都市圈內中小城市功能及其提升策略

安樹偉 孫文遷

內容提要：我國已經進入都市圈化階段，都市圈中小城市是提升城鎮化質量、培育發展現代化都市圈的重要載體之一。中小城市的產業發展、吸納就業、人口集聚和公共服務功能是相互聯系的，中小城市功能提升的實質是產城人的高效融合。我國都市圈中小城市的功能總體得到提升，但不同功能在都市圈的地位差別較大，都市圈中小城市功能與特大城市、超大城市的差距也很大。不同發展階段都市圈中小城市面臨的問題不同，提升中小城市功能的側重點也有所不同。成熟期都市圈要縮小中小城市與大城市的公共服務差距，成長期都市圈要完善城市體系，發育期都市圈要打造產業協作平臺，萌芽期都市圈要提升中心城市能級。為此，要提升中心城市的輻射帶動能力;暢通都市圈中心城市與中小城市，以及中小城市之間的要素流通渠道;提升都市圈中小城市承接能力;加快戶籍制度和土地制度改革。

關鍵詞：城市功能;都市圈建設;中小城市發展

中圖分類號：F061.5? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）05-0048-12

改革開放40多年來，我國城鎮化進程明顯加速，幾乎是世界城市化同期速度的兩倍。從全國范圍內來看，我國已經進入都市圈化階段，2019年國家發展和改革委員會發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出要形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。未來20年新增的城鎮人口將主要靠都市圈吸納，都市圈內則需要由大中小城市和小城鎮共同吸納。都市圈要實現合理高效的發展，就必須實現大中小城市的協調發展。但是，我國都市圈中小城市功能還存在許多薄弱環節，比如基礎設施建設不夠完善、公共服務供給短板明顯等。未來都市圈中小城市將成為提升城鎮化質量、培育發展現代化都市圈的重要載體之一。

一、都市圈及中小城市的界定

（一）都市圈的含義與界定

都市圈的概念來源于日本，一般認為都市圈以經濟比較發達且具有較強城市功能的城市為核心，由與其有經濟內在聯系的相鄰城鎮所覆蓋的區域共同組成[1]。與都市圈有密切聯系的一個概念是城市群。城市群源于“Megalopolis”一詞，在韋氏詞典里的意思為巨型城市，被戈特曼等用來描述美國東北部地區由十幾個大都市區聯合而成的沿海地帶[2]。此后，針對這一現象學術界先后提出了都市連綿區、城市群、城鎮密集區、城鎮群體空間等一系列概念。對于城市群與都市圈的關系，學術界仍存在較大的爭議，概括起來主要有四種觀點：一是把都市圈等同于城市群[3];二是認為都市圈、城市群是城市空間結構變化兩個階段的表現形態;三是認為都市圈和城市群是兩種不同的區域發展模式，其發展動力、發展定位和組織形態上存在很大的差異;四是認為都市圈是城市群內部的一種空間形態。本文認為，都市圈不同于城市群，二者是城市-區域空間結構變化兩個階段的不同表現形態，都市圈的形成早于城市群，是城市群的初期形態，但是并不能認為都市圈是城市群內部的一種空間形態。都市圈包括三方面的含義：至少有一個核心城市;核心城市與周圍城市具有緊密的經濟社會聯系;具有明顯的圈層結構。

關于都市圈的界定，國外主要采用核心城市的人口和經濟規模、外圍地區的通勤率、城市化水平等指標，而國內主要還是考慮核心城市的規模大小。本文主要考慮核心城市的規模大小，并綜合利用高汝熹和羅守貴[3]、黃征學[4]的方法，對我國都市圈進行識別。經過測算，目前我國共有24個都市圈，且可以劃分為萌芽期、發育期、成長期、成熟期四種類型（見表1）。

（二）都市圈內的中小城市

本文關于中小城市的界定采用2014年《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》的標準，即城區常住人口為20萬以下的城市為Ⅱ型小城市，20萬～50萬人的城市為Ⅰ型小城市，50萬～100萬人的城市為中等城市。本文中小城市的數據來源主要有：城區人口等數據主要來自相關年份的《中國城市建設統計年鑒》①，經濟和社會指標來自相關年份的《中國城市統計年鑒》《中國城市年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》。其中，地級市經濟和社會指標采用市轄區數據，縣級市數據采用全市數據。當個別城市有些年份數據存在明顯異常時，以該城市最新統計年鑒數據為基準進行適當調整。由于我國城區人口數據從2006年開始統計，故本文的研究起點為2006年。

