河南省政府投資基金發展投資策略研究

徐家榮 胡虹 李文輝 顓孫書勤 楊文生 謝梓蘇

社會經濟發展離不開金融投資支持，政府投資基金作為國內外廣泛采用的政府投融資工具之一，在發揮國家產業引導和轉型升級，扶持中小微企業，落實產業政策，促進科技創新，推動促進經濟發展等方面具有積極、重要作用。如何從優化政府投資基金績效評價體系的角度著手，通過多維度、多層次的評估來更有效地規范和促進政府投資基金發展，創新企業融資方式和拓寬融資渠道，進一步提高政府投資基金配置效率，發揮投資基金的杠桿作用，是目前亟待解決的關鍵問題。結合近年河南省政府投資基金發展審計情況，本文主要根據河南省政府投資基金運行情況，借鑒國內部分省市先行先試的經驗，對河南政府投資基金發展策略的實現路徑進行研究。

一、加強基金管理機構監管

（一）細化基金管理機構篩選標準和流程

一是在全省范圍內，按年度發布引導基金資金安排計劃和申報指南，明確申報要求和篩選程序，面向社會公開征集基金管理機構。二是細化子基金申請機構運營資質，包括資金實力、募資能力、信用記錄、從業經驗、歷史投資業績等。原則上，不應以基金管理人的所在地域作為限制為佳，這樣能夠面向全國招募一流的基金管理機構和專業的管理團隊。同時，聘請財務、法務等專業機構對于通過初選、符合條件的基金管理機構進行盡職調查、現場訪談并形成報告。三是組織專家集中匿名評審。邀請并組織金融、投資、會計、法律等相關領域專家以及行業內熟悉基金的專家和有關政府部門代表，對于提交申報材料的各基金管理機構進行專業評審。四是及時公示評審結果，有關評審部門對于評審機構應當及時向社會公示，以示公平、公正，接受社會各界廣泛監督。

（二）加強基金管理機構的日常約束

以山東經驗為例，山東省股權投資引導基金對基金管理機構的要求是，子基金管理機構在完成對子基金70%的資金投資之前，不得募集其他股權投資基金。子基金管理機構每季度要向引導基金受托管理機構提交《子基金運行報告》和季度會計報表，每個會計年度結束后3個月內，向引導基金受托管理機構提交經審計的《子基金年度會計報告》和《子基金年度運行情況報告》。引導基金受托管理機構應當加強對子基金的監管，密切跟蹤其經營和財務狀況，防范財務風險。此外，引導基金受托管理機構也應當每季度向相關主管部門報送引導基金及參股子基金的運行情況，并于每個會計年度結束后3個月內報送經審計的《引導基金年度會計報告》和《引導基金年度運行情況報告》。當子基金的使用出現違法違規或偏離政策導向等情況時，引導基金受托管理機構應及時向相關主管部門報告，并按照協議及時終止合作。

（三）建立健全基金管理機構“負面清單”

建立黑名單機制和信用管理機制，主要用于對政府投資基金的基金管理機構及其高級管理人員進行信用記錄管理，將其信用情況納入全國統一的社會信用信息共享交換平臺。在準入方面，對于以往存在不良誠信記錄的基金管理機構及從業人員，原則上認定不宜作為管理政府投資基金的適當人選;在基金管理過程中，一旦發現基金管理機構對于投資管理的項目存在違法違規或是違約行為的，情節顯著輕微的，可以警示并予以限期整改，情節嚴重的，應當及時終止合作，通過相關渠道公布其違法違規或違約行為，計入行業誠信管理檔案。同時，可以由管委會辦公室會同省發展改革委予以公告或開展聯合懲戒。

二、優化基金投資運營行為

（一）提前做好本地項目儲備

持續推進和開展產投對接活動，采取靈活多樣的方式，發現、扶持并提前做好本地項目儲備工作，可以在有關地市或區縣推動專項產投對接活動。同時，河南省應當繼續聯合省工信委、科工局等部門，結合轉型發展政策中的技術改造、綠色制造、智能制造、制造業創新中心、首臺（套）重大技術裝備、軍民融合等項目企業，積極與基金管理機構保持面對面的對接和溝通。另外，河南省應當進一步樹立政府投資基金的專業形象、影響和聲譽，有利于收集和儲備優質項目，推動基金加快投資落地。

