全面建成小康社會后我國城鄉反貧困的特點、難點與重點

白永秀 劉盼

內容提要：到2020年我國現行貧困標準下貧困人口將全面脫貧，但相對于全面建成小康社會后的新標準，相對貧困將長期存在。全面建成小康社會后，我國將進入城市貧困和農村貧困并重的貧困分布的第二階段，反貧困也將面臨如何劃定新貧困標準、促進扶貧產業可持續發展、建立完整的城市反貧困體系、將農民工貧困治理納入我國反貧困體系四大難點。與此對應，反貧困的戰略重點應集中在新貧困標準的制定、反貧困產業的可持續發展、城鄉一體化反貧困體系的建立、農民工市民化配套設施的完善四個方面，以鞏固脫貧攻堅成果，實現共同富裕。

關鍵詞：城鄉反貧困;反貧困體系;城鄉一體化

中圖分類號：F126? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）05-0029-09

新中國成立以來，我國的扶貧工作大致可劃分為三個階段：計劃經濟體制下的以救濟性為主的扶貧階段;改革開放以來以小康性為主的扶貧階段;全面建成小康社會背景下的以共富性為主的扶貧階段。扶貧措施逐步從以政府包攬、物質幫扶、區域瞄準、大水漫灌、救濟式扶貧為主轉變為以多元共治、扶志扶智、個體瞄準、精準滴灌、開發式扶貧為主[1]，扶貧工作取得前所未有的輝煌成績。按照2010年人均純收入2300元貧困標準測算，我國農村貧困人口從1978年的77 039萬人減少到2018年的1660萬人，貧困發生率從97.5%下降到1.7%，7億多農村貧困人口脫貧①。2015年我國全面展開脫貧攻堅戰，要求“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這種不平衡不充分將導致相對貧困長期存在，因此，以全面建成小康社會后的新標準衡量，又會產生新的相對貧困人口。在經濟結構轉型和城鎮化加速推進下，全面建成小康社會后我國貧困問題在廣度和深度上都將更為復雜，貧困問題不僅存在于農村，而且隨著人口流動，貧困從農村向城市轉移的趨勢加強，城市貧困問題將日益嚴峻，城市貧困和農村貧困并重將是全面建成小康社會后我國貧困問題的長期趨勢。這就要求正確認識全面建成小康社會后我國城市貧困和農村貧困，準確把握城鄉反貧困的難點和戰略重點，以便深入鞏固脫貧攻堅成果、做好反貧困政策在時間和空間上的有效銜接，為建成社會主義現代化強國、實現共同富裕奠定基礎。

一、相關文獻綜述

已有研究從致貧原因、貧困群體、貧困類型、反貧困戰略調整等不同方面分析了2020年后我國貧困將發生的變化。在致貧原因方面，雷明提出2020年后貧困的界定應從收入層面擴展到能力、發展、文化、環境層面，不僅要關注收入和消費貧困，而且要重視發展能力貧困[2]。在貧困群體變化方面，李小云、許漢澤認為轉型貧困群體和潛在貧困群體將成為扶貧的新目標群體[3];汪三貴、曾小溪強調要更加關注深度貧困地區和特殊困難群體[4]。在貧困類型變化方面，谷樹忠從經濟、社會、自然生態環境多維度審視，認為2020年后我國貧困類型將由經濟貧困為主轉向經濟貧困、社會貧困、資產貧困、生態貧困并存，由非自愿型和常態型貧困轉向自愿型和偶發型貧困，由農村貧困為主轉向農村貧困和城市貧困并存[5];向德平、華汛子認為，應更加關注精神貧困、相對貧困、脫貧后返貧、城市新貧困等問題[1]。何秀榮認為，2020年后貧困將從一般貧困轉向特殊貧困、從單維貧困轉向多維貧困、從農村貧困延伸到城市貧困[6]。在扶貧戰略調整方面，張琦認為，2020年后我國減貧戰略應由集中性減貧治理轉向常規性減貧治理、由解決絕對貧困轉向解決相對貧困、由解決農村貧困向城鄉減貧融合推進轉變、構建職能常規化和集中化的新型扶貧治理體系[7]。魏后凱認為，2020年后我國貧困治理面臨建立可持續的農村減貧長效機制和統籌城鄉貧困治理兩大任務，為此，一要全面激活資源，拓寬農民財產性增收渠道，建立各具特色、有競爭力的現代鄉村產業體系，為農民增收提供產業支撐，建立可持續的農民增收和農村減貧長效機制;二要樹立城鄉統籌理念，統籌城鄉貧困治理，實行城鄉并重的減貧戰略，防止貧困從農村向城市轉移[8]。汪三貴、曾小溪認為，應根據人的基本需求來劃定新的貧困標準，實行城鄉一體化反貧困戰略，以區域政策解決條件制約性貧困，以開發式扶貧政策解決能力制約性貧困，以精準滴灌式扶貧政策解決特殊類型貧困，以城鄉一體化扶貧體系解決扶貧的“真空地帶”[4]。陳志鋼等提出以城鄉基本公共服務均等化為減貧戰略方向，建立城鄉統籌的貧困治理體系，2020年后扶貧戰略應聚焦經濟社會發展條件預測、新貧困標準的制定、城鄉統籌的貧困治理體系建設、利貧性社會保障體系建設、財政金融改革和創新五大重點問題[9]。孫久文等認為應從開發式扶貧轉向開發與保障并重的新扶貧模式，建立生活、居住、健康、養老、教育和就業保障體系，構建扶貧的長效工作機制[10]。何秀榮認為，2020年后我國反貧困的主戰場依然在農村而非城市，要把握好城鄉扶貧政策重點[6]。