2006～2016年，我國多數都市圈中小城市數量略微減少，24個都市圈中小城市數量由212個減少為201個。其中，小城市由173個減少為157個，中等城市由39個增加到44個。與2006年相比，僅首都圈、南京圈、濟南圈、長株潭圈、重慶圈、成都圈、西安圈由于中小城市晉級為大城市，才出現都市圈內中小城市數目減少的狀況（見表2，下頁）。

二、中小城市功能的類型及其互動關系

城市功能是城市科學里的專門術語。城市功能的本質是行政、居住、科技、教育、商貿、交通等綜合性、多元化、結構化發展。黨的十八大報告強調，“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能?！辫b于此，本文所論述的城市功能包括產業發展、公共服務、吸納就業和人口集聚功能。

（一）中小城市功能的類型

1.產業發展功能

產業發展功能是城市系統的基本功能，是與外界區域或城市系統相互作用的主要內容，也是城市功能發揮的主要載體。中小城市產業功能與人類的基本經濟活動密切相關，主要是指三次產業生產各類產品（物資、金融、服務等）以滿足市場和居民消費需求、提供就業崗位以增加居民收入、推動傳統產業重組和升級、研究及推廣使用新技術、做大中小城市經濟總量，為中小城市的運行提供物質和經濟支撐的能力和水平[5]。產業功能是一個城市通過產業結構、支柱產業等體現出來的、滿足該城市及相關區域發展需要的能力[6]。

2.公共服務功能

公共服務是社會存在和可持續發展的重要基礎。城市公共服務作為政府承擔的一種非競爭性和非排他性的社會服務，是以一定的信息、技術或勞務等服務形式表現出來的一種公共產品，用以滿足城市居民生產、生活需要，為城市全面發展提供基礎和保障[7]。公共服務既具“非排他性”“非競爭性”，又具有“公共性”，以合作為基礎，突出強調的是政府的服務性和公民的權利。

3.吸納就業功能

勞動就業是指達到法定勞動年齡、具有勞動價值的勞動者，運用生產資料從事某種社會勞動，創造一定的經濟價值和社會價值，并獲得相應的勞動報酬或經營收入的經濟活動[8]。就業是民生之本，解決就業問題是社會和諧發展的要求。對于一個國家或地區來說，經濟增長、人口增長、勞動就業狀況是宏觀經濟學和人口學領域最為關注的問題。勞動就業狀況關系到國計民生，與經濟發展密切相關。國家和地方政府在經濟發展過程中，須制定出各種就業政策和計劃，通過就業結構調整來解決失業問題。一個國家或者地區在實施可持續發展就業戰略時，除了重視勞動力資源的創造外，還要高度重視就業機會的創造，盡可能實現充分就業。城市吸納就業能力是指提供就業崗位、解決就業問題、實現充分就業的能力。

4.人口聚集功能

人口聚集是指人們為了獲取更多的經濟利益或者社會公共服務資源而聚集到某個特定地區的行為和現象。人口聚集是城鎮化的表現形式，人口聚集水平越高，越有利于推動城鎮化進程。人口集聚對象是各城市建成區的常住人口，考察的是某一地區人口的實際居住行為。這主要是因為在眾多自主遷移集聚的人口當中，很大一部分都是以長期居住為目的的。

（二）中小城市功能的互動關系

學術界對產城融合的研究比較多。與產城融合相比，中小城市功能的互動與提升過程，就是產（業）城（市）人（口）的高效融合。產城人的高效融合發展更加突出了人的因素，即城市發展和城市功能的提升，不僅包括產業發展，而且包括城市公共服務功能的提升，通過城市公共服務功能的提升以聚集更多的人口。產城人融合發展從“土地城鎮化”轉向更加注重“人口城鎮化”，從“城鄉分割”“產城分離”“職住失衡”狀態轉向城鄉一體、產城融合、職住便利方向發展，以提高城市發展的協調性與和諧度。