（二）鼓勵基金管理機構跟投項目

湖北省強調基金管理機構應當與產業基金盡可能地通過項目跟投等方式，充分保持利益一致，防范可能出現的利益沖突、利益輸送等嚴重損害產業基金的行為，因此，雖然不通過法律或是契約等方式進行強制要求，湖北省大力鼓勵基金管理機構的經營管理團隊對于其主導的具體投資項目進行跟投，政府財政出資的部門可以通過適當讓利的方式，發揮產業基金的激勵作用，增強產業基金對于社會資本以及專業管理團隊的吸引力。

（三）聘任專家充分發揮專業作用

一是設立基金咨詢專業委員會。探索建立基金咨詢委員會制度，聘任在科研、產業方面有豐富的專業知識和實踐經驗的骨干人才擔任咨詢委員會專家，跨區域實現專業人才向河南省內流動，借助專業力量，推動和實現地方省級產業轉型升級要求，系統謀劃產業發展中的戰略性、前瞻性和全局性重大問題，結合河南實際情況，為河南省投資基金提供行業趨勢判斷和項目決策咨詢意見，發揮“智庫”作用，連接優質科研和項目資源，幫助河南省培養一批熟悉投資業務、了解產業的專業人才。二是設立基金績效評價專家組。河南省現有績效考評規定中，允許引入第三方專業機構協助開展工作，這里的專業機構主要是會計師事務所。為此，除了在績效評價工作中引入會計事務所之外，可以考慮成立基金績效評價專家組，引入律師事務所等專業中介服務機構，協助政府部門進行績效評價指標的選取和考評工作。

三、規范投資基金績效指標

（一）擴大基金考核對象的范圍

一是增加對于行業主管部門的考核。除了針對基金之外，還包括針對行業主管部門的評價。對于行業主管部門的評價重點在于是否切實履行了監管職能和指導、服務政府投資基金的職能。河南省尚未在績效考評中提出對于行業主管部門的考核要求。為此，建議可以考慮增加該項指標，提高行業主管部門對于政府投資基金的監管、指導力度和水平。同時，進一步增加對于財政出資代持機構的履職評價。比如，是否按照委托出資協議、基金合同等法律文件履約，是否從出資人角度切實履行了職責以保證國有資產不受非法損害。目前，河南省對于某些受托管理機構也尚未組織開展考核評價工作，為此，可以考慮將該主體也納入績效考核評價范圍。

二是加強并細化對于基金管理機構的考核標準。首先，增加專業性考核和內部激勵機制考核。對于基金投決會委員、管理人團隊的專業性以及管理人團隊的激勵機制進行考核，重點評價投決會效果和基金管理人團隊是否具備豐富的投資管理能力，對于基金管理人是否建立了市場化、有競爭力的激勵約束機制。其次，增加信用評價指標考核。參考發改委出臺的《政府出資產業投資基金績效評價指標（投資期）》，把登記備案和信息報送情況和基金管理人信用情況納入投資期考核指標。同時，進一步增加跟投考核，作為加分指標。要求引導基金、母基金、子基金管理人應對其管理的基金以現金出資。鼓勵基金管理機構的經營管理團隊對其主導的具體投資項目進行跟投。此外，增加對于基金管理人管理費的考核，進一步把管理費提取情況納入績效考核評價指標，參考基金合同、銀行對賬單等文件，重點評價管理費提取的合理性。

（二）增加設立必要性、社會資本募資完成率、杠桿率等基金效益評價指標

一是考核基金設立必要性。對于基金設立必要性單獨設立考核評價指標，比如，財政支持必要性側重從基金設立是否符合政策或產業需求來考察，相關領域市場資本是否供給失靈或不足;再如，與其他同類型基金的差異性、重復性，側重從同一領域是否尚未設立同類型的其他政府投資基金來考察。把基金設立必要性納入考核評價指標的重要性在于，有利于幫助本地避免在同一領域過多重復地設立同類型的政府投資基金，減少重復建設和財政資金浪費，從基金設立的源頭，提高財政資金的使用效率，確保充分發揮財政資金的引導性。

二是考核社會資本募資完成率。現有的河南省考核指標體系中并未對上述考核指標予以明確，僅隱含在設立基金進度中，建議進一步明確化，單獨增設為二級指標進行考核。將社會資本募資完成率納入考核指標的目的在于，更加準確地反映了政府投資基金拉動社會資本的真實情況，以便充分衡量和評估其實際發揮的引導作用，比如，河南省農民工返鄉創業投資基金（有限合伙）目前幾乎全部為財政出資，缺少社會資本參與，如果按此指標來考核，則該只基金的綜合效益可能進一步下折。

