破解地方政府融資困境研究

徐家榮 胡虹 李文輝 顓孫書勤 喬雅軒

地方政府投融資平臺的出現和發展具有其特殊的時代背景和發展需要，平臺自產生之日起，為地方經濟和社會發展積極籌措資金，在加強基礎設施建設和推進城鎮化、工業化進程方面發揮著重要作用，但地方政府債務的過度膨脹尤其是隱性債務的無序蔓延也為經濟社會帶來了極大隱患。自2018年以來，中央將防范化解系統性金融風險作為三大攻堅戰的首要任務，國家密集出臺一系列政策文件，嚴控地方政府債務，嚴厲處罰違法違規融資。在嚴監管背景下如何破解地方投融資需求成為亟待解決的重要問題。國家在加強監管的同時也堅持疏堵結合，不斷拓寬“正門”、開好“前門”，積極為地方開展合規性融資創造條件。河南作為農業大省，不僅在崛起戰略中扮演著重要角色，而且也是發揮國家戰略先導作用，推行城鄉融合發展，實施鄉村振興的前沿陣地，因此促進河南省各層級地方政府投融資體制轉型和構建多元化的投融資體系勢在必行。

一、三四線以下市縣融資困境破解

《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》于2019年5月5日發布，現階段推進城鄉融合發展，有著現實而深刻的時代背景和重大深遠的歷史意義。對于融資困境較為突出的三四線及以下市縣地方政府而言，融資困境破解的核心在于深刻變革既有的投融資體制，發揮城鄉融合發展的戰略先導作用，抓住鄉村振興戰略背景下新一輪改革紅利，因地制宜推行創新型資本運作模式，開展多元化的產業經營，在充分挖掘土地增值潛力的基礎上，不斷增加地方政府的財政收入，繼而創造良好的基礎資產和資信基礎，為地方政府創新融資模式開辟新的思路。

（一）嘗試構建“近郊”模式

一是通過劃撥土地的方式進行公租房等保障性住房建設。二是進行工業園區開發。近郊無疑成為工業園區尤其是大型工業園區的優選之地，地方政府可以通過土地劃撥或者作價入股的股權方式，撬動社會資本進行工業園區的開發，并且輔之以一定的稅收優惠政策，增強招商引資的吸引力，為地區經濟注入新的活力，為日后稅收的增加也創造了可能。三是發揮傳統土地增值優勢。可通過土地儲備中心進行一級土地流轉，或由地方政府投融資平臺進行商業地產開發，通過土地出讓收益或者土地增值收益緩解財政壓力，鑒于近年來開征房地產稅的呼聲日益高漲，此舉也為地方主體稅種的健全奠定了基礎，對于支出壓力較大的地方基層政府具有穩定的支撐作用，也為緩解債務壓力并進行融資模式轉型發展爭取了一定的緩沖時間。

（二）探索建立“遠郊”模式

一是進行改善型商住開發。可由地方政府投融資平臺進行改善型地產開發，主打綠色生態等品牌，重點吸引市內具有改善住房需求的人群，通過地產開發增強平臺自身的造血能力，為投融資平臺走出去進行業務拓展提供機遇。二是充分發揮遠郊生態優勢，積極發展養老等產業。可充分發揮遠郊生態環保優勢，通過土地作價入股等股權合租的模式積極發展PPP模式，與民間資本合作共同開發養老產業，減輕政府購買服務的壓力。三是積極發展休閑旅游業。可以根據遠郊地區自然景觀和人文景觀的異質性，通過政府注入一定的資金，給予必要的稅收或者土地租金優惠，引導民間資本參與休閑旅游業的發展，這樣可以極大吸引市區人流，形成較為穩定的現金流。

（三）適時推廣農村腹地模式

一是做好土地規劃，提高集約利用效率。將空間資源與適用性進行合理匹配，工業項目向工業區集中，農民向集鎮和城市集中等。 二是搭建城鄉用地統籌模式，農村集體建設用地和城市建設用地對標同步變化，隨著國家耕地保護政策的進一步強化以及城市建設用地的日益縮減，“占補平衡”政策將使農村集體建設用地的置換價值進一步得到凸顯。三是穩步推進土地確權工作。根據中央的最新工作指示，確保農村土地確權工作的穩步實施，界定清楚產權主體的法律概念，為進一步引導城鄉土地要素的流動奠定了基礎。四是待完善的產權保護制度建立以后，可以開始推進土地的市場化流轉。