吸納就業、產業發展、人口集聚和公共服務功能是城市功能不可分割、相互聯系的四個組成部分（見圖1，下頁）。產業功能是城市功能體系的核心和根基，也是其他功能賴以存在和發展的前提。人口集聚推動產業快速發展，產業聚集的程度越高，經濟越發達，越能吸引人口涌入，進而擁有更強的人口聚集力量，一定程度上有利于中小城市規模擴大和經濟的快速發展。隨著產業規模的不斷擴大，也需要相當規模的人口聚集來支撐。同時，產業聚集必然提供更多的就業機會，吸納大批的勞動力，帶來人口的空間集中。人口聚集本身又會創造新的就業機會，特別是容納大量勞動力的生活性服務業，如交通、通信、文化教育、醫療衛生、金融、物流、咨詢等基礎產業的新需求與發展，必須通過人口向城市的聚集，形成達到規模經濟的有效需求，進而促使公共服務提升。

三、中小城市在都市圈中的地位與功能特征

作為一種較高形態的一體化空間組織形態，都市圈的主要結構特征之一就是經濟社會聯系密切的圈層化，而中小城市正是這種圈層結構的重要組成部分。在都市圈從萌芽、發育到成長直至成熟的演變過程中，中小城市的功能在逐步提升，在都市圈內的地位也在不斷變化。

（一）中小城市在都市圈功能體系中的地位

中心城市在自然資源、地理區位、人口規模和發展水平上具有絕對的優勢，是都市圈的功能核心所在。都市圈的根本優勢和發展動力來自中心城市的集聚和輻射功能，而中心城市發揮集聚和輻射功能的前提是在其周圍必須有若干經濟腹地，即必須以都市圈中小城市和其他區域為依托[9]。這些中小城市雖然經濟水平相對較弱，但是數量眾多且各有特點，它們在空間上環繞中心城市呈現圈層狀布局，為中心城市在都市圈內配置資源和布局產業、擴大影響、發揮優勢，提供必要而充分的拓展空間[10]。在成熟期都市圈內，中小城市既是中心城市人才、資金和技術擴散的接受區，又是中心城市發展所需要素資源的供給區，還是中心城市商品和服務銷售的市場區。

在實現都市圈整體功能、發揮都市圈效應過程中，中小城市與中心城市聯系緊密但又保持相對獨立性。一般來說，中心城市承擔著行政與經濟管理、金融中心、交通樞紐以及高檔消費休閑的功能，而中小城市則承擔著制造業基地、產業人口居住等功能。都市圈的最內層——中心城市的級別最高，以科技信息、金融服務和行政功能為主;緊鄰中心城市的第二層級，受中心城市輻射作用較大，形成以科教、商貿、工業和居住功能為主的衛星城市功能;再向外拓展的中小城市能級進一步降低，產業以一般性服務業和輕工業為主，多為勞動密集型產業;都市圈最外層的中小城市級別最低，通常為資源型或旅游型城市，產業類型以資源導向型產業為主（見圖2，下頁）。

（二）都市圈中小城市的功能特征

1.城市功能總體提升，但不同功能在都市圈的地位差別較大

分別選取非農產業增加值、城區常住人口、非農產業就業人數和地方一般預算內財政收入，作為衡量產業發展、人口集聚、吸納就業和公共服務的指標，計算中小城市的絕對量及其在都市圈中的比重（見圖3、圖4，下頁）。2006～2016年，都市圈中小城市四類功能都不同程度地增加，其中，以產業發展功能增長最快，而人口集聚功能增長較慢。從四類功能在都市圈的地位來看，2016年吸納就業功能比重最高，為46.6%①;其次為產業發展功能，比重為25.8%;人口集聚功能，比重為23.6%;公共服務功能最低，比重只有18.7%。