已有研究預測和分析了2020年后的貧困問題，幾乎都認識到了2020年后貧困從農村向城市轉移、農村貧困和城市貧困并存的問題，提出要樹立統籌城鄉貧困治理理念，建立城鄉一體化反貧困體系。但在農村貧困和城市貧困孰輕孰重的問題上，學者觀點分歧較大，有的認為農村貧困更重，有的認為城市貧困和農村貧困并重，有的認為城市貧困更重。學者們對農村貧困和城市貧困并存、如何統籌城鄉貧困治理、建立城鄉一體化反貧困體系等問題分析不夠深入，缺乏對2020年后我國城鄉反貧困面臨的難點及所對應的重點的系統分析。本文在吸收已有關于貧困分布變化以及統籌城鄉貧困治理理念等研究成果的基礎上，深入分析城市貧困和農村貧困問題，正確認識二者的輕重程度，進而分析全面建成小康社會后我國城鄉反貧困的難點和重點，以期為全面建成小康社會后統籌城鄉貧困、推動城鄉反貧困一體化提供理論參考。

二、全面建成小康社會后城鄉貧困的特點

隨著經濟發展水平的提高和城鎮化的推進，貧困分布要經歷農村貧困為主和城市貧困不突出、城市貧困和農村貧困并重、城市貧困為主和農村貧困減緩三個階段[8]。當前我國處于貧困分布的第一階段，農村貧困作為長期重城市輕農村制度安排下的城鄉二元結構的客觀產物，始終是國家減貧的重點。在國家“超常規”扶貧政策的大力支持下，農村扶貧成效顯著，到2020年現行標準下的農村貧困人口將全面脫貧，“兩不愁、三保障”的脫貧目標將基本實現。但倘若可持續發展的動力和能力以及社會保障不足，就會增加貧困戶返貧概率，提高邊緣性貧困戶的貧困發生率;與此同時，與人口流動相隨的貧困從農村向城市轉移的趨勢加強，以城鎮傳統的“三無”人群、下崗和失業工人以及進城農民工為主體的城市貧困問題將日益凸顯。全面建成小康社會后，我國將進入城市貧困和農村貧困并重的貧困分布的第二階段。具體而言，全面建成小康社會后我國城鄉貧困呈現如下特點：

第一，農村貧困仍不容忽視。黨的十八大以來，在精準扶貧、精準脫貧的“精準方略”指導下，我國農村扶貧開發取得了重要進展。但不可否認的是，農村貧困問題本身棘手又復雜，特別是西部地區集中了9個集中連片特困地區、65.03%的國家扶貧重點縣、67.7%的易地搬遷建檔立卡貧困人口，是我國貧困人口最集中、貧困發生率最高、貧困脆弱性最強、減貧任務最重的區域。到2017年底，全國仍有110個縣的貧困發生率超過18%，16 000多個村的貧困發生率超過20%，特別是“三區三州”的貧困程度較深，貧困人口數占貧困人口總量的10.1%，貧困發生率為14.6%。到2018年底全國仍有1660萬農村貧困人口，且受返貧影響，農村脫貧效果被削弱[11]。在不到2年時間里，實現我國農村全面脫貧任務之艱巨不言而喻。