（四）抓住城鄉融合發展戰略機遇，適時推行農業產業化經營

《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱“意見”）和近日召開的中央全面深化改革委員會第八次會議均強調，要加快建立城鄉融合發展的體制機制，推動城鄉要素的雙向流動，為經濟發展注入強大動力。意見和會議還指出，要完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權。健全土地流轉規范管理制度，強化規模經營管理服務，允許土地經營權入股從事農業產業化經營。地方政府可充分發揮國家戰略規劃的先導作用，抓住新一輪的改革紅利和政策紅利，結合自身的財力狀況、地區經濟發展水平以及城鄉融合發展的既有基礎，加快地方政府投融資平臺轉型發展，努力將自身打造為國有資產投資運營公司，組建現代化綜合性農業產業化經營機構，發揮廣大農村的廣闊平臺和巨大的增長潛力，通過市場化經營提升農業產值收益，增強自身造血能力和發展后勁，在國家發展規劃的引領下為新型城鎮化建設的其他項目籌集更多資金。

一是由地方政府投融資平臺注資組建專業化的農業產業化經營公司。抓住農村承包地“三權分置”改革的機遇，一方面嘗試推行集約化規模化經營，提高耕作效率和土地產量，另一方面可積極推廣經濟作物，著力提升附加值，然后依托投融資平臺在城市經營管理中常年積累的經驗和資源，精準對接城市需求端，打造農地到市場的全產業鏈經營模式。二是由地方政府投融資平臺出資設立農業產業發展基金，通過規范PPP運作流程，積極引導社會資本進入農業產業化經營領域，也可在自主自愿的基礎上引導廣大農戶以土地經營權入股，進而建立股份合作制。

二、省會及二三線城市投融資平臺多元融資模式探索

（一）債務置換

根據財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預

〔2018〕34號）的相關要求，要加快地方政府債務置換工作進度，可以通過發行置換債券替代之前期限短成本高的債務。因此，省會及二三線城市投融資平臺可充分利用債務置換的契機，一是積極向政府申請債轉貸。根據政府置換債券額度，在保障政府債務化解基礎上，積極向政府申請將置換債券余額轉貸公司并對貸款利息進行適度補貼，利用轉貸資金及時置換公司2019年馬上面臨還本付息壓力的債券。二是適時發行公司長期債券置換短期借款、短期債券、超短期債券以及其他大量短期債務。綜合考慮債務資金使用成本，合理匹配債務期限結構和項目建設周期，避免錯配造成的債務成本增加，延緩短期償債壓力，提高資金的使用效率以免發生資金鏈斷裂的風險。

（二）提高直接融資比重，逐步擴大項目收益債發行規模

提高直接融資比重，積極嘗試發行企業債券具有現實的必要性，因為省會及二三線城市投融資平臺作為綜合性投融資平臺，在省內建設領域具有舉足輕重的地位，承接的均為大型建設項目，不僅資金需求大，而且項目建設和資金回報周期均較長，單純依靠銀行貸款或短期票據等融資模式，極易出現“短貸長投”等期限錯配情況，可能面臨多項短期貸款集中償付而發生資金鏈斷裂的風險，因而可借助直接融資模式，利用企業債券期限長成本低的優勢，進行直接融資并優化債務結構。

（三）嘗試推行資產證券化（ABS），盤活存量資產

《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）指出要創新融資機制，暢通投融資項目渠道，并鼓勵依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經濟活動支撐的資產證券化，盤活存量資產。就省會及二三線城市投融資平臺而言，首先明確自己的核心業務板塊，分析主營業務收益狀況，對于具有穩定預期現金流作為保障的基礎資產，可根據項目續建資金需求適時推行資產證券化（類似于美國的RBS），抑或通過資產證券化置換項目融資中的短期銀行貸款。在擬建項目中，倘若涉及供水、供電、供熱及供氣等付費使用模式的開發項目，均可嘗試推行資產證券化，用未來的現金流收入作為還本付息的保障。

（四）擇機實行股權融資，發揮直接上市融資優勢

在省會及二三線城市投融資平臺全資和控股的子公司中，篩選一批符合國家產業發展方向，具有較強盈利能力的子公司，在可預見的時期內具備上市條件的可重點扶持，擴大其資產規模和利潤率，為直接上市融資創造儲備力量;對暫時不具備上市條件但具有較大增長空間的企業可重點進行引導，在后續發展過程中給予必要的支持。如果在主營業務各細分板塊中，單個子公司的實力尚不具備直接上市的條件，可根據行業關聯緊密度及資產規模狀況進行橫向或縱向捆綁上市融資。