我國都市圈中小城市功能絕對量在不斷提升，尤其是產業發展和吸納就業功能提高幅度很大。這表明，2006年以來，我國中小城市的產業發展帶動就業崗位的增加，為解決農村富余勞動力就業發揮了重要作用;但是，我國中小城市在都市圈的地位同大城市相比仍存在較大差距，發揮作用也較為有限。中小城市功能在都市圈的作用大小依次為吸納就業功能、產業發展功能、人口集聚功能、公共服務功能。在人口集聚、產業發展和公共服務功能方面，大城市始終在都市圈內起到關鍵作用，而中小城市在吸納就業功能方面的重要性則相對突出一些，這既與中小城市更多是以勞動密集型產業有關，也是改革開放以來我國普遍存在的“經濟腿長、社會腿短”現象的深刻反映。

2.都市圈發展越成熟，中小城市功能絕對量也越強

2006～2016年，我國不同階段都市圈中小城市產業發展功能均出現不同程度增加，尤其以成長期和成熟期都市圈最為顯著;人口集聚數量均呈增長態勢，其中成熟期和成長期都市圈明顯高于發育期和萌芽期都市圈;吸納就業功能呈現明顯上升的趨勢;成熟期都市圈中小城市公共服務功能遠高于其他類型的都市圈（見圖5）。這充分說明都市圈發展越成熟，中小城市功能越完善。

3.中小城市功能相對量在都市圈不同發展階段呈“倒U型”變化

不同發展階段都市圈中小城市的地位和作用并不相同。人口集聚功能方面，成長期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年達到35.2%，遠高于其他類型都市圈;其余依次為發育期、萌芽期、成熟期都市圈（見圖6）。產業發展功能方面，成長期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年為36.5%，其余依次為發育期、成熟期、萌芽期都市圈。吸納就業功能方面，2016年成長期都市圈中小城市占都市圈比重為63.4%，遠高于其他類型的都市圈，其余依次為發育期、成熟期、萌芽期都市圈。公共服務功能方面，成長期都市圈中小城市占都市圈比重最高，2016年為30.7%，其余依次為發育期、萌芽期、成熟期都市圈。上述分析表明，在都市圈從萌芽到成熟的過程中，中小城市功能在都市圈內的重要性呈現先上升后下降的“倒U型”規律，成長期都市圈中小城市功能在都市圈內地位最為顯著。

4.都市圈中小城市功能與特大城市、超大城市差距較大

從絕對量看，我國都市圈中小城市的產業發展、吸納就業、人口集聚、公共服務功能均在不斷提升，但是各種功能在都市圈內所占的比重大多是下降的。2006～2016年，我國都市圈內大城市城區常住人口占都市圈比重由71.1%增加至76.4%，而中小城市由28.9%降低至23.6%;大城市非農產業增加值所占比重由71.2%增加至74.2%，而中小城市由28.8%降低至25.8%;2006～2012年，大城市非農產業從業人員數占都市圈的比重由70.8%增加至73.0%，中小城市由29.2%降低至27.0%;2013～2016年，大城市非農產業從業人員所占比重由55.7%下降至53.5%，中小城市由44.3%增加至46.6%（見圖4）。與產業功能相比，中小城市人口集聚功能較差，這主要是由于公共服務功能提升較慢引起的。我國都市圈內中小城市與特大城市、超大城市相比，2006～2012年，城市人均地方一般預算內財政收入按城市規模大小依次遞減，城市規模越小，人均地方一般預算內財政收入越低，2016年Ⅱ型小城市人均地方一般預算內財政收入3131元，Ⅰ型小城市5104元，分別僅相當于超大城市的11.8%和19.3%，以及特大城市的16.5%和27.0%（見圖7），由此直接導致不同規模城市提供公共服務的能力差距巨大。因此，都市圈中小城市功能提升，要以產（業）城（市）人（口）高效融合為重點，通過提升公共服務功能來提高人口集聚功能。