受農民可持續增收渠道不暢的限制以及收入分配結構和人口結構變化的影響，全面建成小康社會后的農村貧困仍不容忽視。一是可持續增收渠道不暢增加農民貧困脆弱性。農村減貧的關鍵在于保證農民持續穩定增收，但分析我國農村居民收入結構可發現，近年來農村居民收入的快速增長主要得益于工資性收入和轉移凈收入的快速增長，這兩種外源性增收方式容易受經濟形勢和政府轉移支付能力的影響，難以從根本上保證農民增收的可持續性，而對農民持續穩定增收起關鍵作用的經營凈收入增長動力不足。2017年農村居民人均可支配收入中工資性收入、經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入占比分別為40.93%、37.43%、2.26%、19.38%，2013～2017年其對農村居民人均可支配收入增長的貢獻率分別為46.12%、27.3%、2.7%、23.88%。2013～2017年工資性收入和轉移凈收入的年均增長率分別為10.77%和12.12%，而經營性收入的年均增長率僅為6.32%（見表1）。可見，作為農村居民重要收入來源的經營凈收入不僅貢獻率不高而且比重下降，財產性收入的比重和貢獻率均偏低，這兩種內源性收入不足削弱了農民抵御風險的能力，增加了農民貧困脆弱性，易導致返貧和邊緣性貧困現象發生。同時，收入貧困也會誘發教育貧困、健康貧困、文化貧困、知識貧困、權利貧困等一系列貧困問題，使農村貧困問題更加復雜。二是巨大的收入差距將導致農村相對貧困長期存在。近年來我國基尼系數小幅上漲，2017為0.467，高于0.4的國際警戒線水平，整體貧富差距擴大;2017年我國城鄉居民人均可支配收入比值為2.71，雖連續幾年有縮小趨勢，但不明顯;2017年我國城鎮居民內部和農村居民內部高低收入戶的人均可支配收入比值分別為5.62和9.48，二者內部收入差距均呈現明顯的擴大趨勢，這一趨勢在農村居民內部表現得尤為突出，2013～2017年農村居民高收入戶人均可支配收入的年均增長率比低收入戶高6.6個百分點，且農村居民低收入戶增長趨勢不穩定，2014年和2016年的收入水平相較上一年都有小幅下降①。無論在全國層面，還是城鄉間、城市和農村內部，巨大的收入差距容易導致階級固化，使得貧困從暫時性狀態演變為長期狀態。三是農村老年貧困凸顯。在“未富先老”的大形勢下，城鎮化的加速推進顯著影響城鄉人口結構，特別是農村年輕勞動力大量流入城市，加速農村人口老齡化。據估算，到2030年我國農村人口的總撫養比高達94%，老年人口撫養比為63%，比城鎮高25%，農村60歲及以上老年人口比例也將比城鎮高9個百分點，農村人口老齡化形勢更嚴峻[12]。與此同時，傳統的以家庭為主的養老方式受到沖擊，農村老年人社會保障和公共服務體系又不健全[13]，因此，在人口結構、家庭特征、社會保障體系以及農村老年人低人力資本和健康資本水平等多重因素影響下，農村養老風險增加，農村老年人貧困脆弱性增強，農村老年貧困形勢將更加嚴峻[14]。