三是考核政府投資基金杠桿率。將拉動社會投資納入指標體系，計算方式為累計拉動社會投資總額/母基金累計實際投資總額，定量標準為撬動社會投資倍數達到8倍得該項三級指標100%的分值;每減少1倍減少10%的分值，低于1倍不得分;每增加1倍增加10%的分值，最高不超過120%。現有考核的河南省效益指標包括政府投資基金杠桿率，建議進一步量化該指標，明確計算評分依據。

四是增加項目立項考核指標。把項目立項納入評價內容，考核年度項目立項率，計算公式為年度實際立項項目數/目標年度立項數，定量指標為目標年度立項數為12，按比例對應得該三級指標分值，最高不超過100%。

五是加強對子基金違約情形的考核。進一步加強對子基金違約情形的考核，將子基金諸多違約情形作為績效考評的扣分指標，視情況納入誠信記錄管理系統，通過加強對子基金考核，及時發現基金管理中的薄弱環節，對標國內外市場化優秀基金標準，加強母子基金的投資管理能力。

（三）加大報送事項評分比重等制度建設指標

一是加大事項報告的考評權重。為了解決多只基金未及時如實報送重大變更事項等合規問題，建議進一步加大及時報告的重大變更事項所占績效考評的權重，以便地方政府及時了解子基金合規運行情況，提高子基金運行透明度。

二是未制定關聯交易規范制度等納入扣分指標。以關聯交易制度為代表的規范制度是防范利益輸送和利益沖突的有效機制。以北京經驗為例，明確將關聯交易管理制度納入基金管理考核評價指標體系，主要評價的重點在于是否具有合理的關聯交易制度，明確的關聯交易授權管理規則，如發生未經授權的重大關聯，或是出現因關聯交易導致基金或投資者利益損失事件，相關責任人員應當依法承擔賠償責任。為了進一步完善基金制度建設，建議進一步將未制定關聯交易規范制度等納入扣分指標。

三是基金獨立檔案管理情況納入考核指標。對于每只政府投資基金，應當建立獨立、完整的基金管理檔案，從“募、投、管、退”各個環節，加強基金獨立檔案的管理。在績效考核評價體系中，將基金獨立檔案管理情況納入考核指標，有利于提高基金合規性，能夠保證接受主管部門監督檢查和績效考評，以便在事中、事后及時發現問題。

（四）增加退出期等考核指標

首先，增加退出期對基金業績的考核。把內部收益率（IRR）、已分配收益倍數（DPI）、總收益倍數（TVPI）納入考核指標。其次，增加年度基金項目退出完成率指標。計算公式為年度基金投資項目退出總額/年度計劃投資項目退出總額，定量指標為項目投資期內不考核該項指標，該項分值相應調整至其他指標中。投資期滿后，按比例對應的三級指標分值，最高不超過120%。建議將年度基金項目退出完成率同樣納入退出期的考核指標。最后，增加退出期被投企業情況及量化考核指標。系統指標有三個：1.計算值（基金回報倍數MOIC）=基金退出總金額/基金已投總金額;2.計算值（被投企業營業收入增長率）=（企業1的年營業收入增長率+企業2的年營業收入增長率+……+企業n的年營業收入增長率）/n，即該基金投資企業年營業收入增長率的算術平均值，其中n為累計投資企業個數;3.計算值（被投企業凈利潤增長率）=（企業1的年利潤增長率+企業2的年利潤增長率+……+企業n的年利潤增長率）/n，即該基金投資企業年利潤增長率的算術平均值，其中n為累計投資企業個數。

在退出期，除了考察基金投資收益以外，還需要關注被投企業的情況，將被投企業納入考核范圍。為此，建議進一步增加對于被投企業營業收入增長率和被投企業凈利潤增長率，甚至進一步細化至投向特定行業企業或者項目的比例，投資于設立方案規定的投向資金比例，投資于特定行業的企業營收增速與行業平均數據比較等，以量化的數據來考察政府投資基金服務于重點領域實體企業的經濟效應。

（作者單位：中國內部審計協會 河南省審計廳）