四、不同階段都市圈中小城市功能的分類提升

不同發展階段都市圈中小城市面臨的問題不同，提升城市功能的側重點也有所不同。但是，無論處于何種發展階段的都市圈，做到讓市民生活工作更加便利、精神生活更加豐富，是未來都市圈中小城市提升公共服務功能的立足點。在我國由高增長階段進入高質量發展階段的背景下，應改變績效考核體系，對于中小城市的考核應以經濟增長為主逐步轉向以各種公共服務為主。第一，完善和提升中小城市基礎設施。城市建設應統籌考慮主體功能定位、城市人口規模和建成區面積等多方面因素，嚴守城市增長邊界，科學規劃布局能源、交通、供排水、供熱、污水和垃圾處理等基礎設施建設。第二，進一步強化公共服務供給，實現城市之間或內部的不同群體之間公共醫療衛生設施和服務標準的一致性。挖掘公辦學校潛力，大力發展民辦教育，確保隨遷子女平等接受教育的權利，全方位提高公共教育服務水平;以居住證為載體，建立與居住年限、參加社會保險年限等條件相掛鉤的基本公共服務供給機制，提供階梯式醫療、養老、就業扶持、社會保障、公共文化等各類基本公共服務，不斷擴大公共服務覆蓋范圍，逐步實現與城市戶口同等功能、同等權限。第三，進一步完善公共就業服務體系，進行統一的失業登記管理服務，全面實現就業服務標準統一化。緩解小城市勞動密集型產業較多帶來的土地、原材料等資源要素價格上漲的壓力，通過提升公共服務水平完善中小城市功能，促進居住與服務的和諧。當都市圈中小城市公共服務功能提升之后，人口集聚功能自然得到相應提升。

（一）縮小成熟期都市圈中小城市與大城市的公共服務差距

我國處于成熟期的都市圈均地處京津冀、長三角和珠三角，是我國經濟最發達的地區，也是我國參與國際競爭的重點區域。中心城市具有較強的輻射帶動能力，要素配置、物質生產與產品流動高效而有序，空間結構呈網絡狀，城市體系相對完善。這類都市圈存在的主要問題是高質量的公共服務集中在核心城市以及核心城市的核心區，導致中小城市與中心城市較大的公共服務差距，使人口和勞動力難以向中小城市轉移。為此，一要盡快縮小中小城市與大城市的公共服務差距[11]，加大對中小城市公共服務供給的財政支持力度，推動公共服務在不同城區之間、城市與城市之間均等化。二要利用先進技術的創造力來服務環境保護，建設生態和諧宜居的中小城市。強化土地用途管制和空間開發管制，增加城市綠地空間，保護城市歷史文脈，給自然生態留下休養生息的時間和空間。根據區域資源環境承載能力，實行更有針對性的產業準入和環境準入政策與標準。完善城鎮污水和生活垃圾處理設施，形成綠色發展方式和生活方式，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，建設人與自然和諧共生的中小城市。三要大力提高成熟期都市圈各類城市的生活質量。生活質量的提高有助于吸引和挽留技能型國際移民①，清潔空氣和舒適空間對城市居民健康尤為重要，要保證空氣質量優良健康，大力減少污染物的排放量，使PM2.5達到并優于世界衛生組織環境質量標準，增強城市的舒適度。

（二）完善成長期都市圈城市體系

處于成長期的都市圈，突出特征是“中心城市太大與中小城市太多”并存。提升成長期都市圈中小城市功能的重點是促進部分中等城市盡快成長為大城市，以形成合理的城市體系，盡快進入成熟期都市圈。一要加快發展公共交通網絡。通過發達暢通的交通網絡，降低整個都市圈內的物流成本，把整個都市圈緊密地連接在一起。在都市圈化的進程中，市郊鐵路應該成為連接中心城市和中小城市的重要一環，通過市郊鐵路的連接，促進有條件的中等城市盡快成長為大城市。二要進一步深化改革，加快農業轉移人口市民化進程，促進轉移人口公共服務均等化。讓進城的農民能夠市民化，并使愿意進城的人越來越多，這是提升中小城市人口集聚功能的必然要求。

（三）打造發育期都市圈產業協作平臺

處于發育期的都市圈，中小城市因自身產業結構單一、生產規模較小等問題，無法提供足夠多的就業崗位。都市圈中小城市功能與中心城市距離存在負相關性，即城市功能較強的中小城市與中心城市的距離較近，城市功能較弱的中小城市與中心城市的距離較遠，都市圈中小城市功能的提升依賴于中心城市的擴散效應[12]。因此，發育期都市圈中小城市要有效利用好大城市產業轉移的機遇，做好承接產業轉移的工作。各中小城市要立足自身發展特點，合理承接中心城市的轉移產業，避免產業趨同化競爭，同時既要注重數量，又要注重質量，著眼技術進步和產業升級，防止淘汰的、污染嚴重的項目和企業轉移到中小城市。積極促進勞動密集型產業和“富民產業”發展，以解決民生問題，支持和鼓勵環境友好型產業和現代服務業發展，促進傳統產業轉型升級，不斷提升產業附加值。