第二，城市貧困問題日益嚴峻。20世紀80年代開始的地縣改市、以市帶縣建設引發了大規模城市建設熱潮，與之相伴隨的是城市人口的急劇膨脹，1980～1985年我國城鎮人口翻番，城鎮人口占總人口的比重提高了17.2個百分點。由于城市居民受“鐵飯碗”的保護，城市貧困人口僅包括少量城鎮“三無”人群。從20世紀90年代開始，隨著經濟體制改革和城鎮化的推進，城市貧困人口迅速增加。我國城市貧困人口的產生共經歷了三個階段：一是20世紀90年代的國有企業改革造成的一大批下崗、失業人員中產生了第一批城市貧困人口。1995～1999年至少產生2400萬下崗職工，登記失業人數從1990年的380萬人增加到580萬人，國有企業改革使原有與就業密切相關的住房、教育、醫療等城市福利取消，而新的保障體系尚未建立，城鎮貧困發生率明顯上升，1995～1999年提高了9%，貧困深度上升了89%[15]。二是伴隨產業結構調整、家庭聯產承包責任制的推廣和農村勞動力流動政策的變遷，在大批進城務工的農民工中產生了第二批城市貧困人口。21世紀初農村外出務工勞動力總量突破1億人次，但進城農民工受自身人力資本水平限制和城鄉二元體制影響，工資水平低且無法享受與城市居民平等的待遇，在城市生存發展難度較大。三是在近幾年城市之間為爭奪農村勞動力進行的戶籍制度改革中產生了第三批城市貧困人口。城市為吸引農村勞動力而大幅降低落戶門檻，導致部分不具備轉移條件的農村勞動力盲目流入城市，其低工資收入與高生活成本之間的矛盾凸顯。由此，形成了以城市傳統的“三無”人群、下崗和失業工人以及進城農民工為主體的城市貧困人口。

長期以來，城市最低生活保障制度是我國城市反貧困的最主要方式，但受地方經濟發展水平、收入消費水平和地方財政支付能力的影響，各個城市的低保標準差異明顯，且政府為減輕財政壓力傾向于壓低城市低保標準，因此，城市低保標準往往會低估城市貧困的真實水平。據中國社會科學院發布的《中國城市發展報告No.4》測算，2010年我國合理的城市貧困線應為7000～8000元，由此得出我國城鎮貧困發生率在7.5%至8.5%之間，城鎮貧困人口約為5000萬人。陳志剛等用城鎮相對貧困線測算的2015年我國城鎮貧困發生率為11.8%[9]，城市貧困問題日益嚴重。此外，相較于農村貧困，城市貧困更棘手。由于城市的生活成本和市場化水平高，消費的貨幣化程度高，幾乎所有的生活資料都要通過購買獲得，生活底線彈性較小，城市居民離開貨幣寸步難行，需要足夠的貨幣收入來保障基本生活，而城市貧困人口的人力資本水平和城市勞動力市場需求不匹配，容易陷入“低人力資本水平—低就業—低收入—低人力資本投入—低人力資本水平”的惡性循環中，難以獲得足夠的貨幣收入來支撐其在城市生存和發展，增加了城市居民陷入貧困的可能性。

第三，貧困從農村向城市轉移趨勢明顯。改革開放以來，家庭聯產承包責任制的推廣極大地提高了農業生產效率，進而解放了農村富余勞動力。在工業化和城鎮化加速推進下，農村富余勞動力受城鄉收入差距的驅動，大規模流向城市。然而，進城農民工并不能輕易改變其原有貧困狀況和享受城市發展成果，主要原因有三：一是進城農民工的低人力資本水平使其多從事勞動密集型行業，勞動收入增長空間小且不穩定性較強;二是進城農民工的農村土地最低生活保障功能弱化，而城鄉二元體制又將其拒于城市社會保障和公共服務體系之外，使處于城鄉夾層狀態的農民工面臨更大的風險[16]。農民工作為貧困從農村向城市轉移的主體因素，其物質貧困、能力貧困、權利貧困、精神貧困、健康貧困、福利貧困等多維貧困問題突出[17]。為應對不確定性消費需求，農民工傾向于保持低消費水平，僅約為收入水平的三分之一， 其面臨的消費貧困發生率遠高于收入貧困發生率。據郭君平等測算，進城農民工家庭以絕對貧困線（人均3.1美元/日）測算的收入貧困發生率和消費貧困發生率分別為2.07%、12.33%，以相對貧困線（城鎮居民人均可支配收入的中位數的一半）測算的結果分別為26.33%、65.61%，消費視角下的農民工貧困形勢更嚴峻[18]。同時，農民工貧困代際傳遞問題突出，教育貧困是導致農民工家庭及其貧困代際傳遞的關鍵因素，父代貧困導致子代發展能力被剝奪，使得貧困子代不能擁有與非貧困子代同等的發展機會和權利，導致階層固化，如此循環累積，增加了農民工多維代際貧困傳遞的傾向和貧困再生產的可能性[19]。