（五）積極推進增資擴股融資模式

省會及二三線城市投融資平臺進行增資擴股的有利條件主要有以下幾個方面：一是股市逐漸出現回暖跡象。2019年2月下旬，國內股市逐步出現回暖跡象，市場預期向好，投資者投資活躍程度日漸上升，新年以來股市的嶄新氣象為省會及二三線城市投融資平臺增資擴股提供了有利的大環境，股市逐步回暖之際也是提振投資信心的有利時機。二是省會及二三線城市投融資平臺擁有部分上市公司。這些公司在資本運作方面均具備較為豐富的經驗，并且可以憑借多年來在股市積累的聲譽，激發投資者認購積極性。

（六）積極推行合規PPP融資模式

擇優謹慎選擇合作伙伴，建立清晰透明的負面清單，真正本著平等協商的原則與社會資本建立伙伴關系，避免設置“玻璃門”“彈簧門”等隱性障礙和排他性歧視準則。嚴格遵守中央出臺的各項規范PPP模式運行的政策文件，同時充分利用河南省在政策細化中的政策支持，合規有序推進項目實施。根據存量項目的不同情況擇機采用轉讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交（ROT）等多種運作方式，規范有序盤活存量資產。充分遵循市場化運營規則，建立完善的激勵約束機制。

（七）設立產業基金，助力產業升級

產業投資基金是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，產業基金可以引導更多社會資本投入到河南省重點產業中，促進金融資本和產業資本深度融合。省會及二三線城市投融資平臺擬建項目方面，加大對戰略新興產業的投資力度，結合未來產業布局要求和不斷增加的資金需求，宜分類指導，設立種子期的創業投資引導基金、成長期的企業重組基金、基礎設施產業投資基金（IIF）等不同的產業基金，支持公司重大項目建設。

（八）充分利用信托計劃模式

融資方面要以金融板塊為支點，充分發揮該板塊在信托領域的信息優勢和金融資源優勢，撬動其他信托公司廣泛參與省會及二三線城市投融資平臺的信托融資業務，考慮到建設項目周期長資金需求量大等因素，宜以金融板塊公司自有資金或長期信托理財資金及資金池為主，在滿足資金需求并兼顧信托投資收益的情況下合理設置信托計劃期限結構，減輕集團短期償付壓力;投資方面，發揮金融板塊的專業理財優勢，甄選資質較好且具有穩定預期收益作為保障信托產品，確保風險可控，促進國有資本的保值增值，投資收益既可用來抵消信托融資成本，又可作為利潤留成轉增資本公積繼而壯大集團規模。

（九）探索嘗試社會保障基金模式

抓住國家加快推進全國社會保障基金、基本養老保險基金、企業年金等建立和完善市場化投資運營機制的有利時機，在重大基礎設施建設方面，嘗試通過轉讓部分股權和債權的方式積極申請社保基金信托貸款及其他形式的權益性投資資金。

（十）不斷挖掘多元信貸潛力

監管力度的強化和融資需求的增加催生了多元化融資體系的探索，但不可否認，銀行貸款仍然是最基本、最牢靠、最穩定的融資模式，在加強融資模式創新的同時，仍需不斷鞏固既有信貸渠道，不斷挖掘多元化的信貸潛力。一是借力“一帶一路”積極爭取亞投行等政策性銀行貸款。省會及二三線城市投融資平臺應該抓住對接服務“一帶一路”的有利時機，積極爭取亞投行等政策性銀行的貸款，努力擴大授信額度。二是審慎推行外國政府及國際金融機構長期低息貸款。省會及二三線城市投融資平臺可根據項目建設情況，合理匹配項目建設周期和貸款期限，優化債務結構，降低融資成本。同時也應及時關注匯率波動及美元加息等外部變化因素，審慎評估還款成本，錯開峰值合理安排還款時間。三是嘗試推行銀團貸款。當面臨項目建設資金缺口較大而單一銀行授信難以滿足的情況時，可嘗試推行銀團貸款，發揮投融資平臺旗下控股的金融板塊在銀行同業中的廣泛業務關聯，聯合其他銀行一起對項目進行貸款，借此提高授信額度，擴大融資金額。

（作者單位：中國內部審計協會? 河南省審計廳）