（四）提升萌芽期都市圈中心城市能級

處于萌芽期的都市圈，重要特征之一是中心城市能級偏低。都市圈內各城市都具有相互吸引、分工協作的趨勢，但是在特定范圍內，核心城市具有增長極作用。就萌芽期都市圈而言，要促進大城市優先增長，集中力量建設都市圈核心城市，提高中心城市的輻射帶動作用。以市場為主導，減少人口流動的制度性約束，降低人口城鎮化成本。更加注重經濟發展效益，大力提升生產效率，推動實現“精明增長”;更加注重產業結構優化升級，發展壯大新興產業，優化提升傳統產業，推動新舊動能轉換接續，完善產業配套設施與配套環境;積極吸引各類公司區域性總部及營銷中心進入城市，使城市由工廠林立轉變為公司林立[13]。通過提高產業附加值和科技貢獻率、優化產業結構提升產業質量，通過完善生活配套設施、增強消費型服務業提高生活質量，通過嚴格生態環境保護標準、加強環境綜合整治和廢棄物改善生態質量，進一步優化生產、生活、生態空間匹配，提升城市綜合承載力;更加注重綠色發展，重點降低單位GDP能耗、主要污染物排放量等;發展優質教育和公共衛生事業，在公共服務水平、民生保障水平和居民生活水平方面達到國內領先水平，以滿足廣大人民對美好生活質量的需求。

五、都市圈中小城市功能的提升策略

大城市與中小城市良性互動需要以都市圈產業聯動為依托和支撐。完善都市圈產業分工格局，需提升中心城市的輻射帶動能力，暢通中心城市與中小城市之間以及中小城市相互之間的要素流通渠道，提升中小城市承接能力。此外，都市圈中小城市功能的提升，還需要加快戶籍制度和土地制度改革。

（一）提升中心城市的輻射帶動能力

核心城市是所在都市圈發展水平和發展階段最高的城市，隨著核心城市發展水平不斷提高，核心城市的產業結構持續轉型升級，會將傳統產業和產業鏈低端環節向周邊中小城市轉移，為周邊中小城市提供加快產業集聚和經濟發展的機會。核心城市還是所在都市圈內人口規模最大、收入水平最高的城市，為周邊中小城市的工業品和農產品提供了廣闊的消費市場。核心城市要優化產業結構，著重發展公司總部、研發、設計、培訓及營銷、批發零售、商標廣告管理、售后服務等環節，加快向高端化、服務化、集聚化、低碳化、融合化的方向發展，努力形成創新引領、技術密集、價值高端的經濟結構。這樣既可以為周邊中小城市提供高技術的機械裝備產品，又可以為周邊中小城市產業發展提供生產性服務。同時，把高技術產業的加工環節、先進制造業、一般性制造業和零部件生產等向周邊中小城市及城鎮轉移，強化與周邊城鎮高效通勤和一體化發展。全面推進服務標準、市場規則和相應的法律法規等制度規范，建立一體化的市場機制和制度保障。

（二）暢通都市圈內外要素流通渠道

1.完善交通設施

世界都市圈發展經驗表明，區域內功能一體化以及各級中心城市的有效合作，均離不開發達的交通網絡。結構完善、內外通達、運力強大的綜合交通系統是都市圈城市間高效運行的必要條件，也是其內部整合、外部交往的有力保障。核心城市與中小城市間的要素流通渠道要保持暢通，主要表現為人流、物流、資金流、信息流、企業流等多種流態的集聚與輻射，核心城市的輻射帶動效應才能夠更順暢、更快速地逐級流動到周邊中小城市。只有這樣，企業才能找到最佳的生產區位，要素才能流動到生產效率最高的地方;中小城市才能在都市圈功能分工中找到發展機遇，通過承擔與自身地位相匹配的都市圈分工實現經濟發展與功能提升。按照區域經濟一體化的要求，構建以軌道交通為骨干的多節點、網格化、全覆蓋的交通網絡，提升交通運輸組織和服務現代化水平，建立統一開放的區域交通格局。通過建設高效密集軌道交通網和便捷暢通的高速公路、高速鐵路、城際鐵路、通用航空等立體交通網絡，進一步縮短大城市、中等城市和小城市的通勤時間和通勤成本，促進人口、產業、資金等生產要素在都市圈內快速、有效、便捷流動。