2017年我國農民工總量為28 652萬人，占我國人口總量的20.6%，其中進城農民工13 710萬人。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出，到2020年我國“常住人口城鎮化率達到60%左右、戶籍人口城鎮化率達到45%左右”，“實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。根據城鎮化率為30%～70%時是城鎮化加速發展階段的規律，未來我國仍將有大量的農村人口流向城市。農民工人力資本水平低、文化素質和思想觀念落后、在城市勞動力市場的競爭力較弱，而我國促進農民工有序流動的體制機制又不健全，這些加劇了農民工轉移就業的結構性矛盾，同時農民工又處于城鄉貧困治理的真空地帶，得不到國家和社會的有效幫扶，因此，伴隨著農民工的大規模流動，貧困從農村向城市轉移的趨勢將逐步常態化[20]。

三、全面建成小康社會后反貧困的難點

全面建成小康社會后我國反貧困主要面臨四大難點：如何劃定新貧困標準，提高貧困對象瞄準率;如何促進扶貧產業可持續發展，保證貧困戶持續穩定增收;如何優化完善城市反貧困體系，防止形成城市貧民窟;如何將農民工貧困治理納入我國反貧困體系中，阻斷貧困從農村向城市轉移的路徑。準確把握2020年后我國反貧困的難點，是統籌城鄉貧困治理的基本要求。

（一）如何劃定新的貧困標準

全面建成小康社會后，我國現行貧困標準下的農村絕對貧困問題將基本消除，貧困戶基本生活問題得以解決，但由于貧困戶在教育、健康、機會、資產等方面的權利遭受不同程度的剝奪，我國多維貧困發生率遠高于以絕對收入貧困標準測量的貧困發生率[21]，反貧困的目標將逐漸從解決“生存需求”轉變為解決“發展需求”，從而進入長期的反相對貧困階段。按照馬斯洛需求理論，人們在滿足基本生理需求后，將會產生安全、歸屬、尊重、自我實現等更高層次的需求，因此全面建成小康社會后，非食物支出將成為影響新貧困標準更重要的因素，現行穩定溫飽的貧困標準不能再與全面進入小康社會后的經濟發展水平和人民生活需求相適應，需要確立新貧困標準。

新貧困標準的制定面臨三個難點：一是如何劃定多維貧困標準，保證新貧困標準涵蓋各種貧困類型。二是統籌現行城鄉間不統一、區域間不協調的貧困標準的難度較大。三是新貧困標準的調整幅度較難把握，如果貧困標準調整得過高，會使名義貧困人口規模大于實際貧困人口規模，增加政府財政壓力，同時會使一部分人將精力用到如何獲得貧困資格上，而非如何實現自力更生謀發展上;如果貧困標準調整過低，又會使實際貧困人口規模大于名義貧困人口規模，低估真實貧困水平。

（二）如何促進扶貧產業可持續發展

產業發展是一個系統性工程，是解決貧困人口就業難、收入低的根本途徑，只有實現產業可持續發展才能形成“培育產業—增加就業—提高收入—貧困人口脫貧致富—產業可持續發展—貧困人口可持續就業”的良性循環，有效解決貧困人口就業難、收入低的問題，增加貧困戶的內生發展動力和“造血”能力。扶貧產業可持續發展難的根源在于它所面臨的市場化發展邏輯與社會道德幫扶邏輯之間的矛盾[22]，導致在產業選擇、產業項目管理、產業資源分配等各環節上埋下了影響扶貧產業可持續發展的風險隱患。在選擇產業上，或是由于政府過分強調扶貧“政績”，或者由于縣級政府力量薄弱，沒有完全做到因地選產，導致選擇的扶貧產業并非當地特色，產業發展缺乏先天競爭優勢;在產業項目管理上，缺乏科學、合理、持續的指導，產業發展后續維護缺失，產業項目效果不佳，產品市場競爭力不足;在產業資源分配上，不同貧困群體的減貧效果異質性顯著[23]，產業扶貧成果難以惠及貧困程度較深的村，容易出現“精英俘獲”現象。

