項自然資源開展統一確權登記。2023年及以后要在基本完成全國重點區域自然資源統一確權登記工作基礎上，適時啟動非重點區域的自然資源確權登記，最終實現全國自然資源確權登記全覆蓋。

清晰劃定的時間表，將為推進我國山水林田湖草等生態資源整體保護、系統修復、綜合治理提供完整明晰的權屬及管理數據平臺，我國在科學管理自然資源，推進生態文明建設方面又邁出了重要一步。

給自然資源確權，意在破除自然資源管理中的體制瓶頸和現實痼疾。

管理者缺位是自然資源管理體制中的突出問題。具體而言，我國國有自然資源雖然有名義上的所有權人，但在具體的管理上往往處于“虛位”或“缺位”狀態，與自然資源有關的權利和責任難以落實。

我國《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”但國家所有的自然資源保護和利用，到底由哪個機構代表行使，憲法未做規定?！吨腥A人民共和國森林法》至今還延續著“森林資源屬于國家所有”規定，未明確誰來代表國家行使森林所有權。

20世紀中后期陸續修訂的《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》，雖然明確規定由國務院代表行使礦藏、水流、草原的國家所有權，但由于國有自然資源數量眾多、種類繁雜，又分散于各地，國務院及各職能部門往往鞭長莫及，不少國有自然資源的管理處于“虛位”狀態。

這種情況下，部分全民所有的自然資源不同程度地存在著低效利用、無償使用、掠奪式開發，或被集體經濟組織和個人占用、蠶食等情況。

在此前開展的全國農村集體土地所有權確權登記中，一些省市為了趕進度、圖省事，把本屬于全民所有的許多荒地、荒山等劃歸村集體，而地方因缺乏全民所有自然資源代表行使機構，致使這一錯誤做法難以糾正。

“九龍治水”是自然資源管理中另一個比較突出的問題。2018年機構改革前，我國在自然資源管理方面一直沿用計劃經濟時代的管理模式，土地、森林、草原、海域、水資源等各類自然資源分屬不同部門管理，彼此條塊分割，在自然資源類型標準界定上甚至相互矛盾。

比如青海、新疆、內蒙古等西部地區大量存在的“一地兩證”現象。同一地塊，可能既被地方原國土資源管理部門認定為“荒地”，又被地方林業管理部門認定為“宜林地”。牧民承包的一片長有矮灌木的草地，可能同時獲得所在地草原管理部門發放的“草原承包權證”和林業管理部門頒發的“林權證”。

這種狀況下，牧民可以“一塊地領兩份補貼”，地方草原、林業等管理部門也可增加所管自然資源的數量范圍及相應補貼，皆大歡喜的利益讓相關者對此問題心照不宣，代價則是國家要為此支付超出實際面積和數量的巨額補貼。

與此同時，在不少自然資源富集地，重疊管理、交叉管理還導致管理部門之間相互掣肘，自然資源因此陷入“看似誰都在管、實則誰都難管”的尷尬局面。

統一確權登記將為解決權屬不清、“九龍治水”等自然資源管理問題提供有效依據，這也是《暫行辦法》和《方案》的突出亮點和重要看點。

一方面，統一確權登記讓國有自然資源有了明晰的所有權代表行使主體、所有權代理行使主體，明確了行使方式及權利內容等，這意味著在誰來管、怎么管、管到什么程度等關鍵問題上都有了明確的邊界，有望靶向治療“管理主體缺位”“九龍治水”等問題。

如《暫行辦法》第十條規定，全民所有自然資源所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，所有權行使方式分為直接行使和代理行使。中央委托相關部門、地方政府代理行使所有權的，所有權代理行使主體登記為相關部門、地方人民政府。這里“代表行使”和“代理行使”雖僅一字之差，權屬關系卻大不一樣。

這意味著，像國家公園、自然保護區、自然公園等各類自然保護地，以及大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地和草原，國務院確定的重點國有林區、海域、無居民海島、石油天然氣、貴重稀有礦產資源等自然資源和生態空間由中央政府直接行使所有權，除此之外的各類自然資源和生態空間由各省市縣政府根據屬地情況接受中央委托代理行使所有權。

《方案》還要求逐步劃清四大邊界，即全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源的邊界。

這些邊界的劃清將為日后明確各級各類自然資源的權責，促進自然資源保護、順暢流轉和有效監管奠定良好基礎，并將有效遏制集體經濟組織或個人占用、蠶食甚至侵占國有自然資源的行為。與此同時，不同類型的自然資源也會擺脫多重管理的束縛，得到與之特點相符的保護、利用和監管。國有自然資源管理權屬不清的情況將會大大改觀。