2.消除人口和勞動力流動的各種障礙

城鎮化的國際經驗和國內實踐表明，城市人口的增長有其內在規律。大城市對人口的集聚作用要顯著高于中小城市，特大城市對人口的集聚作用要明顯高于一般大城市，人口向大城市集聚是城鎮化的普遍規律。

在都市圈中小城市功能提升進程中，要以市場為主導，減少人口自由流動的制度約束，降低人口城鎮化的制度壁壘和成本，對于特（超）大城市限制人口的強制性規劃和政策應該謹慎應用。解決大城市病宜疏不宜堵，政府應在大城市內部均衡提供優質的基礎設施和公共服務，緩解中心城區的人口過度集聚，提高城市的環境承載力。在交通方面，大城市內部交通應進一步加密地鐵線路，縮短通勤時間，完善城際交通，打造快速交通圈。在醫療、教育方面，要在城市內部均衡配置醫療和教育資源，合理增加醫院和學校的供給，逐步實現大城市內部公共服務的均等化。為了促進大中小城市和小城鎮的協調發展，政府應著眼于提升中小城市的公共服務功能，提升中小城市的服務配套措施，增強中小城市的人口吸引力。

（三）提升都市圈中小城市的承接能力

中小城市作為城市規模等級體系的一個重要節點，必須具備與其城市規模等級相匹配的產業承接能力，從而迅速有效地承接到上一層城市的產業轉移[14]。如上海圈保持了適度的產業梯度落差，滬蘇浙之間分工明確，無論是產業轉移還是產業鏈協作都開展得較為順利，已經形成以上海為核心，蘇州、無錫為副中心，常州、南通、嘉興等一批次級中心城市，輻射帶動常熟、張家港、昆山、太倉等周邊中小城市分工明確、定位分明的城市體系，促進中小城市釋放出經濟發展的強大動力[15]。提升中小城市的承接能力，必須促進市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用并重，積極優化營商環境，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，激發和保護企業家精神，完善基礎設施配套，提升公共服務水平，創造促進發展的良好環境[16]。

（四）大力推進戶籍制度和土地制度改革

城市的健康運行需要通過各種功能的耦合協調互動來實現，都市圈中小城市發展的過程，也是城鎮化不斷推進的過程。隨著城鎮化進程的推進，城市人口集聚的提高，需要產業發展作為基礎，否則容易導致失業率的提高。人口集聚的提高，需要相關的公共服務作為保障，否則容易帶來公共服務功能的供不應求，產生公共服務尋租現象。人是城市功能提升的核心，除產業發展功能外，吸納就業、人口集聚、公共服務功能都與人密切相關，因此要以戶籍制度為抓手[17]，推進戶籍制度改革與產業發展同步，促進人口集聚功能與吸納就業功能協同、產業發展功能與吸納就業功能同步。

要創新改革思路，盤活土地資源，實行戶籍制度與土地制度的聯動改革。探索農村土地流轉的新途徑和新方式，按照依法、自愿、有償的原則，繼續保留進城農民宅基地使用權、土地承包經營權。加強土地的整理工作，創新土地的整理復墾開發模式。對于外來人口較多的城市，可以幫助解決戶籍等相關福利，讓外來人口能夠擁有住房，但他們在原籍的土地則由國家有償收回。同時，政府也要根據收回的土地指標，給解決農民戶籍的城市一定建設用地指標。完善投融資機制，建立多元化資金供給模式，引導和鼓勵民間資金進入經營性基礎設施領域，推進公共服務和公共產品提供方式的多元化。

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