（三）如何優化完善城市反貧困體系

城市反貧困體系作為我國反貧困體系的重要組成部分，長期以城市最低生活保障制度為主要手段，主要存在三大問題：一是如何統籌協調城市各部門反貧困政策。城市社會保障部門、民政部門、住建部門等分別按照各自的貧困標準采取不同的反貧困措施，城市反貧困猶如“九龍治水”，分散化、碎片化、部門化問題突出，未能形成反貧困政策合力。二是城鄉反貧困政策不能有效銜接。以戶籍制度為基礎的城市最低生活保障制度將城市非戶籍常住流動人口排除在城市低保范圍外，而城市戶籍的非真實貧困人口有機會享受城市最低生活保障，這種制度性錯配導致流動人口貧困治理的缺失，易形成城市“貧民窟”。三是缺乏提升貧困人口可持續發展能力的反貧困政策。全面建成小康社會后，以能力貧困、教育貧困、健康貧困、權利貧困、資本貧困、機會貧困等形式表現出來的多維貧困將取代以收入貧困為主的一維貧困，要求反貧困不僅關注生存，更要重視發展，但當前城市反貧困體系只關注貧困人口的基本生存，忽視了發展能力的提升問題[24]。四是城市最低保障制度自身弊端突出。城市最低生活保障制度以經濟性扶貧為主，標準過低，不能滿足貧困人口的基本生存需求，覆蓋面不全，沒有充分考慮到貧困類型的多樣化和貧困主體的多元化。

（四）如何將農民工貧困治理合理納入我國反貧困制度體系中

現有的反貧困體系包括城市反貧困體系和農村反貧困體系兩大部分，二者相互獨立。農村反貧困制度體系包括既相互區別又相互補充的農村扶貧制度和最低生活保障制度，前者重在為有勞動力能力的貧困戶改善增收環境，后者重在為缺乏勞動能力的貧困戶提供基本生活保障，扶貧政策更具針對性、有效性和全面性。戶籍在農村、生存發展在城市的農民工可能因收入水平略高于農村貧困標準而不能被認定為農村貧困人口。城市反貧困體系又是以基于戶籍的城市最低生活保障制度為主，再次將農民工拒于城市反貧困制度體系之外，致使生活成本相比農村居民高、收入水平相比城市居民低的農民工成為城鄉反貧困制度的夾層群體。

將農民工合理納入我國反貧困制度體系面臨兩大難題：一是要將農民工貧困群體納入哪個反貧困體系。如果簡單地將農民工直接納入城市反貧困體系中，可能導致大量完全不具備在城市生存發展能力的農民工為享受城市保障而盲目流動，直接淪為城市貧困人口，加劇城市貧困問題和城市反貧困負擔;如果簡單地將農民工納入農村反貧困體系，又可能導致絕對收入水平比農村常住居民高的農民工被納入貧困范圍，而絕對收入水平相對低的常住農村居民被排除在貧困范圍之外，在農村居民中產生不平衡心理，有損扶貧政策的公平性。二是幫扶主體的責任與成本分擔問題。即如何清晰劃定中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與企業之間承擔農民工反貧困的責任和成本的界限，明確不同主體對農民工貧困的責任，避免不同責任主體之間“踢皮球”，保證既不人為加速也不人為抑制農民工流動。

四、全面建成小康社會后反貧困的戰略重點

全面建成小康社會后反貧困的戰略重點應集中在貧困標準的制定、反貧困產業的可持續發展、城鄉一體化反貧困體系的建立、農民工市民化配套措施的完善四個方面。

（一）制定靈活實用的新貧困標準

貧困標準的制定是做好貧困人口統計和監測、摸清貧困人口特征和分布的基礎。全面建成小康社會后，絕對貧困將基本消除，相對貧困、多維貧困等成為貧困的主要表現。新貧困標準不僅要承前啟后，與現階段反貧困成果相銜接，與全面建成小康社會后的發展目標相適應，而且要符合國際經驗和國內實際情況[25]。一是新貧困標準要充分考慮經濟社會發展水平和現有貧困標準，不能過高，也不能過低，不能再以絕對收入作為唯一衡量標準，應充分考慮多維貧困問題，構建以滿足人們衣食住行、教育、醫療、權利、能力等生存發展需求為基礎的貧困標準，要與實現社會主義現代化和共同富裕的目標相適應。二是新貧困標準要橫向縱向都可比。依國際反貧困經驗和我國處于中上收入國家行列的事實，應采用不低于3.1美元的高貧困線，同時，制定基于城鄉價格指數、消費水平、生活成本差異的城鄉間協調統一的貧困標準。