另一方面，統一確權登記所實行的自然資源登記“一個簿”、產權管理“一張圖”、信息“一張網”，將為破解自然資源管理“九龍治水”助一臂之力。

2018年國務院機構改革，將原水利部的水資源調查和確權登記管理職責、原農業部的草原資源調查和確權登記管理職責、原國家林業局的森林濕地等資源調查和確權登記管理職責，以及原國土資源部的土地和礦產資源調查和確權登記職責，全部統一到了新組建的自然資源部，為化解重疊確權登記掃清了體制障礙。

根據《暫行辦法》要求，在國家不動產登記信息管理基礎平臺上，將拓展開發全國統一的自然資源登記信息系統，實現自然資源確權登記信息的統一管理。這意味著各級各類自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數量、質量等自然狀況，以及自然資源所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體、行使方式及權利內容等權屬狀況，會匯總到全國統一的信息平臺。

按《暫行辦法》規定，該平臺信息還要及時匯交國家不動產登記信息管理基礎平臺，確保國家、省、市、縣四級自然資源確權登記信息的實時共享，與此同時，還要與水利、林草、生態環境、財稅等相關部門的管理信息實現互通共享，服務自然資源資產的有效監管和保護。

長期因部門分割導致的自然資源“一地兩證”現象、交叉統計問題等將迎刃而解。因為平臺會自動識別重復統計的各類自然資源信息，實時反饋給相關監管部門予以合并。部門之間相互掣肘的情況也將因標準的統一而得以有效解決。

自然資源確權登記作為自然資源資產產權制度改革的重要組成，意在確保“留住綠水青山，保住金山銀山”“變綠水青山為金山銀山”。為此，確權登記工作未來開展中還須瞻前顧后，從生態文明建設高度，把好自然資源的整體觀、質量關，因地制宜規劃自然資源類型，確保自然資源高效利用和有效保護。

從近三年自然資源統一確權登記試點地暴露的問題看，未來的確權登記還需注意以下幾個問題。

首先，自然資源確權登記不能局限于明晰權屬、劃定產權邊界，還要更加關注各級各類自然資源的數量和質量。從現實情況看，由于自然資源確權登記時間緊、任務重、程序復雜，相關管理部門對自然資源的數量和質量調查還局限于“拿來主義”，即直接把各類自然資源的原管理部門的統計數據拿來錄入登記系統，未做進一步調查。而要為國家科學管理自然資源提供更翔實、準確的參考數據，未來還須把工作做得更加精細、系統，尤其要對自然資源的質量做好調查評估，因為未來這些數據將構成審計地方主要領導干部離任的重要依據，有利于防范地方寅吃卯糧、不計代價地消耗自然資源，避免生態退化。

其次，自然資源確權登記要根據地方經濟社會發展需求和資源稟賦實際，科學合理確定自然資源登記類型，不可機械照搬《暫行辦法》和《方案》中提及的9種自然資源類型，而要充分認識到《暫行辦法》在9類自然資源之后還有一個“等”字，其深意在于，地方應當結合自身實際，積極挖掘值得保護的包括巖洞、地下水等其他自然資源，確保其得到應有的確權登記。

再次，自然資源確權登記不能局限于分類概念，還要從生態空間上作通盤考慮。從現實情況看，分門別類地管理自然資源，有利于把每一類自然資源都管護好，但容易忽略從生態空間的大視角下觀照自然資源。未來在分步走、量力而行的基礎上，確權登記管理部門還應更多從生態平衡角度出發，調查評估自然生態空間的狀況，確保山水林田湖草這一生命共同體健康運轉。

確權登記完成后，各類自然資源作為權屬明晰的資產，將有條件真正進入市場流轉，讓市場發揮資源配置的作用。屆時，各類自然資源將會配置到“最合適”的市場主體手中，享受最有能力的市場主體管護。與此同時，一條涵蓋自然資源調查、確權登記、監測保護、產權流轉、抵押融資、生態修復的產業鏈也將逐步建立起來，為社會創造更多優質的生態產品，滿足人民群眾對綠水青山就是金山銀山的期盼。

值得注意的是，在保有綠水青山和促進綠水青山變金山銀山方面，政府也要當好服務者，積極為自然資源資產產權流轉搭建服務平臺，提供配套服務，同時要努力推動自然資源產業鏈的發育和發展，讓更多惠及民生的生態產品涌現并發展壯大。

隨著自然資源確權登記的法治化日益推進，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度將日益完善，護航生態文明向深入推進。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第34期。作者吳春岐為北京城市學院眾誠智庫院長）