（二）提高反貧困產業可持續發展能力

扶貧扶長遠，長遠看產業，扶貧產業的可持續發展是實現脫貧致富的根本。在產業選擇上，富國產業增強了國家的轉移支付能力，為扶貧提供了重要的資金保障，但不能從根本上解決貧困問題，富民產業才是從根本上穩就業、促增收的最佳選擇。無論對城市貧困還是農村貧困，只有積極培育富民產業，才能弱化扶貧產業的市場化發展邏輯和社會道德邏輯之間的矛盾，穩定脫貧后勁，增強發展動能。農業作為最直接的富民產業，可持續發展的困難主要在于不可抗力的自然災害、不可預測的市場風險以及農業產業體系的不健全。為此，可通過采用“政府+保險公司+農戶”三位一體的農業保險應對農業自然風險;以推動農產品品牌化發展、延伸農業產業鏈、提升農產品附加值來規避農產品市場風險;基于地區自然資源稟賦，發展特色產業，構建“農業+農副產品深加工+旅游業”的發展模式，大力發展農業新業態，拓展農業新功能，將農業與文化、旅游、健康養老等產業深度融合，以一二產帶動三產，推動農村一二三產業融合發展，構建現代農業產業體系，助推農村扶貧產業可持續發展，放大產業富民效益[26]。城市應以市場需求為導向，培育以服務業為主的風險低但穩定性和可持續性強的富民產業，培育新型農民產業工人，形成城市富民產業可持續發展和城市貧困人口穩定增收的良性互動。

（三）建立城鄉一體化反貧困體系

城鄉一體化既是貧困從農村向城市轉移的路徑，又是遏制貧困轉移的手段。樹立統籌城鄉貧困治理的理念，建立覆蓋城市貧困和農村貧困的城鄉一體化反貧困體系，方能打破城鄉反貧困分治的局面，統籌城鄉貧困治理，解決農民工反貧困治理的真空狀態。一是組建專門的政府部門負責城鄉反貧困。改變現有城鄉分治的二元扶貧模式以及城市反貧困碎片化和部門化的狀況，建立城鄉統籌的扶貧瞄準和監測機制，由專門的政府部門負責實施，協調政府、企業、社會各方資源，統籌推進城市和農村的貧困治理工作。二是推行屬地化管理方式，取消城市低保制度的戶籍限制，以經常居住地為切入點，解決流動人口貧困治理缺失問題，保證貧困治理全覆蓋，構建提升城市常住低收入人口生存發展能力的幫扶機制，使反貧困真正做到“保生存、助發展”。三是建立城鄉一體的公共服務和社會保障體系。全面建成小康社會后的反貧困不再是單純的反貧困，應實現反貧困與社會保障和社會救濟一體化，將反貧困關口前移，適當提高最低生活保障標準，在滿足貧困人口基本生活需求的同時有效提升其發展能力;以戶籍制度改革促進城鄉各要素平等交換，推進城鄉教育、醫療、衛生等基本公共服務均等化，使扶貧政策均等地惠及城鄉居民。

（四）完善農民工市民化配套措施

我國接近60%的城鎮化率包含了近3億尚未完全市民化的農民工，雖然他們長期生活在城市，但未能享受與城市居民平等的社會保障和公共服務，身份轉變長期滯后于空間和職業轉變，并非真正意義上的市民，在城市生存發展困難，因此加快完善農民工市民化配套措施是將我國反貧困關口前移、防止貧困從農村向城市轉移的關鍵。為此，應從城市和農村兩方面完善農民工市民化配套措施。就城市角度而言，一是推進城鎮戶籍改革，讓長期處于“半城市化”狀態的農民工獲得基本的身份認可;二是推進城鄉社保制度并軌，建立城鄉一體、區域均衡、覆蓋全面的社會保障制度，賦予農民工享受各項社會福利的基本權利;三是建立城鄉一體的勞動力市場和就業服務體系，提高農民工職業技能，為農民工創造平等、公平的就業環境，提升農民工可持續發展能力;四是從政府、企業、個人角度建立可持續的農民工市民化的公共成本分擔機制。就農村角度而言，要深化農村集體產權制度改革，提高產權交易的市場化程度，為農民工可以充分交易自己的產權創造條件;建立農村土地有償退出機制，降低放棄土地的機會成本，減弱因農村土地的社會保障功能而形成的“土地情結”，增加農民工土地的財產性收益，實現帶資進城，提高農民工市民化能力[27]。

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